3. Особенности реализации региональной политики
Сложились структурно и качественно деформированные территориально-производственные комплексы преимущественно экстенсивного типа, в структуре которых доминируют наименее эффективные добывающие отрасли и отрасли тяжелой промышленности с устаревшими технологиями уровня 60-70-х годов, а также производства ВПК. Значительная часть промышленных гигантов Восточного, Донецкого и Южного регионов, где сконцентрирован мощный производственный потенциал, непосредственно на потребительский рынок дают от 5 до 25% стоимости своих изделий. Под влиянием темпов инфляции и перекосов в уровнях и соотношениях цен производственная структура этих регионов становится все спотворенишою.Анализ развития 27 регионов Украины по пяти показателям (территория, население, производство товаров народного потребления, объем инвестиций в основной капитал, объемы кредитов, предоставленных банками), позволил выделить группу высокоразвитых регионов: Днепропетровская, Донецкая, Харьковская, Одесская, Запорожская, Киевская области, город Киев; вторую группу составляют развитые: Полтавская, Львовская, Луганская, Винницкая, Херсонская, Черниговская области, Автономная Республика Крым; среднеразвитых: Житомирская, Черкасская, Сумская, Николаевская, Хмельницкая, Ивано-Франковская, Ровенская области, и группу слаборазвитых регионов : Кировоградская, Тернопольская, Волынская, Закарпатская, Черновицкая области и город Севастополь. Совершенно очевидно, что гипертрофированное развитие Украины является следствием ошибочных ожиданий идеологов украинского рыночных реформ на то, что рынок внормуе все включая пропорциями, источники которых не всегда находятся в плоскости рыночных (производственных) отношений, поэтому главной проблемой региональной политики для Украины остается устранения неравномерного экономического и социального развития областей и их групп, выравнивание диспропорций в техногенном нагрузке на отдельные территории, предотвращения значительным объемам первичного ресурсопотребления и затратного типа производства, обусловленного уровнем используемых технологий, моральным и физическим состоянием основных средств, наличием масштабных зон экономической депрессии, стагнации и т.д..
Сейчас в экономике Украины наблюдается довольно парадоксальная ситуация, когда платежеспособный спрос рос без соответствующего прироста и даже резкого спада производства собственных потребительских товаров, происходил и их перепродажа за бесценок мафиозно-спекулятивными структурами за пределами страны. К сожалению, эта тенденция охватила почти все регионы, что провоцировало в 90-х годах развитие инфляционных процессов. В свое время в местах концентрации промышленных предприятий без глубоких технико-экономических обоснований искусственно посажены большое количество объектов с высокими капитало-и энергоемкость, которые истощали местные ресурсы и загрязняли окружающую среду. Все это отрицательно сказывалось на социально-экономическом положении как отдельных регионов, так и государства в целом. Структура многих регионов Украины (особенно Западного, Восточного, Южного) страдает от внутренней несбалансированности, с одной стороны, а с другой - от недостаточно рационального использования имеющихся у них производственных ресурсив.
Эффективного обоснования требует сам механизм функционирования регионов - организационного, юридического, экономического и финансового, порядок формирования стабильной доходной базы, разграничения полномочий между центром и регионами, государством и местным самоуправлением, функциональной градации региональных расходов, сферы экономического регулирования по размещению местных заказов и бюджетного подряда, развития малого и среднего бизнеса, организация рыночной инфраструктуры и т.п.. Инструментарием этого регулирования возникают ставки налогообложения в пользу региональных бюджетов, структуризация бюджетных расходов, размеры правительственных инвестиций. Обязательным условием для создания действенного правового поля регионального управления является стабильное законодательство для всех субъектов права.
Важным практическим инструментом реализации ДРЕП есть четкое законодательное распределение полномочий, ответственности и финансово-экономической базы между различными уровнями управления: общегосударственным, региональным и мисцевим.
Необходимость и актуальность научного познания регионального управления с учетом рыночных механизмов хозяйствования обусловливается необходимостью гармонизации пространственного бытия украинского общества с целью привлечения территориальных резервов для решения задач экономического и социального развития и качественной трансформации экономики держави.
Государственное регулирование регионального экономического развития обеспечивает активизацию хозяйственной деятельности в регионах введением новых производственных отношений и влияние на улучшение использования природно-ресурсного и экономического потенциала; созданием условий для усиления специализации регионов, ускоренного развития прогрессивных отраслей экономики, привлечения иностранного капитала в регионы с благоприятными условиями, а также осуществлением государственного регулирования для ликвидации локальных экологических кризисов и созданием надлежащих условий для жизнедеятельности населення.
Существенным резервом стимулирования регионального развития является активизация участия регионов во внешнеэкономической деятельности через реализацию местных интересов с выходом на зарубежные рынки товаров и услуг, координации функционирования предпринимательских организаций, ориентированные на территориальные ресурсы производственных средств, рабочей силы, сырья и материалов, конечная продукция которых экспортно.
Основными составляющими элементами механизма государственного регулирования являются:
законодательно-нормативная база;
бюджетно-финансовое регулирование регионального развития и селективная поддержка отдельных регионов со стороны государства;
реализация государственных региональных программ, а также индикативных прогнозов и местных программ социально-экономического развития соответствующих административно-территориальных образований;
создание и развитие специальных (свободных) экономических зон в определенных регионах;
развитие межрегионального и приграничного спивробитництва.
Законодательно-нормативная база создает правовую основу для реализации и укрепления отношений "центр-регион", влияет на развитие рыночных отношений на местах и определяет организационно-управленческие структуры социально-экономического развития региона. К ней относятся: Законы Украины "О местных Советах народных депутатов и местном и региональном самоуправлении" (1995), "О формировании местных органов власти" (1994), "О столице Украины - городе-герое Киеве" (1999), "О бюджетной системе Украина "(1995); Декрет Кабинета Министров Украины" О местных налогах и сборах "(1993) и другие нормативно-правовые акти.
Законодательные акты определяют права и обязанности регионов в бюджетной и налоговой политике Украины, их полномочия в управлении имуществом, находящимся в общегосударственной собственности, их участие в реализации общегосударственных и региональных програм.
Для повышения результативности регионального развития требуется постоянное совершенствование существующих и применения или внедрения новых технологий (ноу-хау). Технологический аспект развития - это сочетание научных результатов и технических разработок с привлечением эффективных организационных структур, обеспечивающих преимущества качественного менеджмента. Управленческие технологии требуют рационального учета этнических особенностей, учета менталитета и жизненных ориентиров населения региону.
Региональное развитие как устойчивый процесс возможен при условии подкрепления трудового и технологического факторов поступлением на стабильной основе инвестиций в оборудование, материальные и сервисные инфраструктурные объекты. Эффективная региональная политика способствует укреплению унитарных принципов украинской государственности, формирования региональной политики требует четкого определения концептуальных основ развития регионов, который осуществляется на общегосударственном уровне. Обусловливается это необходимостью нивелирования имеющихся диспропорций в размещении и развития производства, инфраструктуры и систем расселения, решение экологических проблем и потребности в рационализации природопользования, расширения финансово-экономической самостоятельности регионов, децентрализации решения вопросов, относящихся к компетенции местных органов власти. Концепция регионального развития должна обязательно содержать идеи региональной политики государства, формулировать цели и приоритеты регионального развития на тактическую и стратегическую перспективу, а также основные проблемы и алгоритмы их решения. Прежде всего это разработка, внедрение и правовое обоснование механизма функционирования регионов - организационно юридического, экономического и финансового.
Нормативные акты регулируют порядок создания и использования региональных фондов субвенций, инвестирование, социальной поддержки населения. Для более полного учета интересов регионов с помощью нормативных актов вносятся уточнения и дополнения в некоторые законодательно-нормативных актив.
Совершенствование организационного механизма регионального развития возможно через построение рациональной управленческой модели. Эффективное моделирование регионального управления достигается при учете таких факторов: наличия стабильной и надежной правовой базы, нахождения экономического и финансового инструментария для реализации местных интересов, эффективных организационных структур, способствующих через экономические рычаги решению назревших социально-экономических задач развития регионов Украини.
Принципы формирования и распределения финансовых ресурсов между государственными и местными бюджетами являются ключевыми механизмами регионального развития. Государство направляет свою политику на укрепление финансовой автономии административно-территориальных единиц, способствует росту бюджетных поступлений от их собственных доходив.
Налоговая система на центральном и местном уровнях базируется на законодательно установленных стабильных ставках (нормах) налоговых поступлений в государственный и местные бюджеты и расширения прав местных органов власти по введению местных налогов и сборов. С целью усиления социальной защиты населения должны применяться региональные системы минимальных социальных стандартив.
Использование прямого государственного инвестирования, предоставления субсидий, создание специальных фондов для финансирования программ, привлечение иностранного и отечественного частного капитала, льготное кредитование и налогообложение, преференции и использования внебюджетных средств усиливают влияние государства на экономику регионив.
Из централизованных источников финансируются расходы на новое строительство, работы по реконструкции предприятий базовых отраслей промышленности, агропромышленного и военно-промышленного комплексов, строительство важных природоохранных объектов, то есть те предприятия и отрасли, которые имеют общегосударственное значение. Государство также финансирует расходы на ускоренное развитие отраслей экономики отдельных регионов, которые могли бы быстрее обеспечить стабильное поступление валютных средств и роста объемов производства товаров народного потребления.
Особым направлением государственной помощи является финансирование структурной перестройки и реконверсии депрессивных территорий, то есть таких, где показатели развития отстают от нормативных или средних по региону. Также предпочтение отдается регионам с относительно низким уровнем промышленного потенциала и избытком трудовых ресурсов, горным и другим регионам со сложными природно-географическими и экологическими умовами.
Таким образом государство осуществляет общенациональные программы для решения важнейших региональных проблем, а именно:
обеспечение социальных гарантий для населения региона;
финансирование строительства и функционирования общенациональных объектов образования, науки, здравоохранения, культуры;
предоставление целевой финансовой помощи отдельным регионам для ускорения реформирования економики.
Цель регионального управления экономическим и социальным развитием - функциональное обеспечение решения всего комплекса проблем, связанных с жизнедеятельность населения и отношений отдельного индивида и государства. Составным элементом организационного механизма регионального управления должны стать интегративные образования субъектов предпринимательства на региональном уровне, создаваемые на добровольной основе. Главная цель - установление правил поведения на отдельных рынках путем принятия обязательств, рекомендаций, процедур, направленных на стимулирование отдельных направлений предпринимательства, защите и отстаивании интересов перед государством и его представителями, содействие добросовестной конкуренции, формирования практики работодателей, предупреждения демпинга на региональных рынках.
Реализация государственных региональных программ - это средство регулирования развития экономики регионов. Они дают возможность согласовать территориальные, отраслевые и государственные интереси.
В своей региональной политике государство использует механизмы регулирования, т.е. обеспечения поддержания или изменения экономических явлений, их связей, и механизмы управления посредством планирования (директивного или индикативного) в пределах объектов государственной формы собственности, где планирование охватывает воссоздания государственной собственности для выполнения общегосударственных задач с точки зрения экономической целесообразности. Там, где государство выполняет функции регионального регулирования, ее влияние определяют применение субсидий, ограничений, налогов и т.д., однако существенным в новой ситуации, сложившейся в переходной экономике Украины является то, что государство уже не может навязывать владельцу "что и сколько производить" , поскольку производитель ориентируется не на директивы центра, а на собственные интересы и рыночную конъюнктуру.
Итак, согласно структуре собственности регионов и конкретных задач государственное влияние на развитие регионов может возникнуть в форме хозяина по государственной собственности и "гаранта" относительно других форм собственности для 1) наиболее полной реализации целей развития региона, 2) интегрирования различных экономических интересов всех участников хозяйственных процессов, 3) оптимизации факторов регионального производства и обеспечения эффективности их использования на всех фазах общественного производства, 4) обеспечение высокой мотивации работников, 5) ориентации на высокопроизводительный труд, 6) решение проблем социальной защиты населения. Результативность функционирования новых подходов к решению проблем развития регионов связан также с тем, что регион рассматривается не как закрытая система, ориентированная на поиск внутрирегиональных резервов, а предполагает использование источников вне региона с точки зрения природно-экологической, экономической, социальной целесообразности и тому подобное.
Основными экономическими рычагами механизма регулирования регионального развития могут быть:
ставки и порядок налогообложения в региональный и местный бюджеты;
бюджетные ассигнования в партнерское создания объектов рыночной инфраструктуры;
финансирования капитальных вложений в инфраструктуру общего пользования;
объемы приватизации и национализации (муниципализации) подчиненного имущества;
размещения регионального и местного заказа по поставкам и подряда;
гарантийные услуги под реализацию инноваций (в пределах собственных активов)
влияние на денежное обращение через оставление для использования в регионе экономии (или ее части) с эмиссионного результата;
внедрение в практику регионального менеджмента индикативного планирования (пятилетний период) с ежегодным обзором итогов;
применения программно-целевых методов решения региональных проблем;
предоставление преференций по инвестированию в объекты эксплуатации местных природных ресурсов
организация и осуществление заимствований для финансирования региональных проектов;
предоставление в аренду принадлежащего имущества;
местные концессии на разработки месторождений полезных ископаемых;
организация землепользования для несельскохозяйственных потреб.
Регулирования со стороны региональной государственной власти и местного самоуправления экономического и социального развития регионов опираться на использование таких инструментов:
бюджетное финансирование социальных объектов;
рыночные методы регулирования, а именно тождественное отношение к субъектам предпринимательства, ставки региональных налогов и сборов, объемы приватизации и национализации подведомственного государственного (или муниципального имущества), влияние на денежный объем и кредитную политику;
инвестиционная деятельность за счет собственных или аккумулированных или привлеченных средств в стратегические объекты производства и инфраструктури.
Поэтому сам процесс регулирования регионального развития ставит целью минимизации негативного влияния рыночных преобразований, создания эффективных механизмов функционирования региональной экономики, защиту наиболее нуждающихся социальных слоев населення.
| 2. Взаимоотношения государства и региона как субъекта хозяйствования. | ТЕМА 10. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА |