5. Некоторые выводы и предложения по совершенствованию конституционного законодательства Российской Федерации

Сравнительный анализ конституционного законодательства, формировавшегося на общефедеральном уровне, и конституционного, уставного законодательства субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов) приводит к выводу о том, что в целом эти два уровня российского конституционного законодательства развиваются, подчиняясь логике взаимодействия общего, особенного и единичного. Можно обнаружить нечто общее, что характерно обоим уровням законодательства, нечто особенное, что присуще только для федерального уровня конституционного законодательства или лишь для конституционного, уставного законодательства субъектов Российской Федерации, взятым в целом или в определенной группировке. Кроме того, конституциям и уставам

17

субъектов Российской Федерации, взятым в отдельности, присущи определенные специфические качества. Развитие современного конституционного законодательства России в русле логики общего, особенного и единичного вовсе не значит, что все развивается только в рамках современных представлений о праве и правовом регулировании. Здесь немало такого, что может быть отнесено к метаправу. Однако правоведа, особенно конституционалиста, думается, прежде всего должна занимать специально-юридическая сторона вопроса. А это, главным образом, проблемы нормы (закона, канона), правотворчества (закднотворчества), реализации права, правоприменения.

Интересы целостности России как сложного государства, устойчивого развития отечественной правовой системы как достаточно своеобразного феномена требуют согласованности конституционного законодательства, формирующегося на федеральном уровне, и конституционного, уставного законодательства субъектов Российской Федерации. Однако это, в принципе не вызывающее возражений методолого-теоретическое положение (своеобразный императив современной конституционно-правовой теории), на практике про-! кладывает себе дорогу с большими сложностями.

Рассогласованность между федеральным и региональным уровнями законодательства отечественной системы конституционного права проявляется по признаку и содержания, и структуры, и формы, и отдельных норм, а также статей и юридической техники. Правда, не все, что относится к указанным граням - существенно. Кое-что все же может быть отнесено к допустимым погрешностям, извинительным обстоятельствам, области разрешенного. Например, действующая Федеральная Конституция не выдвигает требования единства в отношении структуры конституции или устава субъекта Российской Федерации, процедуры принятия. Следовательно, различия в этой области не могут быть отнесены к существенным, к недопустимой рассогласованности. Вместе с тем, часть рассогласованностей, преимущественно содержательного свойства, не может быть терпимой, требует устранения в соответствующем процедурно-процессуальном порядке.

Как преодолеть дисгармонию в отношениях между федеральным и региональным уровнями законодательства отечественной системы конституционного права?

А. Исключительно важно глубоко осмыслить базовые конституционно-правовые принципы и, верно поняв суть, последовательно придерживаться их в повседневной практике.

К примеру, чтобы противостоять сепаратизму, в основе которого - взятый в отдельности или в совокупности - личностный (свя-

18

занный с борьбой за лидерство), этнонажиональный, религиозный, региональный эгоизм, нужно неуклонно утверждать институт прав и свобод человека, взятый в единстве с правами народов; институт единого российского гражданства.

Сегодня слово "унитаризм" часто используется в уничижительном смысле. Между тем при объективном подходе понятие "федеративное государство" и понятие "унитарное государство" равноценны.

Но России, видимо, самой судьбой предопределено быть федерацией. Сегодняшняя же Россия реально в значительной степени договорная, национально-территориальная, асимметричная федерация. Такая "транзитная федерация" не соответствует модели конституционной, территориальной, симметричной федерации, в пользу которой сделан выбор в Конституции Российской Федерации. Однако достоинства этой модели федерации общественным сознанием должным образом не оценены, хотя, если судить по большому счету, лишь конституционная, территориальная симметричная федерация и может спасти Россию от распада, саморазрушения.

Б. Важно позаботиться о том, чтобы в конституционно-правовой теории и практике существовало единство понятий и категорий.

Так, в законодательных актах отдельных субъектов Российской Федерации реализована мысль о том, что на уровне субъектов Российской Федерации возможны и необходимы собственная правовая система, система права (правовая система не равна системе права). Кое-где реализованы или предусматриваются шаги в направлении издания учебников, учебных пособий конституционного права региона. Едва ли это можно отнести к конструктиву. Думается, что подобные действия, ведя к формированию ложных стереотипов в сознании и поведении, способствуют разрушению единого правового пространства, целостного конституционно-правового поля, так как в постсоветской России одна отечественная правовая система, одна отечественная система права, которая, однако, допускает существование различных региональных систем законодательства, формирующихся в пределах конституционно-правовых возможностей соответствующего субъекта Российской Федерации.

В. Необходим критический подход к некоторым процессам, происходящим в сфере конституционно-правового регулирования. Так, надо бы найти правильное решение вопроса о соотношении конституции и договора. Нельзя ли здесь руководствоваться следующей логикой?

19

Народ Российской Федерации, приняв на общероссийском референдуме 12 декабря 1993 г. Конституцию Российской Федерации, как бы заключил договор с властью о том, что она будет править на определенных условиях, в соответствии с принципами и нормами этой конституции. Следовательно, Конституция Российской Федерации - это, по существу, общественный договор, в котором реализован принцип народного суверенитета.

Если Конституция Российской Федерации - общественный договор, в котором воплощен народный суверенитет, то, с точки зрения права, возможны ли, допустимы ли еще какие-то всеобъемлющие договоры, заключаемые между центром и регионами на условиях, которые не во всем согласуются с действующей Федеральной Конституцией? Вероятно, все же нет. А если так, то едва ли можно считать конструктивным слабо контролируемый процесс заключения двусторонних договоров между центром и регионами. Поскольку во многих из них содержатся положения, противоречащие, с одной стороны, Конституции Российской Федерации, а с другой -конституции или уставу соответствующего субъекта Российской Федерации, то они, ведя в публичной сфере к утверждению "частного интереса" вопреки признанному "общему интересу", способны "размыть" единство конституционно-правового поля, что очень опасно.

Вместе с тем это вовсе не значит, что договоры и соглашения, заключаемые в рамках совместной компетенции, бесполезны. Напротив, в целом ряде случаев они необходимы и обладают достаточно высоким коэффициентом полезного действия. Тем не менее, следовало бы более внимательно рассмотреть вопрос: а не лучше ли отказаться от совместной компетенции? Не лучше ли все же придерживаться теории и практики раздельной или конкурирующей компетенции?

Г. Конституция Российской Федерации предусматривает возможность принятия субъектами Российской Федерации своих законов. Реализация этой конституционно-правовой возможности ведет к развитию регионального законодательства. Так, на сегодня в Республике Башкортостан действуют уже 16 республиканских кодексов, 380 законов и 1400 постановлений нормативного характера4. Значительно число законов и иных правовых актов и в других субъектах Российской Федерации. Обычно это представляется как большое достижение. Законодательные органы субъектов Российской Федерации, часто работая на опережение федерального законодателя, как бы соревнуются, кто выдаст "на гора" больше законов - хороших и разных. Пожалуй, наступила пора провести

20

"правовую ревизию" всего массива регионального законодательства, наработанного в постсоветское время, прежде всего с точки зрения того, в какой степени он отвечает правам и свободам человека и гражданина, соответствует Федеральной Конституции.

Д. Вместе с тем и некоторые федеральные законы по ряду пунктов ниже всякой критики. Следовательно, существуют резервы и для улучшения качества общефедерального законодательства. Может быть улучшена даже Федеральная Конституция, ибо она не "святое писание". Однако здесь необходима предельная осторожность, известная мера. Не имея достаточной определенности в дальних, средних и ближних целях, известного плана, определенности в этапах его осуществления, едва ли можно^ассчитывать на успех в совершенствовании действующей конституции и практики ее осуществления.

Е. Согласно Конституции Российской Федерации (ст.5) республики имеют конституцию, а другие субъекты Российской Федерации - уставы. Причем сравнительный анализ конституций и уставов показывает, что они не сильно отличаются друг от друга. Иначе говоря, в России сложилась такая ситуация, когда в дополнение к Федеральной Конституции действует большое число, скажем так, "малых конституций". Оправданно ли это? Может быть, современная конституционно-правовая мысль и политическая воля должны быть устремлены на то, чтобы в свободной и демократической Российской Федерации была одна "Большая Конституция", но умная и строго юридическая (субъекты же Российской Федерации могли бы ограничиться уставами), ибо, если вдуматься, это в большей степени отвечает интересам обеспечения прав и свобод человека и гражданина, верховенства права, территориальной целостности России как сложного, но единого государства.

Ж. Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2171 утвержден общеправовой классификатор отраслей законодательства. Он содержит 53 раздела, из них 48 посвящены собственно законодательству, а остальные - сферам его возможного воздействия (например, межгосударственные отношения стран-участников СНГ). Классификатор построен на основе разных критериев - по отраслям законодательства, по отраслям хозяйства, управления, по отдельным правовым институтам, по сферам.

21

Раздел 010 000 000 посвящен основам конституционного строя и состоит из 29 внутренних рубрик, разделенных на подрубрики. В развернутом виде этот раздел имеет следующий вид:

010.000.000 010.010.000 010.010.010

010.010.010.010 010.010.020

010.010.030 010.020.000

010.030.000

010.040.000 010.050.000 010.060.000 010.070.000 010.070.010

010.070.020 010.080.000 010.080.010

010.080.020

010.080.030 010.090.000 010.100.000 010.110.000 010.120.000 010.120.010 010.120.020 010.120.030

010.130.000

010.130.010 010.130.020

Основы государственного строя

Конституция

Конституция Российской Федерации -

России

Федеративный договор. Вопросы

Федеративного договора

Конституции субъектов Российской

Федерации

Конституции других государств

Уставы краев, областей, городов

федерального значения, автономной

области, автономных округов

Государственный герб, гимн, флаг.

Флаги, гербы и вымпелы субъектов.

Федерации. Столицы *

Государственный язык. Официальные языки

Государственная граница

Территориальное деление

Национальные меньшинства

Малочисленные этнические общности

Народности Крайнего Севера и

Дальнего Востока

Национально-культурная автономия

Права и свободы человека и гражданина

Реабилитация репрессированных и

депортированных народов

Реабилитация лиц, подвергшихся

незаконным политическим репрессиям

Беженцы и вынужденные переселенцы

Гражданство

Референдумы

Выборы. Избирательная система

Президент Российской Федерации

Порядок избрания

Компетенция

Администрация Президента Российской

Федерации

Органы при Президенте Российской

Федерации (Комитеты, Советы,

Комиссии...)

Комитеты

Советы

22

010.130.030 010.130.040 010.140.000

010.140.010 010.140.020 010.150.000

010.150.010 010.150.020 010.150.030 010.160.000 010.160.010 010.160.020 010.160.030 010.160.040 010.170.000

010.170.010 010.170.020 010.170.030 010.170.040 010.170.050

010.180.000

010.180.010 010.180.020 010.180.030

010.180.040 010.180.050 010.180.060 010.180.070 010.180.080 010.190.000

010.190.010 010.190.020 010.190.030 010.200.000

010.200.010 010.200.020 010.200.030

Комиссии ,

Агентства, центры и другие органы

Федеральное Собрание (парламент)

Российской Федерации

Совет Федерации

Государственная Дума

Депутат (избрание, статус, отзыв,

обеспечение деятельности)

Помощник депутата

Депутатский запрос. Наказы избирателей

Депутатские группы и фракции

Правительство Российской Федерации

Порядок формирования

Состав Правительства

Компетенция ^^^"

Организация деятельности

Органы и организации при

Правительстве Российской Федерации

Комитеты

Советы

Комиссии

Межведомственные комиссии

Организации при Правительстве

Российской Федерации

Центральные органы федеральной

исполнительной власти

Общие вопросы

Министерства Российской Федерации

Государственные комитеты Российской

Федерации

Комитеты Российской Федерации

Федеральные службы России

Российские агентства "

Федеральные надзоры России , *

Другие центральные органы

Органы представительной государственной

власти республики в составе

Российской Федерации

Порядок избрания ;

Компетенция

Регламент < {

Органы исполнительной власти

республики в составе Российской

Федерации (Президент. Правительство)

Порядок формирования

Компетенция ,

Организация деятельности

23

010.210.000

010.210.010 010.210.020 010.220.000

010.220.010 010.220.020 010.220.030 010.230.000 010.230.010

010.230.020

010.230.030 010.240.000

010.250.000

010.250.010 010.260.000

010.270.000 010.270.010 010.280.000 010.290.000 010.300.000

010.310.000 010.310.010 010.310.020

010.310.030 010.310.040

«н

г» эй

(}4Н •> С1 Органы представительной власти края, области, автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга Порядок избрания Компетенция

Органы исполнительной власти автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга Порядок формирования Компетенция

Организация деятельности Местное самоуправление . Местные представительные органы. Порядок избрания. Компетенция Местная администрация. Порядок формирования. Компетенция местной администрации Органы территориального общественного самоуправления населения Порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах представительной и исполнительной власти Увековечение памяти выдающихся людей, исторических событий Присвоение имен Государственные награды. Высшие степени отличия >

Почетные звания

Знаки. Значки >>

Государственные и иные премии Праздники. Памятные дни. Юбилеи Порядок наименования и переименования городов и других населенных пунктов, государственных предприятий, учреждений, организаций, а также физико-географических объектов и т.п. Нормотворческая деятельность органов государственной власти и управления Порядок подготовки и обсуждения проектов нормативных правовых актов Порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Учет нормативных правовых актов Систематизация нормативных правовых ^ актов

24

010.320.000 010.320.010 010.320.020

010.320.030 010.320.040

010.320.050 010.320.060 010.320.070

010.320.080 010.320.090 010.320.100

010.320.110 010.330.000

010.330.010 010.330.020

010.340.000 010.340.010 010.340.020

010.340.030 010.340.040

010.340.050 010.340.060 010.340.070 010.340.080 010.340.090

Законодательство об общественных объединениях

Создание и порядок регистрации общественных обжщнений (организаций) Политические партии и массовые политические движения Профессиональные союзы Общественные (общественно-государственные) фонды Научные общества и ассоциации Творческие союзы Молодежные, женские, детские и ветеранские организации Ассоциации территорий, городов Союзы предпринимателей Законодательство о религиозных культах, объединениях

Иные объединения, движения и союзы Порядок организации и проведения собраний, митингов, шествий и демонстраций и других массовых мероприятий

Проведение митингов, шествий, демонстраций, собраний (сходов) Проведение конференций, съездов, совещаний, "круглых столов" Законодательство об отдельных регионах Субъекты Российской Федерации Договоры (соглашения) между субъектами Федерации

Республики в составе Российской Федерации

Края, области, автономная .область, автономные округа Дальний Восток, Сибирь, Урал Крайний Север, Арктика, Антарктика Нечерноземная зона Центрально-Черноземный район Закавказье

Строго говоря, содержание данного раздела выходит далеко за пределы его наименования. По существу, его рубрики и подрубри-ки посвящены различным объектам конституционно-правового регулирования. Нет четкого членения конституционного права на подотрасли, институты и субинституты, а также последовательного дифференцирования конституционного законодательства на два

25

уровня: общефедеральный и региональный. А это наводит на мысль

0 том, что "Общеправовой классификатор отраслей законодательства", во всяком случае в части конституционного законодательства, нуждается в критическом пересмотре. 5

Шаги в направлении систематизации законодательства, но уже регионального, предпринимаются и на уровне субъектов Российской Федерации. Этот опыт нуждается в теоретическом осмыслении.

ч,