2. Структура российского конституционного права

Первичные и наиболее осязаемые крупные структурно-функциональные образования конституционного права предопределены конституцией. Разделы юридической конституции - это и есть не-

сущий каркас всей системы конституционного права, ее фундамент, юридическЭ^пеРвооснова- При таком подходе в качестве важнейших структурно-функциональных подразделений конституционного права могут быть представлены следующие группы конституционно-правовых норм: а) нормы, закрепляющие устои государства и общества; б) нормы, легализующие естественные права и свободы человека, определяющие правовое положение гражданина; в) нормы, решающие вопросы государственно-территориального устройства государства; г) нормы, устанавливающие систему органов государственной власти и принципы ее построения, виды органов государственной власти, порядок их образования, компетенцию, порядок и формы деятельности, издаваемые ими акты; д) нормы, конституирующие местное самоуправление; е) нормы, определяющие порядок принятия конституции, внесения в нее изменений (поправок) и ее пересмотр.

Как обозначать эти структурно-функциональные подразделения? Обычно они именуются институтами конституционного права. При таком подходе, институт конституционного права -это система однородных и взаимосвязанных норм, регулирующих достаточно устойчивый круг общественных отношений в пределах предмета данной отрасли права.

Вроде бы все ясно. Однако при углублении б предмет оказывается, что здесь далеко не все просто и ясно.

Е.И.Козлова вопрос о системе конституционного (государственного) права решает следующим образом. По ее мнению, конституционное (государственное) право состоит из следующих важнейших институтов: 1) основы конституционного строя; 2) основы правового статуса человека и гражданина; 3) федеративное устройство государства; 4) система государственной власти и система местного самоуправления1.

По мнению В.Г.Стрекозова и Ю.Д.Казанчева, "система конституционного права как отрасли права включает следующие группы норм:

1) закрепляющие и регулирующие основы конституционного строя Российской Федерации;

2) устанавливающие основы взаимоотношений между государством и личностью, права, свободы и обязанности человека и гражданина;

3) закрепляющие национально-государственное устройство Рос-

сийской Федерации;

4) устанавливающие порядок образования и функционирования, основы компетенции системы высших органов государственной власти, а также местного самоуправления;

5) закрепляющие порядок внесения конституционных поправок и пересмотра конституции, заключительные и переходные положения"2.

М.В.Баглай считает, что система российского конституционного права включает следующие основные правовые институты с их внутренними подразделениями (подсистемами): основы конституционного строя; основные права и свободы человека и гражданина; федеративное устройство; избирательная система (избирательное право); президентская власть; законодательная власть; исполнительная власть; государственная власть субъектов; судебная власть и прокуратура; местное самоуправление; порядок внесения поправок и пересмотр конституции3.

Существуют определенные сложности и в научной квалификации отдельных групп конституционно-правовых норм.

К.В.Арановский обозначает избирательное право в качестве института: "...под избирательным правом подразумевается институт, т.е. совокупность норм, регулирующих порядок и условия формирования выборных органов, замещения выборных должностей"4. С ним солидарен и М.В.Баглай: "В Конституции РФ, например, нет раздела об избирательном праве, но это, безусловно, один из основных институтов конституционного права"5. Однако А.Е.Постников находит, что "обширность правового регулирования выборов в Российской Федерации, обилие актов избирательного законодательства и достаточно четкая структурированность правовых институтов, входящих в избирательное право, позволяет утверждать, что оно является не институтом, а подотраслью конституционного права"6.

Сложности возникают и в установлении характера и места референдума в системе конституционного права. Референдум: что это? Часть (институт, подотрасль) избирательного права или самостоятельный институт конституционного права?

С развитием местного самоуправления в России (первоначально разрабатывались теоретические основы местного самоуправления, причем не в самых благоприятных условиях, затем, особенно после принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г., определенное развитие получило законодательство о местном самоуправлении, сейчас, похоже, начался процесс становления институтов местного самоуправления) актуализировалась тема муниципального права,

М.А.Краснов убежден в том, что муниципальное право - новая отрасль отечественного права, но он думает, что "должно смениться хотя бы одно научное поколение, чтобы появилась авторитетная современная школа российского муниципального права"7. Доста-

6

I»

точно распространен взгляд, согласно которому муниципальное

право - не основная, а комплексная отрасль, т.е. вторичное, производное образование, возникшее в результате развития местного самоуправления и законодательства о нем8. В.В.Таболин, отождествляя понятия "муниципальное право" и "право муниципального управления", считает полемику о муниципальном праве как отрасли пустой. По его мнению, "многоотраслевая правовая деятельность муниципального управления ставит не проблему отраслевой "вто-ричности" муниципального права, а превращение его в эффективный правовой регулятор тех отношений, в которых муниципальные органы юридически компетентны". В итоге он склоняется к тому, что ныне желательно развивать муниципальное законодательство -совокупность юридических актов большей частью кодификационного характера9. Однако существуют и несколько иные решения. М.В.Баглай, понимая муниципальное право как совокупность правовых норм, регулирующих организацию и деятельность органов местного самоуправления, находит, что в своей основной части -это все же институт конституционного права, поскольку его основным источником являются Конституция РФ, конституции (уставы) субъектов Федерации, законы Российской Федерации и ее субъектов10.

В досоветской России, в самом начале XX века, были предприняты шаги в направлении ограничения абсолютной монархии. С этим связано то, что в обиход российской государственно-правовой теории начинает входить понятие "парламентское право". Однако в советский период оно уже не применяется. В постсоветской России же понятие "парламентское право" в научных кругах достаточно популярное.

По мнению академика Б.Н.Топорнина, "парламентское право" | - самостоятельная отрасль права11. С точки зрения И.М.Степанова, ' "парламентское право - подотрасль конституционного права напо-| добие избирательного или муниципального права"12. Вместе с тем отдельные авторы находят, что парламентское право все же институт конституционного права, хотя сложный и весьма своеобразный. С этой точки зрения показательны рассуждения А.А.Мишина: "... конституционные нормы, правила регламентов палат, регулирующие порядок организации и внутреннюю структуру, компетенцию, законодательную процедуру, а также права и обязанности депутата, составляют государственно-правовой институт парламента"13.

Расширение объема правового регулирования отношений, связанных с порядком образования, организацией и деятельностью по-

мнению отдельно М.Со-

литических партий, привело к формированию, по мнени ных авторов, партийного права ("права партий"). Так, болевскому, "...право политических партий есть, но лишь в немногих буржуазных государствах". По существу им отстаивается взгляд, согласно которому "партийное право" - отрасль национальной системы права, которая появилась сравнительно недавно и развита слабо. Более осторожен в оценках и выводах Ю.А.Юдин. Он рассматривает "партийное право" в качестве подотрасли конституционного права, подобное, с его точки зрения, избирательному праву, парламентскому праву. Специфику "партийного права" он видит в том, что оно по своему характеру является комплексным, ибо "отношения, составляющие предмет регулирования, регулируются не только конституционно-правовыми, но и иными нормами (например, относящимися к порядку приобретения и утраты партиями легального статуса, их финансовой деятельности) "14.

Н.В.Витрук пришел к выводу, что формирование и функциони-1 рование судебного конституционного контроля в постсоциалистиче^ ских государствах обуславливает возникновение в них новой отрасли права - конституционного правосудия. По его мнению, конституционное правосудие как отрасль права представляет собой систему норм права, регулирующих качественно однородный комплекс общественных отношений, складывающихся в процессе организации и функционирования конституционного контроля, осуществляемого конституционными судами в форме самостоятельного вида судопроизводства. Он считает, что по своему содержанию "конституционное правосудие" то же, что "судебное конституционное право и процесс", но структурно оно представляет собой сложное образование: состоит из двух подотраслей - судебного конституционного права (материальное право) и судебного конституцион-1-ного процесса (процессуальное право)15. С точки зрения же В.А.Кряжкова и Л.В.Лазарева, "конституционное правосудие -принципиально новый для России конституционно-правовой институт. Его предназначение - это обеспечение верховенства и прямого действия конституции, ограничение власти, защита прав и свобод личности. Осуществляемый в форме правосудия конституционный контроль выступает как самостоятельный, специальный вид контрольной деятельности государства, главный элемент правовой за-* щиты конституции"16.

Любопытна позиция Ю.А.Тихомирова.

Структуируя конституционное право в системе отечественного права в самостоятельную отрасль, Ю.А.Тихомиров вместе с тем подчеркивает, что конституционное право - ядро публичного права, базовая отрасль нормативно-ценностной ориентации, состоящей из

идей, принципов и норм. По его мнению, подотрасли конституционного права: а) конституционный статус Российского государства (природа, цели, территория, гражданство, публичная власть, федеративное устройство, атрибуты); б) конституционный статус личности и гражданина; в) конституционная организация государственной власти; г) парламентское право; д) прямая демократия и избирательное право; е) право местного самоуправления; ж) кон-

'ституционный статус общественных институтов; з) федеральное коллизионное право. Ю.А.Тихомиров находит, что в ряде случаев развиваются и "сквозные" институты17.

I Рассматривая же тему институтов конституционного права, он предлагает различать следующие институты: 1) конституционное

{ право - отрасль права; 2) теория конституции; 3) конституция в правовой системе; 4) конституционный строй; 5) конституционный статус человека и гражданина; 6) конституционное закрепление суверенитета народа; 7) конституционное регулирование федеративного устройства; 8) конституционный статус государственных и общественных институтов; 9) конституционное регулирование государственной власти; 10) конституционные основы местного самоуправления; 11) избирательная система; 12) конституционные основы развития сфер общественной жизни18.

Таким образом, сложности в решении вопроса о структуре конституционного права обусловлены тем, что не все группы норм этой отрасли права оцениваются в качестве его институтов. Некоторым из них может быть присвоен индекс субинститута, подотрасли. Отдельные институты рассматриваются как комплексные. При определенных допущениях часть норм может быть даже выведена за пределы конституционного права.

Выход из этой ситуации, принимая во внимание особенности предмета и метода конституционно-правового регулирования, видится на пути такого понимания структуры конституционного права, когда в ней различаются подотрасли и институты. При этом то, что в соответствии с основными главами (разделами) конституции принято считать институтами конституционного права, лучше оценивать как его подотрасли. Институты же конституционного права как более дробные по сравнению с подотраслями образования хорошо анализировать, проведя их предварительную классификацию. Так, на наш взгляд, могут быть выделены по меньшей мере следующие виды конституционно-правовых институтов: традиционные, производные (субинституты), пограничные и факультативные.