1. процедуры формирования и определения правительств.
Исполнительную власть в демократических странах осуществляют соответствующие органы и учреждения, действующие в сфере узко определенного государственного управления. Для их обозначения, как правило, используются термины «административный аппарат» или «аппарат государственного управления». Вершиной системы органов исполнительной власти является правительство.В странах с парламентарной (парламентско-республиканской и парламентско-монархической) и смешанной республиканской формами государственного правления правительство является одним из высших органов государства. В частности, в соответствующих странах правительство конституционное определяется высшим органом исполнительной власти.
В президентских республиках исполнительную власть возглавляет президент, который воспринимается как ее олицетворение и непосредственный носитель. В США вообще не выделяют понятие правительства, а используют для соответствующих целей сроки исполнительная власть и президентская администрация.
Иная картина о роли главы государства наблюдается в странах с парламентарной формой государственного правления, а также в части республик со смешанной формой. Здесь глава государства не может быть включен в систему органов исполнительной власти. Он прежде наделен полномочиями, природа которых следует именно из статуса главы государства. С другой стороны, компетенция такого главы государства все же включает определенные полномочия, касающиеся сферы исполнительной власти, хотя подавляющее большинство из них может быть реализована главой государства через правительство или с его санкции (контрассигнования).
По ряду стран со смешанной формой государственного правления (Польша, Россия, Румыния, Франция и др.), то здесь положение главы государства - президента относительно системы органов исполнительной власти имеет значительные особенности. В этих странах взаимоотношения между президентом, правительством в целом и его главой принято определять как дуализм исполнительной власти.
Конституции устанавливают различные названия правительств - собственное правительство, кабинет, кабинет министров, совет министров, государственный совет. Но для обозначения этого органа в общем смысле целесообразно пользоваться термином «правительство». Организация и деятельность правительств характеризуется существенными различиями, обусловленными принятыми формами государственного правления и особенностями государственно-правового развития отдельных стран.
Вопросы организации правительств включают прежде порядок и процедуры их формирования.
В странах с парламентской и смешанной формами государственного правления применяется так называемый парламентский способ (порядок) образование правительства. Суть его заключается в том, что парламент непосредственно осуществляет соответствующие процедуры. При этом в конституциях, где определен способ образования правительства, нередко не уточняется вопрос о правосубъектности при формировании правительства и, в частности, назначены его главы.
Другой подход применен в основных законах Болгарии, Греции, Македонии, Молдовы, Португалии и некоторых других государств. Например, в ст 37 Конституции Греции записано, что «премьер-министром назначается руководитель политической партии, которая имеет абсолютное большинство мест в палате депутатов (парламенте)». Близкое по смыслу положение содержит Конституция Болгарии:
«Президент после консультаций с парламентскими группами предлагает сформировать правительство кандидату, который рекомендован крупнейшей по численности парламентской группой» (ст. 99).
Конституции государств с парламентской и смешанной формами правления устанавливают в основном две процедуры формирования правительств. Обе они основаны на совместных действиях парламента и главы государства при образовании правительства, хотя характер и последовательность их действий отличные.
Первой следует назвать процедуру формирования правительства, которая исторически сложилась в Великобритании и долгое время с определенными особенностями по отдельным странам была почти общепринятой. Согласно этой процедуре глава государства формально по своему усмотрению назначает премьер-министра и по предложению последнего - других членов правительства. Парламент в этой процедуре никакого участия не принимает. Считается, что правительство поддержку парламента (обычно только его нижней палаты), пока представительный орган не проголосует против правительственной предложения с принципиально важного вопроса прямо не выразит правительству недоверие путем принятия специальной резолюции. И хотя теоретически премьер-министр и возглавляемое им правительство могут существовать и действовать против воли парламента, практически же их действия, как показывает практика, будут быстро парализованы из-за парламентскую обструкцию.
Особенностью применения соответствующей процедуры формирования правительств в ряде стран является необходимость получения правительством инвеституры в парламенте. По сравнению с изложенным выше это новацией - необходимость инвеституры достаточно широко признана в так называемых новейших конституциях, т.е. принятых в годы после второй мировой войны.
По этой процедуре роль парламента, оставаясь пассивной на начальной стадии процесса формирования правительства, на последующих стадиях внешне становится решающей. В частности, глава правительства после его назначения главой государства должен в установленный основным законом срок представить парламенту состав правительства или подать правительственную программу, сделать вместе и первое, и второе. В случае одобрения парламентом предложенного состава правительства или (и) правительственной программы считается, что правительство получило инвеституру. Соответствующее решение парламента должно быть принято абсолютным большинством голосов, то есть большинством голосов от установленного в конституции его численного состава.
Инвеститура правительства по своей сути является выражением парламентского доверия его деятельности на перспективу. В Италии такое доверие правительства должны выразить каждая из палат парламента, а в Румынии решение о доверии принимается на совместном заседании палат большинством голосов от состава каждой из них.
Второй процедурой формирования правительств следует считать ту, которая предусматривает более активное участие в ней парламента, начиная уже с начальной стадии соответствующего процесса. Однако говорить об одном, даже обобщенную процедуру можно лишь учитывая потребности классификации для целей познания
В каждой стране процедура формирования правительства со сравнительно более активным участием парламента имеет свои особенности, установленные в конституции. Так, в Венгрии главу правительства избирает парламент по предложению президента. Одновременно это означает принятие парламентом правительственной программы. В Ирландии президент по предложению нижней палаты парламента назначает премьер-министра. Других членов правительства глава государства назначает по предложению премьер-министра, предварительно одобренной той же палатой.
В некоторых странах определены более сложные процедуры формирования правительств в условиях внешне активной роли в их осуществлении парламентов. Наиболее ярким примером является процедура по содержанию основного закона ФРГ. Здесь глава правительства (канцлер) избирается без обсуждения нижней палатой парламента по предложению президента. После этого его формально назначает на должность сам президент. Члены правительства назначаются президентом по представлению канцлера. Но палата может не согласиться с предложенной президентом кандидатурой. В таком случае нижняя палата парламента должен в течение двух недель выбрать канцлером другое лицо на основе абсолютного большинства голосов. Если же и это лицо не будет избрана канцлером, то сразу проводятся новые выборы канцлера. На этот раз избранным считается тот, кто просто получил большинство голосов. Тем самым в ФРГ конституционное закреплена возможность образования правительства меньшинства на основе так называемой презумпции доверия. Эта презумпция нашла свое отражение и в конституциях Эстонии, Испании, Польше и Словении.
Однако преувеличивать значение всех рассмотренных и других процедур формирования правительств, принятых в странах с парламентарной и смешанной формами правления, не следует. Независимо от соотношения и последовательности действий главы государства и парламента, решения вопроса о формировании правительства здесь обусловлено прежде реальной расстановкой политических сил и их представительством в парламенте. При этом необходимо помнить, что выдвижение и согласование кандидатур на правительственные должности является прерогативой самих политических партий и их парламентских фракций.
Подобное касается и определения кандидатуры на должность премьер-министра, которую, как правило, занимает лидер партии парламентского большинства, или по согласованию между партиями-членами коалиции - лидер одной из этих партий. В подтверждение такой роли политических партий нужно отметить, что в странах с соответствующими формами правления главы государств консультации с руководителями крупнейших парламентских фракций относительно определения кандидатуры премьер-министра даже в тех случаях, когда это прямо не предусмотрено в конституциях, но такая практика является обычной . Вполне понятно, что вопрос о создании правительства практически решен еще до применения соответствующих конституционных процедур.
Исключение могут составлять ситуации, когда ни одна из политических партий не имеет большинства в парламенте. Роль главы государства при определении премьер-министра здесь может быть решающей. Само же существование правительства будет зависеть от реакции парламента, а точнее - парламентского большинства. Особенно это касается образования так называемого правительства меньшинства. Однако и в последнем случае многое решается в процессе согласования позиций между политическими партиями, представленных в парламенте.
В странах с президентской формой правления применяется так называемый внепарламентский способ формирования правительств. Особенностью «классической» президентской республики является то, что полномочия главы государства и главы кабинета смежные и находятся в руках президента, а пост премьер-министра отсутствует. Парламент не принимает непосредственного участия в процессе формирования кабинета или его участие в этом плане ограничена. Примером могут служить США, где члены кабинета назначаются президентом за «советом и согласием» верхней палаты парламента. Конституционная процедура «советы и согласия» применяется в случае назначения на другие должности в структурах исполнительной власти.
Конституционная теория и практика развитых стран знает две модели определения правительств.
Согласно одной из них, которая обычно определяется как континентальная модель, в состав правительств входят все руководители министерств и ведомств с общегосударственной компетенцией. В совокупности все они и составляют правительственную коллегию как единый орган. Это обусловливает достаточно большую численность правительства, что иногда может привести к снижению эффективности его работы.
Поэтому в ряде стран, где введена такая модель, в структуре правительства образуется более узкая коллегия. В нее входят глава правительства, его заместители и некоторые наиболее авторитетные по должности министры. Примером может служить Италия, где в ст. 95 Конституции предусмотрено создание в рамках состав совета министров ее президиума. Однако официальный характер правительственных решений имеют только решения широкой по составу коллегии.
Другой моделью является так называемая англо-американская модель. На сегодня ее ввела большинство стран. По этой модели в состав правительства (кабинета) входят не все политические руководители министерств и ведомств, а лишь те, которые возглавляют важнейшие из них. Правительства как коллегии всех этих руководителей здесь просто не существует, а понятие правительства и кабинета по сути совпадают. Поэтому соответствующую модель называют «моделью кабинета». Члены кабинета за своими реальными полномочиями по решению вопросов правительственной политики существенно отличаются от других министерств, которые не имеют такого статуса. Решение же кабинета, созданного в странах с парламентарной и смешанной формами правления, является по своей природе официальными правительственными решениями, а по сути - решениями высшего органа исполнительной власти.
В США в состав кабинета входят все лица, возглавляющие министерства. Но это не значит что он является средоточием всей исполнительно-властной деятельности. Значительная часть функций в сфере исполнительной власти реализуется другими органами, руководители которых не входят в состав кабинета, а сами эти органы прямо не корреспондируются с кабинетом. К таким органам, прежде всего, следует отнести разного рода федеральные агентства и президентские комиссии, компетенция которых может ничем не отличаться от компетенции отдельных министерств. Важную роль играют также органы, включенные в структуру так называемого исполнительного аппарата при президенте США
Руководители некоторых этих органов фактически конкурируют по содержанию компетенции соответствующими министрами. Однако все они действуют на основе полномочий, переданных им президентом. Именно президент, согласно ст. 2 Конституции США, олицетворяет всю систему органов исполнительной власти, именно на нем замыкается их компетенция и деятельность.
Характеризуя состав правительств, следует отметить, что основным действующим лицом правительства, формальным и неформальным центром является его глава. Чаще всего он называется премьер-министром, хотя приняты и другие титулы: председатель, канцлер т.д.. В президентских республиках, как отмечалось, систему органов исполнительной власти возглавляет президент, а пост премьер-министра отсутствует.
В ряде стран со смешанной формой правления в силу упомянутого дуализма исполнительной власти роль центра распределяется между главой правительства и президентом. Характер этого распределения определяется нормами конституций и государственно-политической практикой конкретной страны. При этом главные полномочия могут быть сконцентрированы или президента, или премьер-министра.
Примером дуализма исполнительной власти является ее организация во Франции. Конституция и государственно-политическая практика обусловили превращение президента на реального главу правительства. Положения ст. 5 Конституции о том, что президент следит за выполнением основного закона и обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование органов государственной власти, формально не определяет роли в структуре исполнительной власти. Напротив, согласно ст. 21 Конституции Франции, эту роль выполняет премьер-министр. Но конституционное положение о предоставлении президенту права арбитража позволяет ему подняться над всеми другими органами и силой своего авторитета влиять на распределение властных полномочий в государственном механизме.
К этому следует добавить, что заседание совета министров - правительства Франции - происходит, как правило, под председательством президента. По его поручению на них может председательствовать премьер-министр. По результатам этих заседаний принимаются так называемые коммюнике, считаются документами как правительства, так и президента. Вместе с тем достаточно широкие конституционные полномочия сохраняет и премьер-министр. Он руководит деятельностью правительства, несет ответственность за национальную оборону, обеспечивает исполнение законов, назначает на должности государственной службы и т.п. (ст. 21 Конституции). Роль премьер-министра в структуре представляющих различные партийно-политические силы.
Подобное положение существует и в ряде других стран со смешанной формой правления. Однако в некоторых из них (Австрия, Словения, Финляндия), а также в странах с парламентарной формой глава правительства концентрирует в своих руках основные полномочия в сфере исполнительной власти и по сути стоит над правительством. Здесь премьер-министр часто реализует не только собственно правительственные полномочия, но и большинство властных полномочий главы государства.
Конституции большинства соответствующих государств почти ничего не говорят о каком-то особом место премьер-министра в структуре правительства и среди государственных институтов в целом. Иногда все ограничивается общими положениями о том, что премьер-министр возглавляет правительство и руководит им
Однако именно премьер-министр является своеобразным стержнем правительства. Как отмечалось, установлен в основных законах порядок формирования правительств предусматривает как первую стадию замещения должности именно премьер-министра. Отставка последнего по любым причинам практически всегда ведет к отставке правительства в целом. Состав правительства определяется его главой, а участие парламента и главы государства в этом процессе во многом носит формальный характер. Выбор же премьер-министра обусловлен не только его личными предпочтениями, но и прежде всего общими политическими факторами - расстановкой сил в парламенте и в партии, которую он представляет.
Тот факт, что глава правительства в соответствующих странах в своих действиях опирается на правящую партию или коалицию, вовсе не означает ослабления его позиций в государственном механизме. Наоборот, учитывая, что он обычно является лидером такой партии, это дает ему возможность не только доминировать в правительстве, но и контролировать депутатское большинство в парламенте. В результате глава правительства приобретает реальных возможностей направлять работу представительного органа. Ситуация может несколько осложняться для него в случае создания коалиционных правительств.
Премьер-министр не только определяет персональный состав правительства, но и решает вопрос его внутренней организации. Случается, что одно и то же лицо занимает пост премьер-министра и одну или более должностей министров. Различие позиций по важным вопросам между главой правительства и его отдельными членами почти всегда завершается не в пользу последних: если глава правительства требует отставки конкретного министра, это по сути считается его правом. Под общим руководством премьер-министра функционирует государственная служба, и он контролирует комплектования ее верхушки.
| ГЛАВА XII. С ОПЫТА ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ | 2. особенности ответственности правительств и других высших субъектов исполнительной власти. |