§ 2. Местное самоуправление в Российской Федерации

Народовластие в РФ осуществляется не только через государствен­ные органы, но и через органы местного самоуправления. Как отмеча­ется в ст. 3 Конституции РФ, «народ осуществляет свою власть непо­средственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».

Конституционные основы. В главе 1 Конституции «Основы кон­ституционного строя» одна из статей (ст. 12) специально посвящена местному самоуправлению, его фундаментальным конституционным основам. В ней говорится, что в РФ признается и гарантируется мест­ное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий, а его органы не входят в систему органов государственной влас­ти. Более подробно и широко конституционные основы местного само­управления в РФ закрепляются в четырех статьях (ст. 130—133) спе­циальной гл. 8 Конституции РФ «Местное самоуправление», а также в ряде других статей Конституции РФ. В ст. 130, например, по сути дела, определяется основное содержание местного самоуправления и пути его реализации. В ней говорится, что местное самоуправление обеспе­чивает самостоятельное решение населением вопросов местного значе­ния, владение, пользование и распоряжение муниципальной собствен­ностью и осуществляется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В развитие конституционных основ местного самоуправления в РФ в августе 1995 г. был принят основополагающий по данному вопро­су Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».* В нем прежде всего дается характеристика муниципального образования как территориальной единицы, в рамках которой реализуются права граждан на местное самоуправление. Согласно указанному закону, это — «городское, сель­ское поселение, несколько поселений, объединенных общей террито­рией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляет­ся местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления» (ст. 1). Само местное самоуправление определяется как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответ­ственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных тра­диций.

* СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

Очень важное значение имеет и то, что закон дает как общее, прин­ципиальное, так и весьма конкретное представление о том, что такое «вопросы местного значения». В общем плане — это «вопросы непо­средственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации». В более конкретном плане — это три десятка вопросов, характеризующих различные направления деятельности местного самоуправления и его органов, среди которых: принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственнос­тью; местные финансы, формирование, утверждение и использование местного бюджета, установление местных налогов и сборов; решение других финансовых вопросов местного значения; комплексное соци­ально-экономическое развитие муниципального образования; содер­жание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных уч­реждений дошкольного, основного общего и профессионального обра­зования; организация, содержание и развитие муниципальных учреж­дений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия насе­ления; охрана общественного порядка; муниципальное дорожное стро­ительство и содержание дорог местного значения; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; контроль за использованием земель; благоустройство и озеленение территории; ор­ганизация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного пита­ния и бытового обслуживания, для деятельности учреждений культу­ры, средств массовой информации, организации зрелищных мероприя­тий, развития физической культуры и спорта; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности и др.

Говоря обобщенно, конституционный статус местного самоуправ­ления в РФ сводится к следующим основным положениям: а) местное самоуправление — одна из фундаментальных основ конституционного строя РФ как демократического государства (ст. 3 и 12); б) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12 и 130); в) местное самоуправление обеспечивает децентрализацию власти и управления, направленную на лучшее обеспечение интересов населения мест с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 12, 130); г) местное самоуправление — один из важнейших путей реализации конституционного права граждан РФ на участие в управ­лении страной, благодаря которому они получают возможность само­стоятельно в пределах своих полномочий решать в собственных инте­ресах весьма широкий круг общественных дел (ст. 3,12, 130, 132 и др.); д) местное самоуправление осуществляется на уровне муниципальных образований, где вопросы местного значения возможно решать наибо­лее эффективно (ст. 131); е) местное самоуправление может осущест­вляться как в формах непосредственной демократии (референдум, вы­боры и др.), так и в формах представительной демократии (выборные и иные органы местного самоуправления) (ч. 2 ст. 130); ж) местное самоуправление и его органы, будучи формой самоорганизации и само­деятельности местного населения, не входят в систему органов госу­дарственной власти, хотя и являются специфической формой осущест­вления существующей в стране единой публичной власти и поэтому входят в систему органов данной власти (ст. 12); з) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131); и) органы местного самоуправления могут наделяться зако­ном отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, при этом реализация этих полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132); к) изменение границ территорий, в которых осуществля­ется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующей территории (ч. 2 ст. 131); л) местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополни­тельных расходов, возникших в результате решений, принятых органа­ми государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133).

Становление, организация и деятельность. Нельзя сказать, что Россия в прошлом не имела никаких традиций демократического мест­ного самоуправления. Достаточно напомнить о земской реформе 1864 г. и городской реформе 1870 г., направленных на создание децент­рализованной системы местного самоуправления на основе избрания местным населением земских уездных и губернских собраний и город­ских управ и дум с широкими полномочиями, не подчинявшихся мест­ной администрации во главе с губернатором, хотя и работавших под ее контролем. Утверждение в стране системы Советов как единых и един­ственных формально полноправных органов власти прервало развитие местного самоуправления в России. Его возрождение началось в начале 90-х гг. и нашло свое отражение в принятии сперва союзного (1990), а затем и российского (1991) законов о местном самоуправлении. В 1993 г. были приняты два указа Президента РФ, утвердившие «По­ложение об основах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» и «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления» (октябрь 1993 г.). Важную роль сыграл рассмот­ренный выше закон об общих принципах организации местного само­управления в РФ 1995 г.

И тем не менее становление системы местного самоуправления в РФ происходит сегодня достаточно медленно, сложно и противоречи­во. С одной стороны, это определяется слабостью исторических тради­ций демократического местного самоуправления, длительным господ­ством тоталитарного режима, сохраняющимися в обществе преувели­ченной верой во всесилие государственной власти и серьезной недо­оценкой значения и роли самодеятельности граждан, лишь начальным этапом формирования гражданского общества и недостаточностью со­циально-политической культуры населения и т.д. С другой — это связано с нерешенностью, в том числе и законодательно, многих вопросов организации и деятельности органов местного самоуправления, прак­тики их функционирования и конкретной практической работы. Это прежде всего относится к вопросам взаимоотношений между регио­нальными органами государственной власти (органами власти субъек­тов РФ) и органами местного самоуправления, определения, формиро­вания и использования муниципальной собственности, бюджетно-финансовым основам местного самоуправления и др. О серьезных про­блемах и трудностях на пути местного самоуправления в РФ говори­лось, в частности, в специальном постановлении Государственной Думы «О ходе исполнения Федерального закона «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятель­ное решение вопросов местного значения» (июль 1996 г.)

Деятельность органов местного самоуправления регулируется на трех уровнях: а) общегосударственном, федеральном — Конститу­цией РФ и федеральными законами; б) региональном — конституция­ми, уставами, законами субъектов РФ; в) местном — уставами муни­ципальных образований. На федеральном уровне определяются об­щие основы и принципы организации местного самоуправления, осу­ществляется контроль за их соблюдением, обеспечивается соответст­вие законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Кон­ституции РФ и федеральным законам, а также соблюдение гарантий осуществления обязанностей государства в данной области, предус­мотренных Конституцией РФ и законодательством. Федеральная власть определяет законодательным путем порядок передачи объек­тов федеральной собственности в муниципальную собственность и отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами. И по другим вопросам федеральная власть обеспечивает создание единых в масштабах всей страны основ местного самоуправления и гарантий его самостоятельности.

На уровне субъектов РФ решаются более конкретные вопросы. Они: принимают законы о местном самоуправлении на своей террито­рии и контролируют их соблюдение; определяют порядок передачи объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собствен­ность, отношения между бюджетами данного субъекта РФ и местными бюджетами; обеспечивают гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления; обеспечивают права граждан на осущест­вление местного самоуправления; устанавливают порядок образова­ния, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их границы и наименования; вправе регулировать зако­нами особенности организации местного самоуправления с учетом ис­торических и иных местных традиций, принимать законодательство о муниципальной службе.

На уровне муниципальных объединений самостоятельно разраба­тывается и принимается представительным органом местного самоуп­равления или непосредственно населением устав муниципального об­разования, который подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ. Отказ в регистрации может иметь место только на основании его противоречия Конституции РФ и может быть обжалован в судебном порядке. В уставе муниципального образования определяются его границы и состав территории, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, предметы ведения, срок полномочий депутатов представительных органов мест­ного самоуправления, членов других выборных органов, выборных должностных лиц; виды, порядок принятия и вступления в силу нор­мативных правовых актов органов местного самоуправления; порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекраще­ния полномочий выборных органов местного самоуправления и выбор­ных должностных лиц; статус и социальные гарантии депутатов; усло­вия и порядок организации муниципальной службы; общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственнос­тью и др.

В отдельных субъектах РФ (Башкортостан, Саха (Якутия), Коми) наряду с органами местного самоуправления имеются и органы госу­дарственной власти. В других субъектах в крупных городах и районах создаются местные органы государственной власти, а на более низком уровне, в небольших административно-территориальных единицах — органы местного самоуправления. Встречаются и такие ситуации, когда администрации городов, районов, поселков одновременно выступают и как органы государственной власти. Конституция Татарстана (ст. 125, 126) исходит из того, что основными звеньями местного само­управления являются местные Советы народных депутатов; местное самоуправление включает в себя также местную администрацию, орга­ны территориального самоуправления, местные референдумы, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии; местные Советы народных депутатов и другие органы местного самоуправления взаи­модействуют в решении всех вопросов местного значения, а само мест­ное самоуправление осуществляется на основе разделения полномочий Советов народных депутатов, местной администрации, а также органов территориального самоуправления.

Основными формами осуществления местного самоуправления путем прямого волеизъявления граждан являются местные референду­мы, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного само­управления, территориальное общественное самоуправление и др. Местный референдум проводится по решению представительного ор­гана местного самоуправления по его инициативе или по требованию населения, проживающего на территории данного муниципального об­разования, и в соответствии с уставом этого образования. Решение, принятое таким образом, не нуждается в чьем-либо подтверждении или утверждении и обладает более высокой юридической силой, нежели акты органов местного самоуправления. Формально референдум может проводиться по любому вопросу местного значения, но практи­чески используется лишь для решения наиболее важных. В двух слу­чаях он проводится обязательно, согласно закону: при изменении гра­ниц территории муниципального образования и при определении структуры органов местного самоуправления. Местный референдум используется и при решении вопросов муниципальной собственности и т.д. Наиболее широко используемой формой выражения народного волеизъявления в ходе осуществления местного самоуправления явля­ются местные выборы на основе всеобщего равного и прямого избира­тельного права при тайном голосовании. Таким образом формируются как представительные, так и исполнительные органы местного самоуп­равления. В соответствии с уставом муниципального образования для решения местных вопросов могут созываться собрания (сходы) граж­дан; население имеет право вносить проекты правовых актов, которые органы местного самоуправления обязаны рассмотреть на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмот­рения обнародовать; за гражданами обеспечивается право на индивидуальное и коллективное обращение в органы местного самоуправле­ния и к соответствующим должностным лицам, которые обязаны в месячный срок дать ответ по существу таких обращений. Территори­альное общественное самоуправление — это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образо­вания (микрорайонов, кварталов, дворов, малых поселений и т.д.) для реализации их инициатив.