1. контроль как функция государственного управления : понятие и основные принципы.
Контроль является важным признаком содержания государственного управления. Контроль явление многогранное и многоплановое. В зависимости от того, на каком уровне и относительно чего рассматривается, контроль может быть охарактеризован как форма или вид деятельности, как принцип, как функция.Исходя из понимания сути контроля в сфере управления как наблюдения за соответствием деятельности управляемого объекта тем предписаниям, которые он получил от управляющего субъекта и выполнением принятых решений, он является конкретным самостоятельным видом работы. Функция контроля в государственном управлении состоит в анализе и сопоставлении фактического состояния в той или иной отрасли с требованиями, которые поставлены перед ними, отклонениями в выполнении поставленных задач и причинах этих отклонений, а также оценке деятельности и целесообразности именно такого пути. Такая специфичность назначение контроля, как отмечают в своих работах исследователи этой проблемы, и позволяет выделить его среди других функций управления, создать специальные органы, которые не выполняют или почти не выполняют других, кроме контроля, функций, определить компетенцию этих органов.
В литературе можно встретить мнение о том, что контроль по сравнению с другими функциями управления имеет вторичный характер. На наш взгляд, и при перечислении функций управления (где контроль по обычаю ставится в конце этого перечня), и при рассмотрении их речь идет не о второстепенности как вида деятельности, а о последовательности действий в процессе управленческой деятельности. Поэтому очередность может только подчеркнуть самостоятельность и специфику выполняемой функции, но не ее второстепенности.
Контроль не существует в изолированном виде, как должен быть контроль ради контроля. Контроль осуществляется в определенной области управления, с ее особенностями и конкретным содержанием, а потому в определенном объеме и форме. Он направлен на конкретный результат и пути достижения этого результата, а также на устранение субъективных и учета объективных препятствий при осуществлении управленческой деятельности.
В государственном управлении контроль находится в тесной связи с другими функциями управления и вместе с тем предназначен для оценки соответствия осуществления этих функций задачам, стоящим перед управлением. Контроль обеспечивает конкретность управления и осуществления его соответствии с принятыми решениями. С помощью контроля, который в кибернетике называют «обратной связью», субъект управления получает информацию о результатах деятельности, а также о тех ошибках и изменения ситуации, которые могут привести к невыполнению поставленных задач или получения совершенно иным результатам.
Имея информацию о правомерности или неправомерности деятельности органа или должностного лица, целесообразность ее, можно оперативно вмешаться, привести рычаги управления в соответствии с условиями, которые возникают, и предупредить нежелательные последствия. Контроль дает возможность не только корректировать управленческую деятельность, но и помогает предвидеть перспективы дальнейшего развития и достижения конкретного результата.
Современная построение Украинского государства ориентируется на новые принципы деятельности органов исполнительной власти, а соответственно и новые подходы к задачам, функций государственных органов, их структуры. В связи с этим встал вопрос о назначении контроля как функции управления, изменение компетенции государственных органов контроля.
Новые условия развития государства и его влияния на общество требуют адекватных подходов к системе государственного контроля и ее законодательного обеспечения. Необходимость существования такой системы объясняется тем, что с переходом к новым политическим и экономических основ общества не стало меньше недостатков в сфере государственного управления, а управленческие решения, которые приняты даже высшими органами исполнительной власти, не являются такими уж и безупречными.
Украина строит рыночные отношения, характерным признаком которых является существование различных форм собственности. В этих условиях роль государственного управления и контроля как его важной функции значительно возрастает. Изменяется их назначения, формы работы, а в некоторых отраслях и объем, однако значение в целом не уменьшается.
Поскольку речь идет о переходе к рыночным отношениям, то, исходя из опыта других стран, нетрудно предположить, что субъекты как частной, так и государственной собственности в своей хозяйственной деятельности будут ориентироваться на прибыль, заботиться о своих интересах, которые не всегда совпадать с интересами государства и общества. Хотя делаются лишь первые шаги к рынку, однако примеров нарушения законодательства, умышленного сокрытия доходов, несоответствия управленческих действий новым условиям и негативных последствий хозяйствования уже достаточно. К ним можно отнести и монополизации производства отдельных групп товаров или услуг, что позволяет диктовать условия потребителям или пользователям, и попытки уклониться от налогов. Погоня за максимальными прибылями, отсутствие контроля со стороны государства за этими процессами и недостатки государственного управления стали причинами многих негативных последствий. Стало возможным завоза на территорию государства токсичных веществ, внедрение опасных для человека производственных технологий, хищническое отношение к окружающей среде.
Поэтому и в условиях развития демократии, перехода к рыночным отношениям объективной реальностью остается контроль. Соответственно новые условия осуществления управленческой деятельности нуждаются и просмотра задач контроля, форм и методов его осуществления.
Под влиянием процессов, происходящих в сфере государственного управления, формируется определенная система контроля. Она является частью всей системы государственного контроля в других сферах и имеет свои особенности как формирования, так и функционирования, обусловленные конкретным содержанием контрольной деятельности и органами, которые ее осуществляют.
Рассматривая проблему построения системы государственного контроля в сфере управления и ее правового обеспечения, следует остановиться на отличия понятия системы государственного контроля от понятия системы органов государственного контроля. Ведь первое гораздо шире второе.
Контроля в сфере управления осуществляют в разных объемах и формах большинство государственных органов. Процесс демократизации внес изменения в соотношение централизации и децентрализации управления, назначение контроля, формы и методы его осуществления. Из средства наказания контроль приобрел информационно-аналитического характера, стал неотъемлемым фактором дальнейшего развития управления.
На уровне органов исполнительной власти контроль трансформируется в функцию, которая может быть основной деятельностью или выступать лишь элементом более широкой деятельности
Понятие системы контроля в сфере государственного управления не исчерпывается и не сводится к системе органов. Оно гораздо шире, поскольку содержит и органы и лица, для которых контроль не является основной деятельностью, а таких органов гораздо больше.
Таким образом, система государственного контроля состоит из государственных органов и должностных лиц, наделенных какими-либо контрольными полномочиями относительно органов государственного управления. Вместе они рассматриваются как единая система, выполняющая функцию контроля.
В отличие от системы государственного контроля система органов государственного контроля является более узким понятием. Его составляют только государственные органы, для которых контроль - основная деятельность по конкретным вопросам, которая осуществляется глубже и профессиональнее.
Однако независимо от того, какие органы осуществляют контрольную функцию и в каком объеме, контрольная деятельность базируется на единых принципах и в ее основу положена задача повышения эффективности управления и его дальнейшего совершенствования.
Разумеется, такое деление в известной мере условный, однако необходим и помогает полнее очертить круг субъектов, контролирующих органы управления, показать различие их задач в этой сфере, соотношение контроля, который осуществляется в процессе общей деятельности, с контролем специальных, функциональных органов контроля, место и роль последних, линии взаимодействия и контактов участников контроля. Функция контроля ее осуществляют государственные органы общей компетенции, имеет и более общий характер, не конкретизирован части и механизм ее выполнения в юридических актах. Поэтому в ряде случаев необходимые контакты и взаимодействие со специальными функциональными контрольными органами. Для этого налаживаются определенные организационные связи, осуществляются координационные мероприятия для практического согласования действий с целью повышения действенности контроля. Так, например, налоговые инспекции на уровне районных и областных государственных органов координируют с ними свою работу по контролю за соблюдением налогового законодательства.
Построение контрольных систем и их деятельность осуществляется на основе определенных принципов. Существуют различные точки зрения относительно принципов контроля и критериев систематизации этих принципов.
Рассматривая контроль как важную функцию государственного управления, при построении системы контроля и его осуществлении следует исходить из общих принципов государственного управления. Вместе с тем как самостоятельная функция органов контроля, специфика которой позволяет выделить ее из числа других функций управления, она руководствуется присущими ей принципами, дополняют, конкретизируют общие принципы управления.
Исходя из современной реальности и тех задач, которые стоят перед контролем, представляется возможным выделить следующие основные принципы контроля: объективность, действенность, гласность, систематичность, регулярность.
Объективность контроля позволяет реально оценить ситуацию, сложившуюся в сфере управленческой деятельности той или иной отрасли, сопоставить ее с задачами и определить потребность вмешательства со стороны соответствующих государственных органов. Так, например, проведены проверки и анализ ведомственного законодательства показали наличие большого количества актов, не соответствующих реальным условиям, противоречат действующему законодательству и превышают полномочия некоторых органов. В результате появился Указ Президента Украины об обязательной регистрации ведомственных актов, касающихся прав граждан. Министерством юстиции Украины и утверждено правительством Украины Положение о порядке регистрации таких актов.
Принцип объективности контроля предусматривает анализ реальных фактов и всесторонность их рассмотрения. И хотя любое управленческое решение несет в себе элемент субъективности, однако оно должно базироваться на объективных, реальных фактах. Так и контрольная деятельность должна основываться на действительности, реальности, конкретности фактов. Объективность контроля следует из точного изучения фактов и документов, заслушивания объяснений, которые проверяются заинтересованными лицами, проведения необходимых подсчетов, анализов, измерений, сопоставлений, выявления причин нарушений, недостатков или ошибок. И только обобщение всех полученных таким путем данных и приводит к правильным, обоснованным выводам, вырабатывает умение докопаться до сути ради установления истины. Все это дает возможность найти правильное решение при устранении нарушений или предупредить от нежелательных последствий.
Действенность контроля заключается в реальных последствиях выявления нарушения действующего законодательства, принятых норм и правил. На нем возложена обязанность не только выявить допущенные нарушения, но и глубоко их проанализировать, сделать выводы о возможных последствиях, дать ход государственному механизму защиты. Назначение контроля состоит в создании предпосылок и осуществления управленческой деятельности, исходя из интересов человека и общества, предупреждении неправомерной деятельности органов управления и должностных лиц. Принцип действенности контроля положен в основу реагирования органов контроля, всей системы контроля путем принятия соответствующих мер самостоятельно или передачи результатов и выводов уполномоченным органам для принятия решений.
Принцип гласности в деятельности органов контроля занимает важное место по своему влиянию и результативностью. Широкое освещение направлений деятельности органов государственного управления по выводу страны из кризиса, соответствие существующей правовой базы отношениям, которые складываются в сфере управления, создание государственных программ и выполнения их, действия органов управления разных уровней и должностных лиц направлено на эффективность управления. Контроль за состоянием дел в отдельных отраслях управления и правдивая информация о состоянии, выявления имеющихся нарушений, а то и некомпетентности, вынуждают правительство, органы исполнительной власти искать выход и принимать радикальные меры. Такой контроль, основанный на широкой гласности о случаях бесхозяйственности, нарушения интересов человека, злоупотребления служебным положением, бездеятельности органов управления, способствовать оперативному устранению имеющихся недостатков.
Демократизация и гласность стали ориентирами дальнейшего развития украинского общества. Они предусматривают открытость в деятельности государственных органов, широкую информированность о принятых решениях и их выполнения, предоставления гражданам, коллективам и организациям реальных гарантий по обеспечению их интересов. Все это не означает, что соблюдение гласности контроля ведет к тому, что он сразу становится эффективным инструментом демократизации управления. В основе контроля заложены определенные принципы и четкое соблюдение их при осуществлении контрольной деятельности независимо от того, относительно кого или чего она осуществляется.
Принцип гласности контроля предусматривает не только выявление недостатков и обязательное наказание, но и постановку актуальных проблем, обсуждение проектов управленческих решений, подготовку общественного мнения.
При осуществлении контроля необходимо придерживаться принципа систематичности, регулярности по его проведению. Это вносит определенный порядок и дисциплину в работу как того, кого контролируют, так и того, кто контролирует. К тому же систематический контроль дает возможность лучше ориентироваться в конкретной области управления и постоянно анализировать состояние дел, а также выявлять недостатки в управленческой деятельности, отыскивать резервы или предупреждать непредвиденные последствия. Принцип регулярности контроля стимулирует саму контрольную деятельность к повышению эффективности и позитивного влияния на достижение результата.
Создавая сильное, дееспособное государство, не следует забывать о ее основное назначение - надежно защищать интересы и права человека. Для этого необходимо сформировать соответствующий механизм, который создавал бы условия реализации, средства защиты этих прав и способствовал дальнейшему их осуществлению. Одной из гарантий такого служения интересам человека в сфере управления может быть контроль.
В Украине продолжается процесс поиска и становления эффективной системы государственного управления, построения организационной структуры системы органов и их деятельности. В соответствии с этим процессом создается и система контроля в сфере исполнительной власти.
| Глава VIII. КОНТРОЛЬ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ | 2. виды государственного контроля. |