2. Общефедеральный уровень источников российского конституционного права

А. Здесь, прежде всего, нужно указать на Конституцию Российской Федерации. Она - официальная "визитная карточка" постсоветской России, своеобразное зеркало общественной жизни. Отличительной ее особенностью служит то, что все содержащиеся в ней нормы относятся к конституционному праву. Конституция является главным источником отрасли, на базе и в соответствии с которым принимаются все остальные правовые нормы. При этом нормы Конституции имеют первичный характер, они не сориентированы на какие-либо предписания, кроме общепризнанных норм международного права. В ней сосредоточены наиболее общие прин-

11

ципы, которые являются основополагающими не только для конституционно-правовых подотраслей и институтов, но и для системы права в целом.

Конституция Российской Федерации определяет конституционно-правовой статус человека и гражданина, россиянина, регулирует весомо, емко основные стороны государственной и общественной жизни. Для конституционно-правовых норм характерна наивысшая юридическая сила, прямое действие на всей территории страны, верховенство над нормами всех других правовых актов.

Б. Содержащиеся в федеральных конституционных законах нормы по своей юридической силе стоят на втором месте после Конституции. Их принятие и перечень предусмотрены Конституцией (например, ст. 88 Конституции предусматривает, что чрезвычайное положение объявляется в порядке, определяемом федеральным конституционным законом). Такие законы принимаются по важнейшим для государства вопросам, специально оговоренным в Конституции, и в более сложном по сравнению с обычными законами порядке.

Практика, однако, такова, что многие федеральные конституционные законы, предусмотренные Конституцией, принимаются с запозданием. На сегодня из 15 федеральных конституционных законов вступили в действие только 6. Ощущается острая потребность в принятии следующих конституционных законов: о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, о государственном флаге, гербе и гимне Российской Федерации, о чрезвычайном и военном положениях.1

В. Наиболее распространенная форма, через которую выражаются нормы конституционного права - это федеральные законы. К ним относятся законы о гражданстве, о выборах и др. Федеральные законы принимаются по вопросам, отнесенным к компетенции Российской Федерации или совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Г. К общефедеральным источникам конституционного права относятся и постановления палат Федерального Собрания. В большинстве своем это акты внутриорганизационной деятельности парламента РФ, а в ряде случаев - форма реализации контрольных и распорядительных полномочий. Иногда они могут содержать и правовые нормы общего характера (постановления об утверждении регламентов, положений о комитетах и комиссиях и др.).

12

Д. В структуре общефедеральных источников конституционного права особое место занимают указы и распоряжения Президента Российской Федерации, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, но они не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ст. 90 Конституции РФ).

Активное использование Президентом Российской Федерации приведенной конституционно-правовой возможности породило указную практику и привело к формированию указного права, т.е. появились указы, которые по существу имеют значение закона. Такие указы могут быть обозначены как квазизаконы.

В.О.Лучин, указывая на недостатки указной практики, склоняется к отрицательной оценке указного права в целом. Для него указ как квазизакон - нечто немыслимое2.

А если вдуматься основательнее?

Все же Президент Российской Федерации является главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, как его глава представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Президент Российской Федерации избирается всенародно сроком на 4 года.

Следовательно, Президент Российской Федерации - высокозначимая и высоколегитимная политическая фигура, ключевой орган в механизме российского государства, высшее должностное лицо в иерархии государственных служащих. Иначе говоря, конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации таков, что со специально-юридической точки зрения он один способен противостоять Федеральному Собранию, а его палатам (Государственной Думе и/или Совету Федерации) - тем более. По объему и характеру полномочий Президент Российской Федерации не уступает, а подчас даже превосходит общефедеральный парламент. Заметим, в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации может распустить Государственную Думу. Никакой федеральный закон (ни обычный, ни конституционный) не вступает в силу, если нет подписи Президента Российской Федерации.

13

Для правильного уяснения соотношения федерального закона и указа приведенное весьма существенно. Как известно, юридическая сила правового акта, принимаемого соответствующим государственным органом или должностным лицом, определяется местом и ролью последних в системе органов государственной власти, в механизме государства. Президент Российской Федерации и Федеральное Собрание (Государственная Дума как палата, уполномоченная принимать федеральные законы, ст. 105 Конституции Российской Федерации), находясь на вершине пирамиды власти, в условиях разделения властей обладают приблизительно одинаковым конституционно-правовым статусом, а по ряду позиций Президент Российской Федерации юридически даже сильнее Федерального Собрания. А это значит: несмотря на то, что правовые акты, принимаемые Президентом Российской Федерации, облекаются в форму указа, а правовые акты, принимаемые Федеральным Собранием, - в форму закона, приблизительное равенство конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации и Федерального Собрания ведет в условиях разделения властей к тому, что по признаку юридической силы устанавливается такое же соотношение между федеральным законом и указом, т.е. указ, не являясь по форме законом, последнему по своей юридической силе не уступает.

Социальная практика такова, что по различным причинам достаточно часто возникают ситуации, когда требуется тот или иной актуальный вопрос незамедлительно разрешить на основе права, но ' закона нет или он есть, но настолько устарел, что применение его не ведет к разрешению проблемы, а, напротив, рождает новые проблемы. В таких случаях принятие указа не исключено. И такой шаг может иметь положительное значение. А это значит: едва ли правильно относиться всегда отрицательно к указному праву в целом. Как и договорное право, оно имеет и свои достоинства.

Словом, в условиях разделения властей в ряде случаев указ, оставаясь по форме не законом, в содержательном и предметно-функциональном отношениях может выступать как закон (квазизакон), т.е. отнюдь не всегда указ является, строго говоря, подзаконным актом. Вместе с тем, если Федеральное Собрание по вопросу, разрешенному указом, приняло закон, то указ теряет силу. Но нельзя забывать и то, что неподписанный Президентом Российской Федерации закон не вступает в силу.

Е. Федеральными источниками конституционного права могут быть и нормативно-правовые акты исполнительной власти: акты Правительства Российской Федерации, министров и др. Важность этих актов обусловлена той ролью, которую они выполняют в механизме государства.

Ж. В качестве источников конституционного права федерального значения выступают декларации. Например, таковы Деклара-

14

ция о государственном суверенитете от 12 июня 1990 г., Декларация о языках народов России от 25 октября 1991 г. и др.

3. В соответствии с Конституцией Российской Федерации "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора" (ч.4 ст. 15 Конституции Российской Федерации). Это ведет к тому, что некоторые международно-правовые акты рассматриваются в качестве федеральных источников конституционного права.