§ 1. Сущность, системы и компетенция местного самоуправления и управления

Управление местными делами может осуществляться как на основе самодеятельности населения административно-территориальных еди­ниц (местное самоуправление), так и путем решения этих дел назнача­емыми сверху чиновниками государственного аппарата на местах (местное управление).

Местное самоуправление — это публичная власть населения адми­нистративно-территориальной единицы (территориального коллекти­ва), основанная на его самоорганизации и самодеятельности, обладаю­щая большей или меньшей административной самостоятельностью и не входящая в систему государственной власти. В связи с этим государ­ство и его органы не вправе вмешиваться в деятельность местного само­управления и его органов, осуществляемую в пределах их полномочий. Суть местного самоуправления связана с тем, что в рамках демократи­ческой системы управления обычно признается, что местные проблемы лучше и эффективнее решать не из центра с помощью его государственных представителей, а на самих местах путем активизации самоде­ятельности местного населения и избираемых им негосударственных органов.

Местное самоуправление — это один из устоев современной де­мократической системы управления, выражение власти народа в свое­образной форме и на соответствующем уровне. Оно обеспечивает воз­можность на основе закона самостоятельно, т.е. опираясь прежде всего на самоорганизацию и самодеятельность самого населения, решать многие вопросы местного значения в интересах населения данной тер­ритории. Как отмечается в Европейской хартии местного самоуправ­ления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г., местное само­управление означает право и действенную способность местных ор­ганов регулировать и управлять в рамках закона, под собственную ответственность и в интересах населения значительной частью обще­ственных дел. Эта Хартия требует, чтобы местное самоуправление было закреплено в законодательстве или даже в конституции каждой страны.

В отличие от этого, местное управление — это административное управление местными делами государственными органами и их пред­ставителями на местах. При государственном управлении местные ор­ганы управления выступают как территориальные или отраслевые структурные подразделения местных органов государственной власти, центральных министерств и ведомств. Для него характерно назначение центральными или иными вышестоящими государственными органа­ми органов государственной администрации в нижестоящие территориальные единицы, через которые и осуществляется управление ими. Во Франции, например, это префект Республики — в регионе, пре­фект — в департаменте, супрефект — в округе. Конституция страны (ст.72) устанавливает, что представители правительства в департамен­тах и территориях отвечают за национальные интересы, администра­тивный контроль и соблюдение законов, а местные коллективы (ком­муны, департаменты, заморские территории) свободно управляются выборными советами на условиях, предусмотренных законом. Это при­мер того, как в данной стране, да и в большинстве демократических стран современности, сочетаются принципы управления и самоуправ­ления на местах.

Хотя о природе местного самоуправления и управления и об их соотношении в различных странах бытуют далеко неодинаковые представления, в целом, однако, можно признать, что при демократи­ческой системе управления не следует их разрывать и особенно про­тивопоставлять. Местное управление и местное самоуправление — это не антиподы, а качественно различные формы проявления единой системы управления страной, не только не исключающие, но и совме­щающиеся и дополняющие друг друга. Как показывает опыт, одни вопросы жизнедеятельности мест целесообразно решать на путях их негосударственного самоуправления, а другие — на путях государст­венного управления, опираясь на центральные или иные вышестоя­щие органы власти. Известная автономность местного самоуправле­ния и его органов, устанавливаемая к тому же по закону государством, не означает их изоляцию от государственного управления, отказ от взаимодействия с ним, тем более что государство может передавать осуществление некоторых функций своих органов органам местного самоуправления.

Вопросы местного самоуправления и управления находят неодина­ковое отражение в конституциях различных стран: в одних об этом вообще ничего не говорится и эти вопросы регулируются лишь в спе­циальном законодательстве; в других — основы местного самоуправле­ния и управления закрепляются кратко и в самой общей форме; в третьих (особенно новейших) — об этом говорится широко и подробно с выделением специальных глав, разделов и т.д. Так, в Конституции Португалии организации местной власти посвящен целый раздел, включающий пять глав и около 30 статей. Здесь говорится, что местные самоуправляющиеся единицы (приходы, муниципии, области) входят в демократическую организацию государства, являются «территори­альными юридическими лицами, имеющими представительные орга­ны, которые нацелены на защиту интересов местного населения» (ст.237—238). Эти единицы имеют собственные финансы и имущество (ст.240). Организация местных самоуправляющихся единиц включает избираемую ассамблею с правом принимать обязывающие решения и коллегиальный исполнительный орган, ответственный перед ассамблеей, которая избирается всеобщим, прямым и тайным голосованием проживающих в данной местности граждан по системе пропорциональ­ного представительства (ст.241).

В Армении административно-территориальными единицами явля­ются области и общины. Согласно Конституции, в общинах (сельских и городских) осуществляется местное самоуправление, а в областях — государственное управление. Органы местного самоуправления, созда­ющиеся для распоряжения общественной собственностью и решения вопросов общинного значения, избираются на трехлетний срок. Это — Совет старейшин общины в составе от пяти до пятнадцати членов и руководитель общины — мэр города или сельский староста Руководи­тели областей назначаются и освобождаются правительством Они ре­ализуют региональную политику правительства, координируют дея­тельность региональных служб республиканских исполнительных ор­ганов. Правительство страны в установленных законом случаях по представлению руководителя области может отрешить от должности руководителя общины (ст. 105, 107, 109).

В Кыргызстане имеющие местное значение вопросы жизни населе­ния аилов, поселков, городов, районов, областей решаются на началах местного самоуправления, действующего наряду с государственной властью. Оно осуществляется местными кенешами (местными пред­ставительными органами), избираемыми населением соответствую­щих территориальных единиц. При этом председатели аильных и по­селковых кенешов являются главами местного самоуправления и одно­временно выполняют функции местной государственной администра­ции. Но местные кенеши действуют независимо от местной государст­венной администрации. В пределах своих полномочий они принимают обязательные для исполнения на их территории акты (ст. 91, 92, 94, 95 Конституции Кыргызстана).

Системы местного самоуправления. Различные страны использу­ют разные системы (модели) местного самоуправления. Обычно выде­ляют ряд систем. Первая, англосаксонская система (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.) характеризуется избранием жителями соответствующих административно-территориальных единиц совета (правления) и ряда должностных лиц (шерифа, атторнея, казначея и др.) для решения местных дел и отсутствием представителей цент­ральной власти на местах, контролирующих деятельность местных вы­борных органов. Мэры городов при такой системе обычно избираются либо непосредственно населением, либо указанными советами, насчи­тывающих в крупных городах несколько десятков представителей.

Романо-германская (континентальная, французская) система мест­ного самоуправления (Франция, Италия, Польша, Болгария, Турция и др.) сочетает в себе черты выборного местного самоуправления и назначаемого государственного управления на местах. Чаще всего речь идет о том, что в низовых звеньях (общинах, коммунах и т.д.) действу­ют только выборные советы и избранные мэры, а в более высоких звеньях административно-территориальной системы — либо как вы­борные органы местного самоуправления, так и назначаемый из центра чиновник государственной администрации, либо только указанный чи­новник. Назначаемый представитель президента, правительства или министерства внутренних дел осуществляют на местах государствен­ную власть и в то же время контролирует законность принимаемых актов органа местного самоуправления.

Для иберийской системы (Бразилия, Аргентина, Мексика, Порту­галия, Колумбия, Никарагуа и др., отчасти и современная Испания) характерно своеобразное переплетение элементов государственного управления и местного самоуправления, в рамках которого можно го­ворить об известном совмещении тех и других и преобладании роли первых. Дело в том, что в рамках этой системы осуществления управ­ленческой деятельности на местах население соответствующей адми­нистративно-территориальной единицы избирает ее совет и главное должностное лицо (алькада, мэра, префекта). Последний может изби­раться и советом. Став таким образом председателем совета, это лицо в то же время утверждается центральными органами государственной власти в качестве ее представителя на местах. Благодаря этому алькад, мэр, префект одновременно выступает и как исполнительный орган местного самоуправления, и как орган государственного управления в данной административно-территориальной единице, обладающий пра­вом контроля за деятельностью представительного органа местного самоуправления-совета.

Советская «социалистическая» система управления на местах в корне отличается от других прежде всего тем, что она, в сущности, отрицает местное самоуправление, а управление местными делами воз­лагает на органы государственной власти на местах, хотя они также могут избираться местным населением, как и органы местного самоуп­равления. Такая система имела место в СССР и большинстве других «социалистических» стран, в ряде развивающихся стран, а сегодня она продолжает действовать, например в КНР, где местное население из­бирает свой представительный государственный орган — соответст­вующее собрание народных представителей, которое в свою очередь избирает свой исполнительный орган — местное народное правитель­ство. И собрание народных представителей, и местные народные пра­вительства выступают не как орган местного самоуправления, а как органы государства, хотя они и избираются и назначения государствен­ных чиновников из центра на места не производится. Они входят в иерархическую систему государственных органов со строгим подчине­нием нижестоящих органов вышестоящим. Безоговорочное признание и проведение в жизнь принципа руководящей и направляющей роли коммунистической партии также не оставляет возможности для разви­тия системы самостоятельного местного самоуправления. Аналогич­ные системы местного управления существуют сегодня и в КНДР, Вьетнаме и на Кубе. На Кубе местные ассамблеи рассматриваются в качестве органов государственной власти на местах, осуществляющих в пределах своего ведения государственные функции на соответствую­щей территории.

В целом, опыт показывает, что чем выше уровень развития демо­кратии в стране, тем шире и активнее используется в той или иной форме реальное местное самоуправление, а отказ от него — одно из важных проявлений недемократизма или недостаточного демократиз­ма существующего в стране общественно-политического строя.

Функции и полномочия. Функции и полномочия по-разному регу­лируются в странах с различной правовой системой и системой мест­ного самоуправления и управления. В одних странах они более или менее подробно закрепляются конституционно; в других — об этом в Конституциях может говориться очень лаконично или даже вовсе умалчиваться, но достаточно подробно может быть сказано в специаль­ном законе о местном управлении и/или самоуправлении и ином спе­циальном законодательстве или другом правовом акте. На основе зако­нодательства многие проблемы в этой сфере детально регулируются в хартиях (уставах) общин и регионов. В странах англосаксонской сис­темы права важную роль и в этой области играют судебные прецеденты, во многом дополняющие и конкретизирующие законодательство о компетенции местных управленческих органов. В этих странах обычно обеспечивается четкое и подробное перечисление прав и обязанностей местных органов. В рамках континентальной системы компетенция этих органов определяется по остаточному принципу, а объем и содер­жание их полномочий определяются путем указания на то, что они призваны заниматься всеми местными делами, которые по закону не предоставлены другим органам управления.

Функции и компетенция органов местного самоуправления доста­точно однотипны, что нашло свое отражение и в Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. В сферу ведения этих органов обыч­но входят: обеспечение реализации государственного и местного за­конодательства на данной территории; муниципальная собствен­ность; местные финансы и местный бюджет; местные налоги и сборы; жилищно-коммунальное хозяйство; строительство и землеустройст­во; торговля; общественное питание; охрана общественного порядка; здравоохранение; образование; социальное обслуживание; служба быта; пожарная безопасность; санитарный контроль; охрана природы и др. Очень часто органы местного самоуправления выполняют и ряд функций и полномочий, которые им по закону делегирует государ­ство.

Государство контролирует деятельность органов местного самоуп­равления. Это осуществляется как центральными государственными органами, так и их представителями на местах (префектами, комисса­рами, губернаторами и др.). Они используют различные формы такого контроля, вплоть до отмены актов органов местного самоуправления, смещения мэра, а в ряде стран при определенных условиях и роспуска муниципального совета. В связи с дотациями из центра органам мест­ного самоуправления у государства сохраняются большие возможнос­ти финансового контроля за деятельностью этих органов, не говоря уже о воздействии на них через судебные органы.