1. утверждение и обеспечение прав и свобод человека как главная обязанность государства.
Человек, его права и свободы составляют в правовом государстве наивысшую социальную ценность, именно на их обеспечение и полноценное реализацию в общественной жизни должна быть направлена вся государственная деятельность и прежде всего деятельность в сфере государственного управления. Ведь конституционный строй Украины основывается на признании человека, его жизни и здоровья, чести и достоинства, неприкосновенности и безопасности наивысшей социальной ценностью, приоритета прав и свобод. Обеспечение прав и свобод человека является главной обязанностью государства, государство ответственно перед человеком и обществом за свою деятельность (ст. Из Конституции Украины).Конституционным принципом является принцип верховенства права (ст. 8 Конституции Украины), граждане осуществляют свои права по принципу «разрешено все, что прямо не запрещено законом», а государственные органы и их должностные лица - по принципу «разрешено лишь то, что прямо определено законом ». Украина признает приоритет общечеловеческих ценностей, придерживается общепризнанных норм и принципов международного права.
Кроме местах определяющих конституционных положений, которые составляют прочную правовую основу статуса человека в Украине, конституционные права и свободы закреплены в специальном разделе «Права, свободы и обязанности человека и гражданина». В свою очередь, эти права и обязанности, вместе с указанными выше конституционными принципами, составляют конституционный статус человека и гражданина. Будучи конкретизированы в нормах действующего законодательства, они вместе с этими нормами составляют правовой статус личности, защиту и осуществление которого составляет главную задачу правового регулирования, деятельности управленческих звеньев государственного аппарата.
Для того, чтобы управленческие звенья активно действовали в этом направлении, а граждане имели реальную возможность действенно влиять на обеспечение своих прав и законных интересов, необходимо реализовать целый ряд условий как со стороны органов государственного управления, так и со стороны самих граждан. Эти условия, однако, не могут рассматриваться исключительно в прагматично-практическом плане, поскольку рассматриваемая проблема имеет очень важный для ее понимания методологический аспект.
Именно в методологическом плане большое значение приобретают подходы к решению более общих проблем, например, о личности как ценностный ориентир в организации и деятельности аппарата государственного управления, о соотношении прав и обязанностей граждан с компетенцией органов государственного управления, о критерии личности в определении эффективности управленческой деятельности и т.д.. Без определения этих подходов сложно определить и основные ориентиры для практики государственного управления по охране прав и свобод человека
Вполне понятно, что эффективное обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан может быть как только в условиях, когда структура, формы деятельности, сам стиль работы, отношение к человеку в аппарате государственного управления у каждого работника этого аппарата будут оптимальными в плане ощущения и быстрого реагирования на любые негативные моменты, которые сдерживают в том или ином случае практическое осуществление прав и свобод, а также законных интересов членов общества.
То же самое можно сказать о соотношении прав, свобод и законных интересов граждан с компетенцией органов государственного управления. В действующем законодательстве много случаев, когда существует несогласованность между соответствующими правами и интересами граждан и соответствующими обязанностями тех или иных управленческих структур, что дает им возможность, мягко говоря, не проявлять должной активности в реализации прав граждан, защите их от нарушений.
Стандартным примером в этом плане является ситуация, когда Гражданский кодекс и инструкция бывшего Министерства торговли неодинаково регулируют вопросы, связанные с реализацией прав гражданина, который приобрел некачественный товар. Причем именно инструкция по сравнению с кодексом, очень сужает эти права. Примерно такое же положение существует и в правовом регулировании перевозки пассажиров, связанном с возвратом железной денег в случае неиспользования приобретенных проездных билетов. Можно привести немало случаев, когда различия между законом и ведомственной инструкцией мешает гражданам осуществлять свои права. Во всех подобных случаях нарушается как принцип верховенства закона, так и принцип «разрешено только то, что прямо определено законом».
Еще более неутешительные впечатления нарушением прав граждан Украины, если сравнивать их с соответствующими международными стандартами, которые установлены различными международно-правовыми актами по вопросам прав и свобод человека и гражданина.
Прежде всего, эти вопросы связаны с осуществлением человеком своего права на свободный выезд из страны и свободное возвращение к ней, а также права на свободное передвижение в пределах страны и свободный выбор места жительства. Указания на это не только во Всеобщей декларации прав человека, но и в Международном пакте о гражданских и политических правах, который является документом, имеет обязательное значение для всех государств, которые его подписали.
Подобное положение мы имеем сейчас и в сфере образования. Дело в том, что нынешнее развитие системы образования в Украине происходит в другом направлении чем тот, который предложен в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах. В ст.13 этого пакта говорится, что среднее образование в его различных формах должна быть открыта и доступна для всех путем принятия необходимых средств, и отдельно путем постепенного введения бесплатного образования. Постепенное введение бесплатного образования предусматривает этот пакт и относительно высшего образования. Однако сейчас в Украине вопреки этим установкам в нормативных актах Министерства образования и на практике все большее распространение получает противоположная идея - введение различных форм именно платного образования, что связано в официальных документах с развитием рыночных отношений
В плане улучшения защиты прав и свобод человека в сфере деятельности управленческих структур отдельно стоит вопрос определенности критериев, по которым личность связывает свою представление об эффективности управленческой деятельности в том или ином случае. Конечно, эти критерии у разных людей не могут быть одинаковыми. Большое значение в таком определении играть интересы каждого конкретного человека, неодинаковы даже относительно типичных жизненных ситуаций. Ведь эти интересы каждое лицо определяет, исходя из своего жизненного опыта, уровня образования, общей и профессиональной культуры, своих личных потребностей и представлений. И в такой ситуации, когда мы имеем дело со многими разногласиями, ведущим критерием в практическом обеспечении прав и свобод человека является, во-первых, соответствующая норма права, и, во-вторых, принцип «разрешено все, кроме того, что прямо запрещено законом », осознавая при этом, что говоря о« закон », мы имеем в виду и другие, основанные на законе и соответствующие ему нормативно-правовые акты.
Именно поэтому мы можем определить те основные признаки, которые, исходя из позиции «типичного» гражданина, определяющих эффективность управленческой деятельности. К этим критериям, по нашему мнению, следует отнести: удовлетворения законных интересов, с которыми человек связывает осуществление надлежащих управленческих действий; издание соответствующей нормы права; реализацию нормы права относительно каждого конкретного человека, скорость которой право человека были защищены или практически реализовано; полнота такой защиты или реализации для определения и удовлетворения в ходе реализации других потребностей и интересов, о которых она, начиная дело, не имела достаточного воображения, уменьшение средств и организационных усилий, с которыми связаны управленческие действия по защите и обеспечению потребностей и интересов гражданина и тому подобное.
Поскольку управленческий процесс, управленческие отношения в целом сводятся к отношениям между субъектом и объектом управления, а обеспечение его эффективности зависит во многом от управленческого звена, в качестве которой выступает соответствующий орган государственного управления или конкретное должностное лицо, подобно органа управления действует исключительно в пределах своей компетенции.
Какие же условия, с точки зрения надлежащего обеспечения прав и законных интересов граждан, способствуют качественной деятельности субъекта управления? Эти условия следует разделить на две группы. Первая охватывает условия общего порядка, то есть те, которые имеют значение в случае решения всех вопросов, или большей их части. Вторая группа это условия, которые способствуют решению именно вопросов, связанных с обеспечением прав и свобод граждан, каждого конкретного человека. К первой группе следует отнести следующие условия:
а) высокие профессиональные знания субъектов государственного управления (государственных служащих) и их умение реализовывать на практике, в своей работе общие задачи и принципы государственной службы принципы служения народу Украины, законности, демократизма, гуманности и уважения к личности, гласности, открытости и подконтрольности , компетентности и инициативности, дисциплины и ответственности и др..;
б) положительные нравственные качества государственных служащих, деятельность которых непосредственно связана с осуществлением прав и свобод, удовольствием законных интересов граждан в) умение государственного служащего сдерживать свои личные политические страсти во имя закона, добросовестного исполнения своих служебных обязанностей; Module . г) вопросы, связанные с самой организацией субъекта управления (соответствующего государственного органа), с внедрением в практику научных основ его структурного построения, внедрения эффективных методов труда, проверки выполнения подобное.
Названные условия достаточно исследованы в литературе, как правило, именно по ним говорится в различных изданиях, посвященных вопросам теории государственного управления.
Что касается условий, которые непосредственно связаны с обеспечением прав и свобод граждан, то они в литературе исследовались значительно меньше, хотя именно они составляют реальные организационные гарантии, позволяющие эффективно реализовать права и свободы граждан, удовлетворять их законные интересы.
Эти конкретные условия, которым должна соответствовать организация и непосредственная работа субъекта управления, его кадрового состава, в значительной мере находятся в корреспондирующему связи с условиями и признаками, обеспечивающих активную деятельность самих граждан в сфере осуществления их прав и законных интересов.
Условия эти очень разносторонни и могут быть разделены на условия общего порядка и конкретных управленческих ситуаций.
Относительно первой группы условий, прежде всего, следует определить общий идеологический принцип открытого общества, согласно которому именно человек, личность, гражданин предшествует в обществе по сравнению со всеми другими социальными ценностями, в том числе и по сравнению с государством. К сожалению, вся наша общественная практика и деятельность в сфере государственного управления все еще базируется на совершенно другом, противоположном принципе: прежде именно государство, его интересы и потребности, а уже потом конкретный человек со своими разнообразными интересами.
Государственную бюрократию, которая у нас процветает во всех звеньях государственного аппарата, очень трудно «сбить» с такой позиции. И трудно не только потому, что принцип так называемого коллективизма господствовал у нас долгие годы, оценивался как главный в социалистической идеологии. Коллективистский подход господствует и сейчас, поскольку он более выгоден для тех, кто должен решать те или иные управленческие вопросы и однократно хочет снять с себя ответственность за последствия своего управления. Коллективная цель менее конкретна, она всегда выступает как некое общее задание, которое нельзя решить, как правило, на уровне органа низшего уровня, для ее качественного решения требуются различные узгоджування т.д.. Все это ведет к снижению ответственности конкретных исполнителей, она как распыляется между различными структурами и должностными лицами, что противоречит правам и требованиям конкретного человека. В последнем случае значительно сложнее избежать принятия соответствующего решения, введения в действие механизма его практического решения и достаточно легко снять с себя ответственность за пренебрежение правами и свободами человека.
Дело также в том, что определенная часть кадрового состава нашего управленческого аппарата привыкла решать те или иные вопросы «вообще», не в соответствии с законом или иного правового акта, а согласно своей интуицией и жизненным опытом, которые, к сожалению, не всегда отвечают требованиям верховенства права и режима законности. Такое положение сложилось благодаря тому, что в наших учебных заведениях вопросы прав и свобод человека, особенно в сфере государственного управления, специально не изучаются, хотя именно на это направлены соответствующие требования ряда международных документов. Например, в Итоговом документе Венской встречи представителей государств-участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе рекомендуется «поощрять обсуждение в школах и других учебных заведениях вопросов развития и защиты прав человека и основных свобод».
Опираясь на позицию именно приоритета прав человека и гражданина, следует под этим углом зрения рассматривать и другие вопросы, связанные с реализацией его правового статуса. Прежде всего, относительно полноты этого статуса, его соответствия признакам демократического, социального, правового государства, которой на самом деле должна быть Украина. Важнейшей из признаков, связанных с демократической сути государства, является, бесспорно, коэффициент участия граждан государства в решении значительных управленческих вопросов, действенное использование тех демократических институтов, обеспечивающих это участие.
Что следует отнести к этим институтам? Общепризнанными среди них есть выборы, референдумы и опросы населения по важнейшим вопросам общегосударственной и региональной политики, разные формы обсуждения на собраниях граждан наиболее значительных и интересных для них вопросам государственного управления, развитие основ самоуправления. В литературе справедливо подчеркивается, что все эти формы могут быть эффективными именно с точки зрения обеспечения эффективности управления лишь в условиях стабильного развития общества.
С углублением демократических принципов в сфере осуществления прав и свобод человека связан и вопрос о распределении компетенции в системе органов, которые должны обеспечить реализацию конституционных и иных прав и свобод.
Одним из важных направлений такого обеспечения является развитие местного самоуправления. Именно местное самоуправление помогает более полно и оперативно, по сравнению с центральными органами исполнительной власти, решать ряд вопросов, связанных с реализацией прав и свобод граждан. В связи с этим справедливо сослаться на Европейскую хартию о местном самоуправлении, принятой государствами-членами Европейского Совета 15 октября 1985 В преамбуле этого документа говорится: местное самоуправление составляет одну из основ любого демократического строя, право граждан на участие в управлении общественными делами относится к демократическим принципам, которые являются общими для всех государств-членов Европейского Совета, именно на местном уровне право граждан на участие в управлении может осуществляться наиболее непосредственно; местное самоуправление обеспечивает осуществление управления, которое одновременно является эффективным и близким к гражданам.
В круг общих вопросов, решение которых напрямую связано с обеспечением прав, свобод и законных интересов, относится также полное учета в действующем законодательстве всех принципов и реальных условий (экономических, социальных, политических). При этом следует помнить, что действовать не только реалии, которые следует отнести к так называемой «позитивной» свободы, т.е. урегулированы правом, но и те, которые относятся к «негативной» свободы, под которой следует понимать свободу вне государственного вмешательства в жизнедеятельность личности. Этот последний аспект свободы распространяет свое влияние на общественные отношения также и в условиях перехода к рыночным отношениям, в условиях практической реализации принципа «разрешено все, что прямо не запрещено законом». Но в то же время «негативная» свобода не может быть полностью отделена от свободы «позитивной», поскольку они связаны между собой, дополняют друг друга.
Это хорошо видно на примере того экономического либерализма, который вообще является признаком развитого гражданского общества. И если это общество мы хотим сформировать, понятно, что наряду с государственным регулированием соответствующих отношений между собственниками, государственными структурами и гражданами и другими субъектами, должна существовать сфера действительно «свободного предпринимательства», в рамках которой субъект предпринимательской деятельности самостоятельно имеет возможность детализировать те или иные свои действия, учитывая конкретные обстоятельства.
К сожалению, и сейчас, говоря о формировании в Украине гражданского общества, мы далеко не преодолели давнюю, присущую советскому периоду тенденцию в правовом регулировании - все заорганизовуваты, запретив все более-менее самостоятельные действия со стороны субъектов хозяйствования. По этому поводу заметим, что прямое администрирование противоречит самому духу гражданского общества, где свободы и приказа руководителя любого ранга обязательно предшествует ум, учета всех «за» и «против» при принятии того или иного решения.
Администрирования имеет еще одну негативную признак, которой уделяется большое внимание в зарубежной теории управления.