3. организационно-структурное обеспечение государственного контроля в сфере исполнительной власти.
Субъекты контроля в сфере государственного управления (исполнительной власти) отличаются как по своему правовому положению, так и по структуре и формам деятельности.Контроль в сфере государственного управления в той или иной мере осуществляют все органы исполнительной власти. Однако содержание контрольной деятельности, объем, формы, методы и собственное предназначение имеют у разных субъектов значительные различия. Для одних органов контроль является основной деятельностью, для других - элементом при выполнении основной функции. Поэтому контроль в сфере управления осуществляется как специальными органами контроля, так и органами общей компетенции.
Ст. 116 Конституции Украины предусматривает осуществление контроля Кабинетом Министров Украины в соответствии с его полномочиями как высшего органа в системе органов исполнительной власти. Однако сам механизм такого контроля отсутствует. Речь идет о необходимости создания специального органа контроля на уровне центральных органов исполнительной власти.
Президентский контроль в Украине осуществляется с помощью специального Контрольного управления в составе Администрации Президента Украины. По поручению Президента Украины Контрольное управление проводит проверки выполнения органами исполнительной власти, их должностными лицами, государственными служащими законов Украины, указов и распоряжений Президента Украины. По результатам таких проверок, результаты которых доводятся до сведения Президента, принимаются соответствующие решения.
Следует заметить, что соответствующие контрольные структуры существуют и в других государствах. Так в России действует Контрольное управление Президента Российской Федерации. В положении об этом органе отмечается, что Контрольное управление осуществляет свою деятельность в соответствии с планами контрольных проверок, которые утверждаются Президентом России, а также руководителем администрации президента России.
Конституция Беларуси в статьях 129 и 130 предусматривает создание Комитета государственного контроля. Задача состоит в осуществлении государственного контроля за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности, исполнением актов Президента, парламента, правительства и других государственных органов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения.
В Украине создается сложная система органов контроля, которые имеют различные организационные формы и правовое положение в системе органов исполнительной власти. Ведущее место среди них принадлежит функциональным центральным органам, для которых контроль является основной функцией по подчиненных в административном порядке государственных органов и организаций. Они имеют право принимать в пределах своей компетенции обязательные для министерств, ведомств, предприятий и организаций акты, давать обязательные для исполнения указания.
В этой группе субъектов контроля следует отметить Антимонопольный комитет Украины. Это - центральный орган исполнительной власти, который обязан обеспечивать соответствии со своей компетенцией контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, защита интересов предприятий и потребителей от его нарушения. Правовой статус Антимонопольного комитета определяет Верховная Рада, которой он подотчетен и которая образует его.
Основными задачами Антимонопольного комитета является осуществление государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, защита интересов предпринимателей и потребителей, содействие развитию добросовестной конкуренции во всех сферах экономики. К системе антимонопольных органов входят Антимонопольный комитет в составе председателя и десяти государственных уполномоченных и территориальные отделения, создаваемые Антимонопольный комитет. Деятельность этой важной для формирования рыночных отношений контрольной системы регулируется Законом Украины «Об Антимонопольном комитете» и Положением о территориальных отделениях.
Из властных полномочий, которыми наделен Антимонопольный комитет в пределах своей компетенции для реализации контрольных функций, следует отметить право получать материалы, необходимые для решения вопросов, отнесенных к компетенции органов Антимонопольного комитета. Но контроль органов Антимонопольного комитета сводится к анализу отчетов, статистических и других документальных данных. Они не дают полной картины состояния и связи их с другими явлениями, которые могут влиять на них. Поэтому необходимо сочетать различные формы контроля. Такая возможность объединения предоставляется право беспрепятственного посещения государственными уполномоченными предприятий, учреждений, организаций с целью ознакомления с документами и другими материалами, необходимыми для проверки. Комплексное изучение результатов, полученных в ходе контроля, дает возможность проанализировать причины нарушений антимонопольного законодательства, правил конкуренции, прав и интересов предпринимателей.
Правовым последствием по итогам контрольной деятельности Антимонопольного комитета, государственных уполномоченных, административных коллегий и председателей территориальных отделений комитета могут быть распоряжения или постановления, которые являются обязательными для исполнения. Соответствующее постановление принимается органами Антимонопольного комитета по вопросам принудительного раздела монопольных образований, а также при наложении штрафов на предпринимателей за нарушение антимонопольного законодательства
В числе государственных комитетов с функциями межотраслевого контроля следует также назвать Государственный комитет статистики.
В связи с распространением употребления таких понятий, как государственный надзор, государственный контроль необходимо остановиться на них более подробно.
В Декрете Кабинета Министров Украины «О государственном надзоре за соблюдением стандартов и правил и ответственности за их нарушение» (ст. 1) приведены значения этих терминов. Государственный надзор тут рассматривается как деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти по контролю за соблюдением предпринимателями стандартов, норм и правил при производстве и выпуске качественной продукции. Однако такое значение термина «надзор» мало чем отличается от контроля, который осуществляется другими органами.
Можно утверждать, что в современной литературе и законодательстве четкого разграничения в понятиях контроля и надзора почти не существует. Хотя его и можно провести. Оно заключается в широте сферы, ее охватывает контроль и надзор, а также специфике методов и форм воздействия.
Контроль следует считать более широким понятием, а надзор следует рассматривать как элемент контроля, как «суженный контроль», но сужен лишь в отношении сферы своего применения. Государственный надзор осуществляется в случаях, когда речь идет о соблюдении определенных правил, условий, действующего законодательства. Функция контроля государственных органов не ограничивается лишь контролем за соответствием деятельности законам, хотя контроль и направляется на обеспечение требований законодательства в той или иной сфере. Она гораздо шире, о чем свидетельствует и приведенный выше пример деятельности Антимонопольного комитета, и касается проверки целесообразности эффективности, результативности управленческих решений и деятельности в целом. Кроме того, надзор осуществляется за объектами, которые не подчинены органа, осуществляющего надзор, тогда как контроль может осуществляться как в отношении подчиненных субъектов, так и тех, которые не имеют прямого подчинения.
Практика деятельности органов контроля и анализ законодательства, которое обеспечивает их деятельность, дают основания утверждать, что в реальных ситуациях надзор всегда дополняется и расширяется другими элементами контроля, такими, как различные виды проверок, анализ информации и т.п., и сам надзор как таковой не осуществляется. Так, органы государственного надзора за соблюдением стандартов, норм и правил осуществляют как проверку их соблюдения, так и анализируют причины нарушений, обобщают результаты анализа, осуществляют проверку стабильности качества сертифицированной продукции.
Целесообразность решения вопросов организационно-структурного обеспечения функций контроля зависит от объема и потребности практики в ее осуществлении, а также уровня, на котором этот контроль происходит. Органы контроля применяют свои полномочия как в отношении самих органов управления, так и субъектов, находящихся в их подчинении. Полномочия по осуществлению контроля функциональными центральными органами исполнительной власти наряду с общими чертами имеют и свои отличия, которые определяются конкретными целями
Так, основная цель созданного Антимонопольного комитета заключается в контроле за соблюдением антимонопольного законодательства и защиты интересов предпринимателей и потребителей от его нарушения, в то время как Государственная таможенная служба призвана также защищать украинский рынок, но контролируя ввоза и вывоза с территории Украины товаров и другой продукции. Основной целью таможенного контроля является обеспечение соблюдения государственными органами, предприятиями, должностными лицами, а также другими гражданами порядка перемещения через таможенную границу Украины товаров и других предметов. Имеют свои особенности как формы этих видов контроля так и правовые последствия их осуществления.
Как показывает опыт других стран, и сама система контроля и системы отдельных его видов формируются, меняются и совершенствуются в соответствии с теми задачами, которые государство решает на определенных этапах развития.
Одной из важных организационных форм осуществления контроля являются государственные инспекции. Это - специальные органы в системе государственного управления, осуществляющих надведомственный контроль, а сфера их деятельности и властные полномочия распространяются на субъекты независимо от их ведомственной подчиненности.
Отметим, что в Украине достаточно интенсивно происходит формирование института государственных инспекций. При этом на практике и в законодательстве термином «государственная инспекция» пользуются не только в отношении контрольных органов с надведомственными полномочиями, но и относительно органов, осуществляющих внутриведомственный контроль, или такой, который не имеет инспекционного характера. Такие органы с надведомственном функцией контроля и властными полномочиями в некоторых случаях называются службами, управлениями.
Создаваемые государственные инспекции по надзору в отдельных отраслях управления отличаются порядком создания, правовым положением и полномочиями. В Украине действуют государственные инспекции, непосредственно подчиненные Кабинету Министров или являются структурными подразделениями министерства или ведомства: в ранге управления, отдела или отдельной службы при центральном органе исполнительной власти.
При создании контролирующего государственного органа следует руководствоваться необходимостью органа, в составе которого или при котором он будет действовать, объемом его контрольных полномочий, подконтрольными субъектами. Специализация создаваемых государственных инспекций разнообразна и определяется потребностью практики в контроле в определенной отрасли управления.
В поисках наиболее целесообразной подчиненности каждой госинспекции для обеспечения максимальной эффективности ее деятельности следует сопоставлять функции ведомства, в составе которого находится инспекция, с функциями самой инспекции как части целого. Со временем практика сможет дать ответ на вопрос, правильно объединены различные функции в одном органе, насколько они совместимы и могут при таком сочетании их возникать разногласия государственных и ведомственных интересов. При возможности возникновения таких коллизий и во избежание ведомственного подхода в действиях государственной инспекции она должна быть выведена из состава министерства или ведомства.
Такой подход, по нашему мнению, следует использовать особенно теперь, когда происходит интенсивный процесс формирования систем государственных инспекций в разных областях управления. В частности, для возведения параллельных функций контроля до необходимого минимума.
Ведь только осуществление, например, экологической экспертизы кроме Министерства окружающей природной среды и ядерной безопасности Украины имеют право Государственный комитет по земельным ресурсам, Комитет водного хозяйства Украины, Министерство здравоохранения. Комитет Украины по вопросам геологии и использования недр. При реализации такого права речь может идти не только о дублировании, что не всегда плохо, поскольку результаты экспертизы различных ведомств можно будет проанализировать для воссоздания действительного состояния, но и о столкновении разных интересов, как самих ведомств, так и территорий или предприятий, ведомств.
Независимость государственных инспекций от ведомственного влияния гарантируется организационной их самостоятельностью, назначением руководителя и утверждением положения Кабинетом Министров. Так, например, главный государственный инспектор ветеринарной медицины Украины назначается на должность Кабинетом Министров. Положение о Государственном департаменте ветеринарной медицины с государственной ветеринарной инспекцией утверждается правительством Украины, а главный государственный инспектор ветеринарной медицины по вопросам государственного ветеринарного контроля подчиняется непосредственно Кабинету Министров.
Другое правовое положение Главной государственной инспекции по карантину растений Украины. Она является специально уполномоченным государственным органом по карантину растений с центральной научно-исследовательской карантинной лабораторией и центральным фумигационным отрядом Министерства агропромышленного комплекса Украины. Главный государственный инспектор по карантину растений, который является руководителем Главной государственной инспекции по карантину растений Украины назначается и освобождается от должности Министерством агропромышленного комплекса Украины.
Приведенные примеры свидетельствуют о существовании различных подходов в определении правового положения государственных инспекций и их взаимоотношениях с другими органами государственного управления, назначении руководителей.
При таких подходах следует учитывать, что государственная инспекция - специальный орган исполнительной власти с самостоятельными заданиями. Поэтому правовой статус, организация и компетенции госинспекции должны быть закреплены в специальном законодательном акте о контрольных инспекциях, действующих в сфере исполнительной власти. Ориентировочной названием такого акта может быть «О контрольных инспекциях в органах исполнительной власти», или выделить разделом в проекте Закона «О государственном контроле в сфере исполнительной власти».
При таком порядке определения правового статуса государственной инспекции, получение властных полномочий от высшего органа государственного управления значительно повысится роль и авторитет этого контрольного органа. Такой подход будет способствовать и созданию правового обеспечения деятельности государственных инспекций, определение их структуры, взаимоотношений и разграничения компетенции между структурными подразделениями. Вместе с тем четкий правовой регламент государственных инспекций способствовать и эффективности их деятельности
При определении полномочий государственных инспекций необходимо установить правило, согласно которому государственная инспекция наделяется только теми полномочиями, которые характерны для нее как специального органа государственного управления - органа контроля. Поэтому недопустимо возлагать на нее ответственность и за состояние дел в сфере управления, где она осуществляет контроль.
В процессе административной реформы в Украине, должное внимание должно быть уделено системе государственного контроля и системе органов государственного контроля в сфере исполнительной власти. Поэтому создание новых и деятельность уже существующих органов контроля в сфере управления нужно рассматривать с учетом новых задач, стоящих перед государственным управлением, изменений в самой системе управления и функциях органов государственного управления. И прежде чем ликвидировать, а потом создавать заново, нужно использовать уже существующее, оставив в нем то, что оправдано практикой. А для этого нужно четко определиться, какая система контроля нужна на данном этапе развития государства, какие задачи она должна выполнять и какой должна быть структура системы органов государственного контроля.
Решение о целесообразности существования органов государственного контроля должно определяться не субъективно, чьим-то желанием, а путем тщательного обоснования потребностей практики. Если орган общей компетенции справляется с выполнением контрольной деятельности, и сама такая деятельность не требует специфической работы, объем ее может быть выполнен органом, наделенным правом контролировать, то и потребности в создании специального органа контроля нет. Другое дело, когда имеющимися органами возможности выполнения функции контроля не охватываются в полной мере. В таком случае должна создаваться соответствующая структура для ее возникновения.
Существование значительного количества контролирующих органов еще не означает общего улучшения дел в государственном управлении. Главным является не само их количество, а результат, эффективное использование результатов контроля для улучшения ситуации в конкретной сфере. На такой результат должна быть направлена координация деятельности контрольных органов в системе государственного управления, детальная регламентация деятельности многочисленных проверяющих органов (инспекций, служб, управлений, комиссий и т.п.), процедурных аспектов.
Такая регламентация и количество нормативных актов не является усилением бюрократизации в сфере управления.
| 2. виды государственного контроля. | Раздел 4. судебный контроль за исполнительной власти : особенности развития административной юстиции в Украине. |