Раздел 4. судебный контроль за исполнительной власти : особенности развития административной юстиции в Украине.
Конституция Украины гарантирует судебную защиту от любых решений, действий или бездеятельности органов государственной власти, нарушающих права и свободы человека и гражданина. В части второй ст. 55 Основного Закона определено:«Каждому гарантируется право на обжалование в суде решений, действий или бездеятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц».
В повседневной жизни эта конституционная гарантия права обращаться за защитой в суд осуществляется через систему административной юстиции.
Украина уже давно пыталась ввести административную юстицию, подобную западноевропейских образцов. Напомним о проекте Народного комиссариата юстиции Украины 1921г. и ст. 158 украинских Административного кодекса от 12 октября 1927г., По которой все важные мероприятия по осуществлению распорядительных актов управления могли быть обжалованы. После принятия главы 31-А ГПК Украины 31.10.1995р. судами рассмотрено уже несколько десятков тысяч таких дел.
Подготовлен проект Административно-процессуального кодекса Украины предусматривает в системе административной юстиции следующие три инстанции: первую, вторую (апелляционную), третью (кассационную).
Территория, на которую распространяется деятельность административного суда, отвечает, как правило, территории, на которую распространяется деятельность органов власти, то есть территории административного устройства. Кассационной инстанцией является лишь один Верховный Суд. Этим обеспечивается единое толкование административного права. Первую и вторую инстанцию образуют местные и апелляционные суды.
Возглавляет суд председатель, который на этой должности выполняет только задачи, связанные с управлением судом. Одновременно он является судьей - равный с другими судьями. Если судья, как председатель суда, осуществляет служебный надзор, это не должно нарушать независимости других судей. Если судья считает, что защита служебного надзора со стороны председателя нарушает его независимость, он может обращаться за помощью к соответствующей квалификационной комиссии судей.
Председательствующий судья, как правило, назначается пожизненно. В апелляционном суды голова и профессиональные судьи - это предназначенные пожизненно судьи. В состав коллегий должны входить не менее трех профессиональных судей.
Коллегия по административным делам Верховного Суда сложится из профессиональных судей, назначенных пожизненно.
Судьи в административных судах, как правило, специализируются в отдельных областях, например, в области строительного права, экологического права, атомного права, школьного права и т.п.. Эта специализация определяется в плане распределения полномочий.
Суд, рассматривающий административные дела, компетентен в том случае, если речь идет о «публично-правовой спор». Но иногда определить границу между публично-правовым и частно-правовым спором довольно трудно. При этом необходимо исходить из природы правоотношений, из которых выводится требование истца
Публично-правовым спор есть, когда исковое требование (например, предоставление разрешения или отмены запрета) связана с положениями публичного права. Поэтому для определения компетенции суда решающим является то, что правоотношения в данном порядке основываются на положениях публичного или частного права.
Но и такое разграничение отдельных случаях может быть не простым делом. Если к частному праву принадлежат законодательные нормы, принципиально основываются на принципах равных прав каждого, то к публичному праву принадлежат законодательные нормы, которые определяют преимущественное право государства или другого представителя государственной власти (граждан, другой территориальной публично-правовой лица). Положение публичного права, конечно, характеризуют отношения между высшими и низшими субъектами. Здесь государство основном выступает в отношении гражданина не как равноправная сторона в договоре, а как носитель суверенной власти, который может приказывать и запрещать гражданину или предприятию определенное поведение, или дает разрешение на определенную деятельность или, наоборот, отменяет ранее предоставленное разрешение.
К публичному праву относятся положения конституционного права, административного (например, строительного, экологического, транспортного, военного, зовнишньогосподарськи и промышленного налогового социального) положения о страховании по болезни, безработицы и пенсионного страхования, о социальной помощи и других государственных услуг.
Но публично-правовыми отношения могут быть и тогда, когда их характеризует принцип равных прав сторон, как, например, при заключении публично-правового договора. Так, к публичному праву принадлежит, скажем, договор между двумя гражданами, предметом которого является совместное выполнение определенных публичных задач.
Словом, публично-правовыми положения есть тогда, когда они применяются административными органами и другими субъектами публичного права при исполнении публичных задач и могут распространяться только на правоотношения между носителями публичного права или между государством (или другими субъектами публичного права), с одной стороны, и гражданами или предприятиями - с другой.
Отношении судов, которые рассматривают административные дела, Конституция Украины предусматривает дальнейшее расширение компетенции судов. Право обращаться в суд есть не только в том случае, когда спор носит публично-правовой, но и конституционно-правовой характер. Это означает, что общие суды компетентны, если сторонами в правовом споре есть конституционные органы (например, парламент, Президент, правительство, госадминистрации, органы местного самоуправления и т.п.).
Но ст. 150 Конституции ограничивает компетенцию общих судов рассмотрением таких дел, которые входят в юрисдикции Конституционного Суда Украины.
Решение большинства публично-правовых споров принципиально относится к компетенции общих судов, некоторые из таких споров является компетенцией судов по гражданским делам. Это касается возможного правового спора относительно размера компенсации, которая выплачивается в случае совершенного в публичных интересах принудительного отчуждения, а также компенсации или возмещения убытков или ущерба.
Согласно основной схеме административных производств истцом, как правило, является гражданин, который возражает против действий административного органа. Возможно и наоборот, иск административного органа против гражданина. И, наконец, возможно, что сторонами в правовом споре в суде выступают административные органы. В таком случае ответчиком является тот, против кого направлен иск. В большинстве случаев, когда гражданин возражает против действий административного органа, ответчиком принципиально является орган, которой осуществил или должен был совершить действие.
Суд имеет право привлекать к делу третьих лиц. Это может служить защите интересов самих привлеченных, а также интересам эффективной защиты права истца. Например, сосед протестует против предоставленного предприятию разрешения наладить опасное производство. Здесь истцом выступает сосед, возражая против предоставления разрешения. Ответчиком является корпорация, орган которой предоставил предприятию это разрешение. Предприятие привлекается том, что в этом споре речь идет о законности предоставления разрешения.
Наряду с истцом и ответчиком - главными участниками - предусмотрена возможность участия в процессе также других лиц: представителя государственных интересов и представителей других (профессиональных) интересов. Объясняется это так. Поскольку последствия именно административно-правового спора часто выходят за пределы конкретного случая, при рассмотрении его должны учитываться все связанные с ним вопросы - как правовые, так и другие публичные отрасли. Есть результат такого судебного спора имеет не зависеть от «случайностей» данного случая. Возможность для изложения «публичной заинтересованности» в нахождении правильного, неограниченного специфическими рамками конкретного случая решения должны иметь также другие органы.
Проект Административно-процессуального кодекса предусматривает для осуществления материальных требований несколько видов исков и разбирательств. С целью обеспечения квалифицированного и прежде эффективной правовой защиты были созданы разнообразные формы правовой защиты, адекватные процессуальным средствам.
Выбор вида иска зависит от цели, которой добивается истец. Поэтому делом лица является прежде всего определение производства, которое подходит для достижения цели и осуществления необходимых шагов. Суд обязан предоставлять ему в этом помощь. Осуществление формальных процессуальных прав или материальных претензий не имеет отклоняться из-за невежество или беспомощность истца.
Определить предмет спора должен сам истец. Своим заявлением и определенным обоснованием истец определяет содержание и объем своего искового требования. Без однозначного согласия истца суд не имеет права ее менять. Формой же такого заявления суд не связан.
Различные виды исков проект кодекса окончательно не регулирует. Законодатель исходит из того, что этот вопрос урегулирован. В административном и гражданском судопроизводстве различают иск об изменении правоотношений, выполнения обязательств и иск о признании. Регулирует различные виды исков проект Административно-процессуального кодекса только тогда, когда на административно-правовые производства распространяются определенные особенности. Так, в нем полно освещены иск о признании недействительным административного акта и иск о понуждении к исполнению обязательства.
С помощью иска о признании недействительным акта истец может добиться отмены нарушающих его права отягчающего административного акта. Этот иск применяется преимущественно в области втручального управления. В случае выигрыша дела административный акт отменяется непосредственно судом.
Через иск о понуждении к исполнению обязательства он является одной из форм иска об исполнении обязательства - выдвигается требование о присуждении ответчика к изданию соответствующего административного акта. В случае выигрыша дела истец получает исполнительный документ. Этот иск применяется прежде всего там, где гражданину для осуществления своего замысла требуется разрешение, а также в области послугових управления, если решение об услуге выносится через административный акт,
С помощью общего иска об осуществлении обязательства - одной из форм иска об осуществлении обязательства - выдвигаются требования о других административных действий, которые не являются административными актами.
Иск о признании имеет несколько форм: превентивный иск о признании, который должен предотвращать провапорушенню; промежуточный иск о признании - для признания в исковом производстве предыдущих правоотношений; следственная иск о признании.
В рамках абстрактной проверки подлинности норм апелляционный или кассационный суд может принимать решения о соответствии законодательных норм ниже рангом.
Решение апелляционного или кассационного суда, по которому законодательная норма признается недействительной, является обязательным для всех. Абстрактная проверка подлинности норм имеет важное значение прежде всего при проверке уставов, планов застройки.
Иск о признании недействительным административного акта и иск о принуждении к исполнению обязательства может подавать только тот, кто считает, что его права нарушены административным актом, отказом выдать или невидаты его. Право подавать иск должен иметь только то, охраняемую законом сферу жизни которого эти меры затрагивают. Таким образом, иски о признании недействительным акта и иски о понуждении к исполнению обязательства служат защите индивидуальных прав. С целью отстаивания интересов общества или третьих лиц эти иски подаваться не могут.
Право на иск требует, чтобы истец мог предъявить претензии, что административным актом, отказом выдать его или невыдачи были ущемлены его собственные интересы. Строгих правил для претензий истца о нарушении прав нет. Достаточно, если нарушение его прав по изложению истца представляется возможным.
Как уже упоминалось, иск о признании недействительным административного акта или принуждение к исполнению обязательства подается в течение одного месяца с момента вручения решения о возражении. Для всех других исков, определенных законом, сроков представления нет.
О процессуальных принципов, в административной юстиции действует прежде принцип официальности (объективного выяснения всех обстоятельств дела). Суд официально исследует обстоятельства дела и не обязан ограничиваться доводами или заявлениями сторон и следить за тем, чтобы они дополняли или опровергали свои фактические доводы и приводили необходимые доказательства.
Следующий процессуальный принцип - это принцип концепции, по которому необходимо добиваться разрешить спор по возможности за один устное рассмотрение. Поэтому суду следует еще до слушании отдавать все необходимые для этого распоряжения.
Принцип диспозитивности - свободное распоряжение сторон предметом иска, то есть производства в целом. Этот принцип действует в административном процессе. О его значении говорит противоположный принцип, применяемый, скажем, в уголовном процессе - принцип официальности. По принципу официальности стороны не могут свободно распоряжаться предметом спора; производством распоряжается суд.
Принцип диспозитивности означает, что суд не начинает действовать сам, а только по заявлению одной из сторон не имеет права выходить за пределы требований истца. Стороны могут окончить дело мировым соглашением или объявить правовой спор решенным по существу. Истец может также отказаться от выдвинутой иском требования. А ответчик может признать предъявляемым к нему требованиям. Стороны имеют право обжаловать решение суда.
С процессуальных принципов следует назвать еще устность, непосредственность и публичность.
Административный процесс - принципиально устный процесс. Суд выносит решение, как правило, на основе устного разбирательства. Это означает также, что суд может брать за основу своего решения только те факты, которые были предметом устного рассмотрения и по которым стороны могли изложить свои точки зрения. Принцип публичности означает, что административные процессы принципиально открыты для общественности, то есть слушатели и представители прессы имеют право присутствовать в зале заседаний во время рассмотрения дела.
Получив исковое заявление, судья предлагает ответчику ответить на иск и подать необходимые документы. После поступления ответа на иск ее пересылают истцу. Всем участникам предоставляется возможность ознакомиться с представленными суду документами. Как только дело подготовлена для решения, судья определяет срок слушании и приглашает на него участников. Судья открывает устное рассмотрение и руководит им. Затем судья-докладчик излагает основное содержание дела и проводится разбирательство с участием сторон предмета иска с фактической и правовой точки зрения. После такого обсуждения сторонам предоставляется возможность еще раз обосновать свои заявления. Под конец председатель объявляет срок вынесения решения и закрывает устное рассмотрение.
О ходе устного рассмотрения дела ведется протокол.
После устного рассмотрения дела происходит тайное совещание, во время которого судьи принимают решение о результатах слушании. Если достичь единого мнения не удается, проводится голосование
Как правило, административно-правовое исковое производство завершается окончательным судебным решением относительно допустимости и обоснованности иска. Судебное решение выносится «Именем Украины».
Решение суда может быть обжаловано как гражданином, так и соответствующим государственным органом, который выступает стороной.
Общего государственного надзора со стороны прокуратуры не существует. Но в административном процессе может участвовать так называемый представитель публичных интересов, который не выполняет функций надзора за деятельностью суда и уполномоченный обжаловать решение суда.
Решение административного суда в течение месяца может быть обжаловано с помощью апелляционной жалобы в апелляционный суд. В апелляционном суде производство по собственным выяснением обстоятельств дела повторяется в полном объеме, при этом разрешается подавать новые доказательства и факты. Далее осуществляется пересмотр дела с правовой точки зрения. Это означает, что претензии могут быть определены апелляционным судом и в том случае, если ее не видели ни соответствующий государственный орган, ни суд. Если апелляционный суд считает, что апелляционная жалоба является необоснованной, он может своим постановлением отклонить ее. Во всех других случаях после устного рассмотрения выносится решение.
На решение апелляционного суда может подаваться кассационная жалоба в Верховный Суд, но только в том случае, когда ее разрешил апелляционный суд.
В рамках кассации проверяется только право, и делается это только в случае принципиального значения судебного дела или в случае процедурных недостатков. Если же были допущены очень серьезные ошибки, кассация осуществляется без допуска. Это, например, случаи, когда состав апелляционного суда не соответствовал правилам, участники не имели возможности изложить свои объяснения или судебное решение не было обосновано.
Таким образом, независимые суды могут сыграть особую роль при формировании демократического, правового государства. Задача, возлагается на суды административной юрисдикции, чрезвычайно важно, ведь каждого отдельного гражданина защищает от вмешательства любого органа, основанное только на административном акте. Так предупреждается возможность своевольных действий государственного органа, и, выдавая административный акт, данный орган вынужден взвешивать, выдержит этот акт проверку судом по закону.