5. Меры пресечения и процессуального обеспечения, применяемые в связи с административными правонарушениями, и их отличие от административных взысканий

Как отмечалось выше (§ 1 гл. I), административные проступки могут служить основанием применения не только мер административной ответственности, но и иных мер административного принуждения. Чаще всего административные правонарушения влекут за собой применение предварительных административно-правовых санкций — различных мер пресечения и процессуального обеспечения. В отличие от административных взысканий, с которыми законодатель и связывает

понятие административной ответственности, меры пресечения и процессуального обеспечения таковую не представляют. Они предваряют ее прекращением самого факта правонарушения и обеспечением по нему надлежащих условий для возбуждения и рассмотрения дела, а также исполнения принятого решения. В то же время применение этих мер не влечет неизбежного наложения административных взысканий: правонарушитель может быть освобожден от административной ответственности, в ходе дела могут быть установлены обстоятельства, исключающие производство по нему (отсутствие состава правонарушения и т. д.).

Меры пресечения и процессуального обеспечения, широко применяемые в сфере административного принуждения, часто непосредственно затрагивают неприкосновенность личности, что требует особо тщательного и неуклонного соблюдения гарантий законности их применения. Это и учитывает новейшее законодательство об административной ответственности, которое направлено не только на усиление борьбы с административными правонарушениями, но и на то, чтобы установить заслон возможному произволу при применении мер воздействия в связи с административными правонарушениями, обеспечить строгое соблюдение законности (ст. 5 Основ, ст. 8 КоАП РСФСР).

Административно-принудительные меры пресечения и процессуального обеспечения, применяемые в связи с административными правонарушениями, можно разграничить на меры, предусмотренные в Основах и кодексах союзных республик об административных правонарушениях, и меры, регулируемые иным законодательством. Последние в свою очередь подразделяются на меры принуждения, применяемые к лицам, к организациям, к тем и другим субъектам.

Меры пресечения. Ни Основы, ни кодексы союзных республик практически не регулируют порядок применения мер пресечения, они предусмотрены иным законодательством. К мерам пресечения, которые применяются к лицам, относятся следующие санкции.

Требование прекратить административное правонарушение выражается в указании гражданину, работнику или должностному лицу на неправомерность его поведения (или деятельности) и на необходимость безусловного прекращения соответствующих действий. Этим правом наделен широкий круг должностных лиц контрольно-надзорных органов, органов МВД СССР, народного контроля и т. д. Так, органам гос-энергонадзора и госторгинспекции предоставлены полномочия

ho даче обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений соответствующих правил, подпадающих соответственно под ст. 90—92 и 146—149 КоАП РСФСР37. Аналогичный характер носит возложение на землепользователя решением исполкома обязанности осуществить мероприятия по борьбе с сорняками в течение установленного срока j8. Эта мера обычно предшествует применению ст. 99 КоАП РСФСР.

Регистрация и официальное предостережение о недопустимости антиобщественного поведения применяются органами внутренних дел к лицам, систематически совершающим нарушения общественного порядка и другие правонарушения !9.

Отстранение от работы или осуществления иной деятель-' ности. Эта мера используется в случае грубого нарушения правил охраны общественной безопасности при управлении транспортом, энергетическом обслуживании объектов и в других случаях 40. Так, ст. 245 КоАП РСФСР предусматривает отстранение от управления транспортными средствами лиц, «в отношении которых имеются достаточные данные полагать, что они находятся в состоянии опьянения».

Помещение в медицинский вытрезвитель применяется к лицам, допустившим правонарушение, предусмотренное ст. 162 КоАП РСФСР,— появление в общественных местах в пьяном виде, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность, точнее же — только к лицам, находящимся «в средней или тяжелой степени опьянения, если они утратили способность самостоятельно передвигаться либо могут причинить вред окружающим или себе» *'.

Удаление пассажиров. На речном транспорте безбилетного пассажира, отказавшегося уплатить штраф и взять билет для дальнейшего следования, то есть совершившего административное правонарушение, предусмотренное ст. 128 КоАП РСФСР, капитан судна на основании ст. 208 Устава внутреннего водного транспорта СССР удаляет с судна в ближайшем порту или пристани по пути следования судна42.

37   См.:   СП  СССР.   1983.  №  32.  Ст.   179;  СП  РСФСР.   1984.  № 4. Ст. 29.

38  См.:  Ведомости Верховного Совета  СССР.   1986.  № 6.  Ст.   175.

39  См.:   Ведомости  Верховного  Совета  СССР.   1973.  №  24.  Ст.  309; 1981. № 10. Ст. 232;  1985. № 4. Ст. 56.

111 См.: СП СССР. 1978. № 20. Ст. 124; 1982. № 23. Ст. 119; 1983. № 32. Ст.  179; СП РСФСР. .1985. № 8.

41 См : Ведомости Верховного Совета СССР.  1985. № 41. Ст. 777.

4- См : Сборник нормативных актов о транспорте. М., 1985. Ч. 2. С. 313.

Непосредственное физическое воздействие состоит в применении приемов самбо, связывания и иных мер, которые оказываются исключительным и единственно возможным способом прекратить грубое нарушение общественного порядка (пьяный дебош, злостное неповиновение законному требованию работника милиции или дружинника и т. д.).

Некоторые административные правонарушения должностных лиц и рядовых работников могут влечь применение мер пресечения непосредственно к организациям. Так, за нарушения правил пожарной безопасности (ст. 113, 169 КоАП РСФСР) органы государственного пожарного надзора помимо наложения штрафов на виновных должностных лиц вправе полностью или частично приостановить работу предприятия, производства, участка, отдельного агрегата либо запретить эксплуатацию здания, сооружения, отдельных помеще-

нии

'1 3

В случае нарушений правил, норм и инструкций по безопасному ведению работ на объектах, подконтрольных органам госатомэнергонадзора (ст. 88 КоАП РСФСР), они вправе приостанавливать работы на данных объектах и сами эти объекты, запрещать отгрузку подконтрольного оборудования44. Органам охраны воздушного бассейна и водных ресурсов за соответствующие административные правонарушения должностных лиц (ст. 57—60, 77—84 КоАП РСФСР) предоставлено право: ограничивать, приостанавливать или запрещать организациям выбросы загрязняющих веществ в атмосферу или сбросы сточных вод; приостанавливать действие разрешений на специальное водопользование; ограничивать, приостанавливать или запрещать потребление воздуха для производственных нужд; запрещать эксплуатацию передвижных источников выбросов и т. д.45

Сходны полномочия по применению к организациям мер пресечения за административные правонарушения их работников, предоставляемые и таким органам, как ГАИ и ВАИ, органы госгортехнадзора, санитарного и ветеринарного надзора, охраны недр, рыбоохраны, лесного хозяйства, инспекции электросвязи и т. д.

Некоторые меры пресечения, осуществляемые в связи с административными правонарушениями, могут быть применены и к гражданам, и к организациям. Так, в случае само-

43   См.

44   Gm.

45   См.

СП СССР. 1978. № 2. Ст. 7; 1986. № 13. Ст. 85.

СП СССР.  1984. № 20. Ст.  107.

СП СССР. 1979. № 17. Ст. 114; 1982. № 23. Ст. 119.

11  Зака» 3147

вольного ведения каких-либо работ (исследовательских, реставрационных и т. д.) на памятниках истории и культуры или производства этих работ с отступлениями от утвержденных правил, методик и т. д. (ст. 87 КоАП РСФСР) эти работы, проводимые гражданами либо организациями, могут быть приостановлены органами охраны памятников46.

Меры процессуального обеспечения в отличие от рассмотренных санкций заключают в себе элемент не только пресечения противоправного поведения, но и обеспечения своевременного и правильного рассмотрения по существу дела об административном правонарушении, а также исполнения принятого по нему решения.

Основы и кодексы союзных республик об административных правонарушениях в качестве мер .процессуального обеспечения предусматривают доставление, задержание, привод, личный досмотр, досмотр вещей, изъятие вещей и документов, освидетельствование на состояние опьянения (ст. 33 Основ, 238, 239, 247 КоАП РСФСР).

Доставление нарушителя производится в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности составить его на месте. Отказ прекратить правонарушение, буйство в процессе его совершения, отсутствие у нарушителя документов, удостоверяющих личность, либо отсутствие свидетелей, которые могут сообщить необходимые данные о нарушителе,— таковы юридические основания применения доставления. Кроме того, законодатель определяет место доставления и круг субъектов, полномочных его производить (ст. 238 (КоАП РСФСР).

Право доставления имеют:

а)   по правонарушениям, связанным с посягательством на охраняемые объекты, другое государственное или общественное имущество  (ст. 49,  129,  130 и некоторые другие статьи КоАП РСФСР),— работники военизированной охраны (в качестве места доставления законодатель определяет здесь помещение военизированной охраны или милиции);

б)  по лесонарушениям, нарушениям правил охоты, правил рыболовства и охраны рыбных запасов, другим нарушениям законодательства об охране и использовании животного мира —■ работники государственной    и ведомственной    лесной охраны, а в колхозных лесах — работники лесной охраны колхозов  или  межколхозных  лесхозов   (лесничеств);  уполномо-

ченные на то должностные лица органов, осуществляющих государственный надзор за соблюдением правил охоты, органов рыбоохраны и других органов, осуществляющих государственный и ведомственный контроль за охраной и использованием животного мира; должностные лица заповедников и других особо охраняемых территорий, а также работники милиции, народные дружинники, общественные инспекторы охраны природы, общественные охотничьи инспекторы, общественные инспекторы органов рыбоохраны, общественные лесные инспекторы (место доставления — милиция или помещение исполкома поселкового, сельского Совета народных депутатов);

в)   по правонарушениям, при совершении которых не составляется протокол об административном  правонарушении (ст. 237 КоАП РСФСР), — уполномоченные на то лица, осуществляющие контроль за соблюдением правил пользования средствами транспорта, правил по охране порядка и безопасности движения и обеспечению сохранности грузов на транспорте, правил пожарной безопасности, санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил на транспорте (место доставления — милиция);

г)  по всем другим административным правонарушениям, а также и по вышеназванным — работники милиции или народные дружинники (в милицию или штаб ДНД).

Фактическое осуществление доставления обеспечивается применением психического или физического воздействия. Первое состоит в устном указании следовать в место доставления. Это указание может подкрепляться напоминанием о возможности применения физического воздействия. К физическому воздействию прибегают в случае отказа двигаться в нужном направлении, при этом может быть применен захват руки или части одежды с понуждением к движению47.

Доставление должно быть произведено в возможно короткий срок (в зависимости от поведения нарушителя, места совершения им правонарушения, расположения места доставления и некоторых других обстоятельств), при этом нахождение в штабе ДНД не может длиться более одного часа.

Обычно доставление предшествует административному задержанию и его обеспечивает, так как срок задержания ис-

47 См.: Сер гун П. П. Особенности применения органами внутренних дел Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Методические рекомендации. Саратов,  1985. С. 55.

числяется именно с момента доставления нарушителя (ст. 33 Основ, ст. 242 КоАП РСФСР). Следовательно, доставление — это предварительная стадия административного задержания.

Как и все иные меры процессуального обеспечения (административное задержание, личный досмотр и др.), доставление может применяться лишь при наличии фактически совершенного административного правонарушения или достаточных данных полагать о его совершении. Какие бы то ни было иные соображения ни в коем случае не могут быть основанием применения доставления. Так, явно незаконными следует признать случаи, когда в интересах выявления и профилактики мелких хищений работники милиции при проведении соответствующих рейдов иногда доставляют на проходную или в милицию идущих домой со смены или в обеденный перерыв рабочих предприятия, в отношении которых нет явных сведений о правонарушении, но они вполне правомерно отказались предъявить для досмотра личные вещи вне территории предприятия. Такое доставление направлено не на пресечение правонарушения и обеспечение по нему производства, а лишь на его обнаружение и ставит под огульное подозрение любое выходящее из предприятия лицо.

Административное задержание правонарушителя путем кратковременного ограничения свободы его поведения и содержания в месте доставления обеспечивает составление протокола об административном правонарушении, личный досмотр, досмотр вещей, изъятие вещей и документов, а также рассмотрение дела о мелком хулиганстве. Новое законодательство четко определяет круг лиц, правомочных осуществлять административное задержание, сроки и другие правила его применения (ст. 239—242 КоАП РСФСР).

Право задержания предоставлено лишь органам (должностным лицам), прямо уполномоченным на то законодательством Союза ССР или союзной республики, а именно:

а)  органам внутренних дел — при совершении правонарушений,  предусмотренных ст.   115—125,   151,   158,   162,   1642; 165 КоАП РСФСР, а также в иных предусмотренных случаях,

б)   пограничным войскам — при нарушении пограничного режима или режима в пунктах пропуска через государственную границу СССР (ст. 183 КоАП РСФСР);

в)   старшему в месте расположения охраняемого объекта, должностному лицу военизированной охраны — при совершении правонарушений, связанных с посягательствами на охраняемые объекты, другое государственное или общественное имущество (ст. 49 и др. КоАП РСФСР);

г) должностным лицам военной автоинспекции — в случае нарушений правил дорожного движения, допущенных при управлении транспортными средствами Вооруженных Сил СССР (ст. 114—116 и др. КоАП РСФСР).

Срок административного задержания не должен превышать трех часов, за исключением случаев, когда законодательными актами СССР в связи с особой необходимостью установлены иные сроки.

Так, лица, нарушившие пограничный режим, могут быть задержаны на срок до трех суток (с письменным сообщением об этом в течение суток прокурору), а при отсутствии документов и с санкции прокурора — и на срок до десяти суток. Уклоняющийся от выезда из СССР иностранный гражданин, в отношении которого принято решение о выдворении, подлежит с санкции прокурора задержанию на срок, необходимый для принудительного выдворения, на основании ст. 31 Закона СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» 48. В соответствии со ст. 48 Кодекса торгового мореплавания СССР капитан судна вправе поместить лицо, действия которого угрожают безопасности судна, людям или имуществу, в особое помещение и содержать его там вплоть до прихода судна в первый порт СССР 49. Лица, совершившие мелкое хулиганство, могут быть задержаны до рассмотрения их дела по существу (то есть до двух суток) органом внутренних дел или народным судьей.

Установлен ряд гарантий законного применения задержания: о каждом случае административного задержания составляется протокол, содержащий, в частности, сведения о лице, его составившем, и мотивах задержания; задержанному предоставляется право ознакомиться с протоколом и подписать его (либо отказаться от подписи), а также право требовать уведомления о его местонахождении родственников или администрации по месту работы или учебы; в случае задержания несовершеннолетнего уведомление родителей (лиц, их заменяющих) обязательно; задержание, как и некоторые иные меры процессуального обеспечения — личный досмотр, досмотр вещей, изъятие их и документов, может быть обжаловано в вышестоящий орган или прокурору (ст. 246 КоАП РСФСР).

Привод на основании ст. 247 КоАП РСФСР применяется

48   См.: Ведомости Верховного Совета СССР.  1981. № 28. Ст. 836.

49   См.:  Ведомости  Верховного Совета  СССР.   1968.  №  39.  Ст.   351; 1974. № 22. Ст. 324;  1982. № 31. Ст. 588.

для обеспечения присутствия нарушителя при рассмотрении правонарушений, предусмотренных ст. 49, 137, 151, 158, ч. 3 ст. 162, ст. 165 и 167 КоАП РСФСР (в случае уклонения его от такой явки по вызову милиции или народного судьи). Привод применяется и для обеспечения медицинского освидетельствования по СПИД, а также наркоманов, алкоголиков, проституток и лиц, больных венерическими заболеваниями.

Личный досмотр и досмотр вещей (ст. 243 КоАП РСФСР) непосредственно направлены на обнаружение вещей и документов, являющихся орудием или непосредственным объектом административного правонарушения. Эти меры могут производиться: уполномоченными на то должностными лицами органов внутренних дел, военизированной-охраны, гражданской авиации, таможенных учреждений, пограничных войск, а досмотр вещей —■ еще и должностными лицами органов лесо-охраны, рыбоохраны, охотнадзора. Какие-либо иные субъекты могут производить досмотр лишь в случаях, прямо предусмотренных законодательными актами Союза ССР или союзной республики. Эта ограничительная оговорка законодателя представляется весьма важной, поскольку предупреждает возможность нарушения личных прав и свобод при осуществлении досмотра, максимально сужая круг лиц, полномочных его производить50.

Личный досмотр производится уполномоченным на то лицом одного пола с досматриваемым и в присутствии двух понятых того же пола. Досмотр вещей (ручной клади, багажа, орудий и незаконно добытой продукции охоты и рыбной ловли, других предметов — скажем, игральных карт, денег и иных вещей, бывших ставкой в азартной игре, плотоядных пушных зверей и их шкурок и т. д.) осуществляется в присутствии их собственника или владельца. Лишь в случаях, не терпящих отлагательства, вещи могут быть досмотрены и в его отсутствие, но с обязательным участием двух понятых.

Производство досмотра фиксируется специальным протоколом либо записью в протоколах об административном правонарушении или административном задержании.

Изъятие вещей и документов производится должностными

">° Печать неоднократно сообщала о фактах самоуправного досмотра, о тех негативных моральных и иных последствиях, которые вследствие этого наступают. Так, подвергнутая администрацией магазина незаконному досмотру в связи с ошибочным предположением о краже продуктов студентка одного из ленинградских вузов Марина Б. покончила с собой. См.: Соловьев С. Чёрствость. Случай в продовольственном магазине № 47//Неделя. 1981. Х° 50.

лицами, полномочными осуществлять административное задержание, личный досмотр и досмотр вещей в целях обеспечения необходимых доказательств правонарушения, а также, в зависимости от результатов рассмотрения дела, обеспечения их конфискации, возмездного изъятия, уничтожения либо возврата законному владельцу  (ст. 244 КоАП РСФСР).

Изъятие удостоверения на право управления транспортным средством, охотничьего билета представляет меру, которая процессуально обеспечивает исполнение постановления о лишении права — права управления транспортными средствами или права охоты'(ст. 295—296 КоАП РСФСР).

Порядок применения изъятия определен ст. 244 КоАП РСФСР и текущим законодательством м.

Принудительное медицинское освидетельствование на состояние опьянения применяется к лицам, управляющим транспортными средствами, если есть достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения (ст. 245 КоАП РСФСР). Медицинское освидетельствование применяется и в иных случаях — к наркоманам, алкоголикам, проституткам, лицам, больным венерическими заболеваниями, в случае уклонения от добровольного освидетельствования.

Отдельные случаи применения в связи с административными правонарушениями некоторых мер процессуального обеспечения регулируются не только Основами и кодексами об административных правонарушениях, но и иным законодательством.

Так, за нарушение правил охраны водных ресурсов (ст. 57—58 КоАП РСФСР) органам государственного контроля за использованием и охраны вод предоставлены полномочия осматривать и задерживать суда и другие плавучие средства организаций и граждан для выяснения обстоятельств и причин сброса загрязняющих веществ в воду5'.

Процессуально-обеспечительный характер носит и предоставленное органам госторгинспекции право изымать у торговых предприятий с оформлением соответствующих актов весоизмерительные приборы, документы и образцы товаров — в том числе и при обнаружении нарушений правил торговли (ст. 146 КоАП РСФСР) 53.

51   См., например: постановление Совета Министров РСФСР от 21  декабря 1982 г. «О порядке применения Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 ноября 1982 г. «О запрещении содержания гражданами плотоядных зверей»//СП РСФСР.  1983. № 1   Ст   3

52   См.: СП СССР.  1979. № 17. Ст.  114.

53   См.: СП РСФСР. 1984. № 4. Ст. 29.