2. особенности ответственности правительств и других высших субъектов исполнительной власти.
Важное значение для характеристики организации исполнительной власти имеют вопросы конституционной ответственности правительства. Сюда, прежде всего, следует отнести политическую ответственность правительства перед парламентом и ответственность в порядке импичмента или в рамках подобных ему процедур.Собственно политическую ответственность правительства перед парламентом часто называют парламентской ответственностью, связывая это определение с тем, что все соответствующие процедуры происходят в представительном органе. Возможность такой ответственности конституционное признана в странах с парламентарной и смешанной формами правления. В президентских республиках кабинет несет политическую ответственность перед самим президентом, который может отправить в отставку его членов в случае, если их действия не одобрены.
В отличие от ответственности в порядке импичмента, когда ее основания прямо устанавливаются в конституциях, собственно политическая ответственность правительства в значительной степени субъективна. Необходимость применения такой формы ответственности определяется не критериями законности, а потребностями конкретной политики, отраженными в волеизъявлении депутатов парламента. Правительство осуществляет свои функции до тех пор, пока его деятельность удовлетворяет парламент. При этом правительство действует по собственному праву, и его члены не рассматриваются как доверенные лица представительного органа, выполняют его волю. На самом деле характер и значение такой ответственности определяются реальными политическими интересами.
Конституционная теория и практика развитых стран в основном знает две разновидности политической ответственности правительства - коллективную и индивидуальную. Вопрос об их взаимосвязи и соотношения, как правило, не регламентируется нормами права и должно быть отнесено к сфере реальной политики. В Испании, России, Франции, ФРГ, Чехии, Японии, в некоторых других странах допускается только коллективная ответственность правительств.
В Основном законе ФРГ говорится об ответственности главы правительства: «Федеральный канцлер устанавливает основные положения политики и несет за них ответственность» (ст. 65). Однако отставка канцлера влечет отставку самого правительства. С другой стороны, принцип коллективной ответственности правительства даже в приведенном примере теоретически не противоречит индивидуальной ответственности его членов. В той же ст. 65 основного закона ФРГ указано, что «в рамках основных положений политики каждый министр самостоятельно ведет дела отрасли под свою ответственность». Если же предположить возможность сочетания коллективной и индивидуальной ответственности, остается неясной ответ на вопрос, какая между ними может быть обратная связь, в каких случаях возможно привлечение министров к индивидуальной политической ответственности перед парламентом.
Определенные особенности имеет практика Великобритании, а также других стран, которые восприняли принципы британской конституционной системы. Формально здесь допускается возможность как коллективной, так и индивидуальной ответственности. При этом, если нижняя палата парламента выражает недоверие любом министру, глава правительства должен решить: подавать в отставку конкретном министру или правительству в целом. Такой подход к политической ответственности правительства основывается на идее солидарности его членов. Считается, что все члены правительства (кабинета) несут ответственность за его политику даже в тех случаях, когда кто-то из них не согласен с конкретными правительственными решениями и действиями. Отдельные же министерства отвечают за деятельность своих министерств.
Однако и в этом случае трудно выяснить, при каких условиях выражении недоверия отдельному министру приводит к отставке всего правительства. Практически это почти всегда решает премьер-министр, хотя его решение будет детерминировано политической ситуацией, сложившейся в парламенте и за его пределами. Что касается отставки отдельных министров, такие вопросы в условиях, когда палата контролируется определенной партийным большинством, возникают и решаются преимущественно в связи с их персональными действиями, которые привели к политическому скандалу.
Данные условия коллективной и индивидуальной ответственности отнесены также и к тем странам, где оба эти разновидности собственно политической ответственности правительства прямо предусмотрены в конституциях. Но основные законы также не дают прямого ответа на вопрос, как взаемовиднесени индивидуальная и коллективная ответственность, в какой степени первая может быть следствием другой. Эта проблема не чисто теоретическая. Она имеет большое практическое значение: неопределенность характера взаимосвязей двух разновидностей политической ответственности правительства приводит к тому, что полномочия по решению вопроса об отставке правительства узурпуються его верхушкой и прежде всего премьер-министром.
Анализируя природу политической ответственности правительства, следует обратить внимание на ее механизм. Необходимо учитывать, что в большинстве стран с соответствующими формами правления и двухпалатному построению парламента правительство несет ответственность только перед нижней палатой. Исключение составляют Италия и Румыния, где правительство несет политическую ответственность перед обеими палатами.
В некоторых странах приняты различные способы постановки вопроса о политической ответственности правительства. Прежде всего следует отметить, что в конституционной теории, распространенной на территории ряда стран, этот вопрос может возникнуть в каждом случае при рассмотрении в парламенте любой правительственной предложения или такой, что касается политики правительства.
Иллюстрацией к сказанному являются опыт Великобритании. Здесь каждое голосование в нижней палате парламента по реализации правительственной политики формально рассматривается как определение соответствующего отношения к правительству
Такой способ не требует специальной формы постановки вопроса о доверии или недоверии правительству.
Однако отсутствие в этих случаях конкретных правил, которые обусловили обязательность ответственности правительства, вовсе не означает, что его судьба постоянно находится под угрозой. В парламентской практике принято, что правительство должно уйти в отставку тогда, когда неблагоприятное для него голосование состоялось по важным вопросам общей политики. Какие вопросы имеют важное, а какие - несущественный характер практически решает само правительство, а точнее - премьер-министр. Естественно, что наличие в нижней палате большинства от партии, по сути способствовала формированию правительства и обеспечивает ему поддержку в таких ситуациях.
Время в соответствующих странах допускается возможность постановки вопроса с голосования по резолюции порицания (недоверия) правительства. Такой способ часто применяется в связи с общей оценкой в парламенте правительственной политики. Оппозиция вносит предложение о принятии резолюции порицания, после чего происходят дебаты и голосования. Если палата принимает такую резолюцию, то правительство должно уйти в отставку.
В ряде стран альтернативой такой отставки правительства является роспуск палаты главой государства по инициативе самого правительства. С другой стороны, из тактических соображений правительство само может поставить в палате вопрос о доверии к нему, обычно рассматривается по той же процедуре, что и предложение резолюции порицания. Но реальное значение таких процедур также является относительным, поскольку правительство в основном опирается на партийную большинство в нижней палате.
Рассмотрены процедуры привлечения правительства к политической ответственности все же могут нести в себе угрозу определенных неожиданностей для правящей партии. Теоретики конституционализма уже давно ведут поиски средств, которые бы обеспечили необходимую стабильность правительств при отсутствии ее главной предпосылки - твердой парламентского большинства.
Как результат, в большинстве стран конституционное введены только формализованные процедуры привлечения правительства к политической ответственности. Они, конечно, называются вотума недоверия. По их содержанию вопрос о недоверии правительству не может ставиться и рассматриваться спонтанно, а рассматриваться парламентом по инициативе оппозиции с использованием определенной в конституции или в парламентском регламенте достаточно детализированной специальной процедуры. Случается, что эта процедура прямо соотносится с такой формой парламентского контроля за правительственной деятельностью, как интерпелляция (и другие подобные формы).
Конкретные формализованные процедуры привлечения правительства к политической ответственности в каждой стране с парламентарной и смешанной формами правления часто отличные. Одновременно и определенные типические черты.
В частности, во всех без исключения соответствующих странах решения о недоверии правительству должно быть принято абсолютным большинством голосов в парламенте (нижней палате). Недоверие главе правительства означает и недоверие всему его состав и влечет их отставку. Конституции ряда государств ограничивают возможности повторного внесения вопроса о недоверии течение определенного срока работы представительного органа. В Португалии, Румынии и Франции вопрос о недоверии правительству не может быть дважды заданный в период одной парламентской сессии; в Болгарии и Греции соответствующий срок равен шести, а в Эстонии, Хорватии и Польше - трем месяцам. Вместе с тем в Польше повторное предложение о недоверии правительству может быть внесена и ранее определенного срока при условии Ее выдвижение от имени депутатов, которые составляют четверть состава нижней палаты парламента.
Другой формой конституционной ответственности правительства (органов исполнительной власти) является ответственность с использованием процедуры импичмента или других подобных процедур. Характерной чертой такой ответственности является то, что она всегда индивидуализирована. В некоторых странах ответственности в порядке импичмента или других подобных процедур подлежат не только высшие субъекты исполнительной власти, но и судьи.
Особенностью такой ответственности является и то, что она может иметь место при различных формах государственного правления.
В некоторых странах с парламентарной формой правления ответственность с процедурой импичмента исторически предшествовала собственно политической ответственности правительства перед парламентом, но в наше время первая почти полностью утратила свое значение и уступила место другой. В странах со смешанной формой правления процедура импичмента сохраняет свое значение для президентов. В президентских республиках, где не предусмотрено политической ответственности правительства (кабинета) перед представительным органом, импичмент является важным средством взаимодействия законодательной и исполнительной власти и рассматривается как один из компонентов в системе сдержек и противовесов. "
Ответственность в порядке импичмента иногда определяют как судебную, но это не точно. Не вызывает сомнений то, что здесь имеет место определенное взаимодействие между представительным органом и судом. Часто применение процедуры импичмента предусматривается в связи с совершением определенных преступлений, хотя основаниями для этого обычно достаточно неопределенные действия, сформулированы как нарушение конституции. Процессуальное импичмент в принципе подобный процедуры судебного разбирательства. Но главным содержанием ответственности в порядке импичмента является политическая оценка действий соответствующего должностного лица, а следствием - возможно отстранении ее от должности (поста).
касается самой процедуры импичмента, то она возможна только при двухпалатному построению парламента. По упрощенной схеме, нижняя палата выступает в роли следователя и обвинителя, а верхняя палата принимает окончательное решение (квалифицированным большинством голосов) по устранению соответствующего лица от должности или поста . Однако на этом юридические последствия совершенного не заканчиваются. В дальнейшем может быть проведено расследование общего, дело может быть передано в суд, а лицо при определенных условиях понесет уголовное наказание.
Существенно отличной от рассмотренной является парламентская процедура устранения президентов, принятая в некоторых странах, где имеет место упоминавшийся дуализм исполнительной власти. Главную роль в осуществлении такой процедуры играет однопалатный парламент, который в своем решении опирается на предварительно сформулирован вывод Конституционного суда. Соответствующие процедуры установлены конституциями Латвии, Литвы, Молдовы, Румынии, Турции и некоторых других государств.
Значительные особенности имеет и процедура устранения президентов парламентами совместно с конституционными судами. Эта процедура, как и рассмотренная выше, иногда определяется как импичмент, не соответствует значению. Она предусматривает, что парламент или одна из его палат формулирует обвинения против президента, а конституционный суд на основании этого обвинения может принять решение о его смещении. В таких случаях точнее говорить не о парламентской ответственность президентов, а об их специальную судебную ответственность, инициированную представительными органами.
Подобную процедуру установлено по основным законам Австрии, Болгарии, Италии, Словакии, ФРГ, Хорватии и Чехии. У некоторых из них реальные полномочия исполнительной власти имеет как глава правительства и правительство в целом, так и президент. Применение соответствующих конституционных процедур не отрицает в дальнейшем возможностей привлечения к ответственности в обычном суде. Таким образом может сочетаться конституционная и уголовная ответственность высших субъектов исполнительной власти.
| 1. процедуры формирования и определения правительств. |