13. Обеспечение закономерности управления.

Объем деятельности государства и правительства в разные времена был весьма различен. В средние века много дел, которые теперь ведает правительство и его чиновники, находилось в ведении сословий: духовенства, рыцарства, ремесленных цехов и т. д. Со временем правительство все расширяло и расширяло круг своих полномочий, и лет полтораста тому назад достиг полного расцвета государственный строй, определяемый обыкновенно названием: «полицейское государство». Под словом «полиция» прежде донимали все управление страной и заботу о благоденствии и благосостоянии подданных ее. А отсюда «полицейским» называют и доселе такое государство, которое, в целях этой заботы о своих подданных, оберегает и направляет деятельность их от рождения и до гробовой доски.

При этом строе частная жизнь каждого подданного, его промышленные предприятия, его торговые сношения подвергаются самой тщательной и мелочной правительственной опеке. Но силы и богатство каждого государства зависят от силы и богатства его населения. А эти последние не могут расти и развиваться, пока личная свобода и частная предприимчивость подавлены и подчинены чиновничьей указке и правительственной опеке.

Выражается эта опека, в целом ряде мелочных предписаний, назойливых ограничений и запрещений. Правительству нужна, конечно, целая армия чиновников, чтобы уследить за тем, соблюдаются ли в точности все эти правила. Так как предусмотреть все и вся невозможно, то поневоле многое приходится предоставлять усмотрению чиновников. Это порождает возможность за вознаграждение склонять их усмотрение в ту или иную сторону. Нарождается взяточничество. С другой стороны, усмотрение чиновников легко вырождается в произвол.

Установившийся за истекшее столетие в Западной Европе на смену «полицейскому» правовой или «конституционный» строй боролся с этим злом двояким образом.

С одной стороны пытались деятельность правительства ограничить рамками охраны безопасности граждан и думали, что их благосостояние обеспечено будет свободным соперничеством частных лиц. Но небывалое развитие промышленности, торговли и путей сообщения сделали скоро очевидной необходимость государственного вмешательства чуть не во всех отраслях народного хозяйства.

С другой стороны выяснилось, что дело нельзя упорядочить одними лишь новыми законами, издание которых при правовом строе является делом народных представителей, собранных в Думе или парламенте. Изданием этих законов, не исчерпывается задача нового правового строя. Надо еще провести эти правила, в нравы общества и приемы правительственных чиновников, как правильно указывалось в докладе председателя Комитета Министров, который с 17 октября 1905 года должно было «принять к руководству» наше правительство.

Это задача не из легких: привыкшее действовать по усмотрению и произволу, а не по велению точного закона, развращенное взяточничеством чиновничество старого строя всюду долго еще сохраняло старые привычки и при новом строе. Вот почему тотчас по введении конституций в большинстве стран возникал вопрос, как добиться того, чтобы власти не преступали пределов, поставленных им новыми законами, как обеспечить закономерность управления.

Независимо от этого в самом законе могут быть недомолвки и неточности, выясняющиеся лишь при его применении. Каждый раз, когда правительственный чиновник отдает на основании такого закона какое-либо распоряжение, может возникнуть спор, правильно ли им понят закон, основано ли на законе его требование или нет?

1. Самым простым и общераспространенным способом разрешения этого спора является обращение к начальству того чиновника, действия которого жалобщик считает неправильными. Еще знаменитый наш писатель Гоголь показал в своем «Ревизоре» к чему эти жалобы приводили: уедет начальство, уедет «ревизор», и несчастному жалобщику небо с овчинку покажется, особенно если жалоба его удовлетворена начальством. Но случай это весьма редкий: начальство не склонно обыкновенно признать, что назначенные им чиновники ошиблись. Жалоба на подчиненного — это как бы упрек самому начальству за плохой выбор.

Пытались рассмотрению таких жалоб придать законный ход. Пробовали непосредственное начальство устранять от рассмотрения этих жалоб с передачей их особым советам из наиболее заслуженных чиновников того же ведомства. Выработал был ряд служебных (дисциплинарных) взысканий вплоть до увольнения к нерачительных чиновников, но всегда сказывалась общность взглядов в чиновничьем мире, и несостоятельность этого способа охраны интересов частных лиц .заставила искать другого выхода.

2. Выход этот был найден в предоставлении судебной защиты всем потерпевшим от незакономерных действий или распоряжений чиновника. Вопрос разрешается просто в тех случаях, когда чиновник, нарушая свой служебный долг, совершает преступление, предусмотренное уголовными законами. В таких случаях он должен подлежать уголовному суду, который и назначит ему наказание.

Но как быть тогда, когда действия чиновника сами по себе не преступны, в тюрьму сажать за них нечего, а все-таки ими нарушены права и интересы частных лиц?

Особый порядок ответственности за такие нарушения устанавливается для министров. Государственная Дума, говорится. В ст. 33 Учреждения ее, может обращаться к министрам и главноуправляющим отдельными частями с запросами по поводу таких, последовавших с их стороны или подведомственных им лиц и установлений действий, которые представляются незакономерными. В государствах правовых, где этот вид так наз. политической ответственности проведен последовательно, министр обязан выйти в отставку, если его объяснения на запрос признаны будут неудовлетворительными. Ст. .33 умалчивает об этом, предоставляя Гос. Думе лишь голое право запроса, Но, кроме этой ответственности перед народными представителями, министры должны, конечно, быть подчинены тому же суду для чиновников, о котором здесь говорится.

Суды эти устроены различно, в разных странах. Так в Англии предоставлено каждому гражданину обращаться в таких случаях к мировому судье с иском об убытках. В Австрии это нашли неудобным и учредили особые (административные суды). Этим же судам передается обыкновенно и рассмотрение жалоб на постановления городских и земских самоуправлений. В последнем случае здесь задача суда не столько в ограждении личных прав отдельных лиц, сколько в правильном истолковании закона, напр., при жалобах на неправильности, допущенные при городских и земских выборах, при спорах между самоуправлениями и властями, которым поручен надзор над ними и т. д.

В Пруссии, например, низшими судами для разбора мелких правонарушений и споров являются суды для уезда (уездные комитеты), состоящие из шести лиц, избираемых уездным собранием, под председательством ландрата, назначаемого правительством чиновника, управляющего уездом. Более важные дела, а также жалобы на решения уездных комитетов рассматриваются окружными комитетами, состоящими из 4 членов, избираемых прусскими «земствами» и двух, назначаемых правительством, из коих один председательствует. Жалобы на решения этих комитетов приносятся уже в высший адм. суд, состоящий из назначенных королем членов. Местами, как, например, в Австралии, закон предписывает сначала обращаться с жалобой по начальству и разрешать обращение к адм. суду лишь в случае отказа начальства отменить распоряжение подчиненного ему чиновника. Надо, впрочем, заметить, что особые адм. суды учреждены далеко не всюду и, например, в Голландии, Норвегии и отчасти Дании и Италии иски к чиновникам ведают обыкновенно общие суды.

По опыту других стран мы лучше всего можем судить о том, какое должно быть устройство этих судов для рассмотрения жалоб на действия чиновников.

1) Они, должны быть легко доступны населению. У нас, примерно, в каждом уезде или, по меньшей мере, в каждой губернии должно бы быть по одному такому суду. 2) Судьи так же, как в гражданских судах, должны быть несменяемы. 3) Желательно и здесь участие представителей от населения в виде ли выборных от земств или в виде присяжных, избираемых по жеребью. 4) Порядок производства дел должен быть гласный, устный, до возможности полнее обеспечивающий. сторонам возможность представления доказательств и соображений, но не в ущерб быстроте разрешения дел, имеющей в спорах этого рода сугубое значение. 5) Настоятельно необходимо установить, что казна платит за убытки, причиненные неправильными действиями ее чиновников. Что за польза с того, что суд присудил убытки с чиновника, если взять с него нечего.

Даже краткий обзор наших законов об ответственности; чиновников покажет, как мы далеки от правильного обеспечения закономерности управления. За преступления по должности (превышение власти и т. п.) чиновники судятся уголовным судом лишь, если того пожелает начальство, которое может, однако, разрешить дело и административным порядком, не доводя до суда. Действительность показывает нам, что чаще всего дела так «по домашнему» и, разрешаются. Судятся чиновники окружным судом лишь за маловажные дела. Остальные дела подсудны Судебным Палатам Сенату и Верховному уголовному суду. И предание суду и порядок судопроизводства подчинены особым правилам в изъятие из общего порядка судопроизводства.

Еще труднее добиться у нас судом вознаграждения за убытки, причиненные должностным лицом. Для этого статья 1316 Устава гражданского судопроизводства требует, чтобы убытки были причинены нерадением, неосмотрительностью или медленностью чиновника. Если же не было ни того ни другого, то наш действующий закон не дает никаких средств судебной защиты. Нет суда и для тех случаев, когда чиновник, не превышая власти и не причиняя денежных убытков, все же нарушает чьи-либо права.

Иски на чиновника, смотря по занимаемой им должности, подаются либо в окружный суд, либо в Палату. Срок для подачи иска очень короткий: три, а в некоторых случаях шесть месяцев. Суд разбирает эти иски не в обычном составе, а при участии: губернатора или вице-губернатора, управляющего казенной Палатой, управляющего государственными имуществами или чиновников из этих управлений. Но всего знаменательнее приглашение в состав этого суда — ближайшего начальника того управления. к которому принадлежите чиновник, на которого подана жалоба. Нечего и говорить, что подавать жалобы и иски такому суду «своих над своими» — предприятие почти что безнадежное.

Полная несостоятельность нашего законодательства по всем этим вопросам признавалась уже чуть не 50 лет тому назад. Говорилось о ней при введении Судебных Уставов Императора Александра II, говорилось при введении Городового Положения. Тогда думали, что учрежденые вновь во всех губерниях Губернские по городским делам Присутствия с расширением области подведомственных им дели превратятся в подобие настоящих «административных» судов.

Но вместо этого каждое министерство учреждало в губерниях особые «Присутствия» и «Правления» для своего ведомства. Деятельность их остается необъединенной, а порядок рассмотрения дел далек от судебного беспристрастия, а главное без равноправия сторон в споре. Только в раскладочных присутствиях, учрежденных и по уездам для рассмотрения жалоб на раскладку промыслового налога, есть намек на убогое представительство. В остальных присутствиях ведают дела исключительно чиновники все тех же ведомств.

Жалобы на решения этих присутствий и правлений, поскольку они допускаются, рассматриваются в 1 и 2 департаментах Сената, но стоит .министру, по ведомству коего возникло дело или министру юстиции не согласиться, и решение поступает на пересмотр общего собрания Сената, а отсюда, в случае несогласия министра юстиции, дело переходит в Гос. Совет.

Получается бесконечная волокита, которой давно пришла пора идти на смарку. В каждом губернском городе должен быть один адм. суд, заседать в нем должны судьи и им должны быть подведомственны все дела, к какому бы ведомству они ни относились. Эта задача была намечена Высочайшим указом 12 декабря 1904 года, которым было признано неотложным: «1) принять действительные меры к охранению полной силы закона, дабы ненарушимое и одинаковое для всех исполнение его почиталось первейшею обязанностью всех подчиненных Нам властей и мест, неисполнение же ее неизбежно влекло законную за всякое произвольное действие ответственность и в сих видах облегчить потерпевшим от таких действий лицам способы достижения правосудия».

Уже 17 января 1905 года Комитет Министров предложил учредить особое совещание для выработки в связи с преобразованием Сената законоположений о местных, административных судах. Такое особое совещание было созвано 22 января 1905 года. В очень ценных «соображениях» Комитет Министров тогда единогласно пришел к заключению о необходимости преобразования административных судов с поставлением во главе их снабженного должными полномочиями Правительствующего Сената и с учреждением на местах подчиненных ему административно-судебных установлений, допустив при этом словесные объяснения жалобщиков и открыв заседания для широкой гласности всего производства.

Министру юстиции поручалось внести немедленно в Государственный Совет соответствующие главы давно уже изготовленного нового Устава гражданского судопроизводства, по которому уже можно было бы требовать убытки с чиновника за всякое неправильное действие, а не только за неосмотрительность и медленность, как теперь.

Особое совещание скоро сузило свою задачу, признав 15 мая 1905 года, что преобразование местных судов связано с серьезными затруднениями и крупными расходами. А потому совещание ограничилось выработкой предположений о преобразовании Сената, как высшего суда для разбора жалоб на действия чиновников. Предположения эти в виде готового уже закона (проекта) не были, однако, внесены в Думу, а были сданы в министерство юстиции. Сходный с ним проект был внесен в Государственный Совет 39 лицами с Таганцевым и Сабуровым во главе. Но Государственный Совет отклонил его незначительным большинством.

Оба эти законопроекта, хотя и не устанавливали прямо несменяемости судей, но все же обеспечивали некоторую независимость сенаторов. Им предоставлялось по своему выбору предлагать заместителей на освободившуюся должность. Заседания открытые, дела решались простым большинством и т. п.

Ничего этого нет в проекте, внесенном в 3-ью Гос. Думу министром юстиции. Признав полное преобразование Сената преждевременным и нецелесообразным, вопреки Высочайше утвержденному положению Комитета Министров, считавшему в своих «объяснениях» вопрос «назревшим», министр теперь ограничился проектом «о некоторых изменениях порядка производства и решения дел в Сенате». Все эти изменения касаются мелочей, они должны, как, напр., допущение словесных объяснений заинтересованных лиц, но, по правильному замечанию знатоков, даже взятые вместе — не составляют «преобразования» Сената. А если в 1905 году Комитет Министров принял за руководящее начало «самостоятельность Сената и независимость постановляемых им решений от министра юстиции и других министров», то в январе 1908 года министр без обиняков заявляет, что «право избрания личного состава государственных учреждений есть одно из могущественных орудий; для направления политики». И это право избрания сенаторов он поэтому оставляет за собой., Независимость сенатских решений, конечно, не выиграет и оттого, что в голосованиях участвуют те министры, которых касается дело.

Если дело заглохнет окончательно, и Дума не успеет рассмотреть этого законопроекта, то особенно об этом жалеть не придется. Незначительно облегчай способы достижения правосудия потерпевшим лицам, министерский проект ни единым словом не говорит о той; «неизбежной законной ответственности властей за всякое произвольное действие», о которой говорилось в Высочайшем указе 12 декабря 1904 года.

Доколе учреждением независимых и гласных низших судов на местах и преобразованием Сената не приняты действительные меры к охранению полной силы законов — до тех пор нельзя и говорить о существовании у нас действительного обеспечении закономерности управления. А без него нет единства законов, нет правового порядка.

Литература: См, соответствующие главы в учебниках государственного права.