ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Осуществленная на уровне Союза ССР и каждой союзной республики кодификация законодательства об административной ответственности отнюдь не сняла с повестки дня вопрос о совершенствовании нормативно-правовой регламентации этого института. Правильнее говорить о том, что громадная и плодотворная работа, результатом которой оказалась кодификация законодательства об административной ответственности, сделала более заметными немногие стороны дальнейшего улучшения нормативного материала, ранее «терявшиеся» в массе других проблем.

Допустима ли вообще постановка вопроса о совершенствовании недавно введенного в действие законодательства об административной ответственности? Это соответствует общей концепции Коммунистической партии в отношении советского законодательства: необходимо последовательно совершенствовать законодательство, укреплять правовую основу государственной и общественной жизни, говорится в Программе КПСС.

Нельзя ставить вопрос о коренной ломке законодательства об административной ответственности, ибо это законодательство — плод многолетней работы законодателя, в целом соответствует современным потребностям. Однако решать частные вопросы по совершенствованию этого законодательства необходимо.

Среди проблем, относящихся к дальнейшему развитию законодательства об административной ответственности, представляются особо значимыми следующие.

1. Целесообразно расширить количество составов административных правонарушений, введя административную ответственность за такие правонарушения, за которые в настоящее время эта ответственность не предусматривается.

Начиная с 1961 года был взят курс на ограничение административных штрафов и административной ответственности вообще2. В соответствии с ним считалось, что административная ответственность должна применяться в порядке исключения и что доминирующим методом борьбы с нарушениями в сфере действия норм административного права призвано стать общественное воздействие.

1  См.: Материалы XXVII съезда КПСС. С. 159, 160.

2  См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке»//Ведомости Верховного Совета СССР.  1961. № 35. Ст. 368.

Требования реальной действительности привели к тому, что уже спустя 2—3 года административная ответственность стала устанавливаться за все новые и новые виды правонарушений. Республиканские кодексы об административных правонарушениях содержат около 150 статей (КоАП РСФСР—152 статьи), описывающих составы административных правонарушений. После принятия этих кодексов они ежегодно дополняются 10—20 статьями, предусматривающими ответственность за новые составы административных правонарушений.

Такая тенденция, на наш взгляд, сохранится и далее. С одной стороны, требования укрепления социалистической законности и государственной дисциплины обосновывают необходимость признавать наказуемыми в административном порядке те деяния, за которые сейчас лицо не несет ответственности. С другой стороны, предполагаемое сокращение сферы уголовного принуждения приведет к признанию административными правонарушениями ряда правонарушений, за которые сейчас установлена уголовная ответственность.

2.  Крупный недостаток многих нормативных актов об административной ответственности, в том числе кодексов большинства союзных республик, а также ряда законодательных актов об отдельных видах административных    правонарушений,—отсутствие указания на то, какой именно орган    или должностное лицо осуществляет надзор за соблюдением устанавливаемых этими актами специальных запретов и составляет протоколы об административных правонарушениях. В этом отношении способ определения круга органов и должностных лиц, осуществляющих надзор за соблюдением специальных запретов, и составления протоколов, реализованный в Кодексе УССР об административных правонарушениях, целесообразно принять во всех союзных республиках.

3.  Кодексы об административных правонарушениях применяют в основном не специалисты-юристы, а работники государственных инспекций, члены административных    комиссий и т. д. Поэтому здесь так важна максимальная   доступность, доходчивость, наглядность изложения нормативного материала, особенно относящегося к отдельным составам  административных правонарушений.

На наш взгляд, каждая статья Особенной части кодексов должна содержать не только описание проступка и перечень административных взысканий, применяемых за него (что уже реализовано), но и перечень органов     (должностных лиц),

осуществляющих надзор за соблюдением специальных запретов, описываемых в этой статье, и органов (должностных лиц), полномочных рассматривать дела об административных правонарушениях данного состава.

Предлагаемый способ может показаться неприемлемым, так как ведет к существенному увеличению нормативного материала и, следовательно, объема кодексов. Тем не менее он желателен, так как даст возможность работникам соответствующих органов с максимальной быстротой и точностью отыскивать нормы процедурного характера, относящиеся к конкретным составам административных правонарушений. Результатом будет более оперативное рассмотрение соответствующих дел, большая законность и обоснованность протоколов и постановлений по этим делам.

4.  Как уже отмечалось,    министерства,    государственные комитеты и ведомства издают инструктивно-методические акты по частным вопросам применения административной ответственности,  хотя в  общей  системе правовых    нормативных актов они не предусмотрены. Необходимость таких актов очевидна.

Для того, чтоб «узаконить» деятельность министерств, государственных комитетов и ведомств по частной регламентации отношений в сфере административного принуждения, было бы полезно официально признать соответствующее право этих центральных органов, а также исполнительных комитетов местных Советов народных депутатов на разъяснение и толкование законодательных и правительственных норм по вопросам административной ответственности.

5.  Взысканные с нарушителей штрафы, наложенные в административном порядке, поступают в доход союзного бюджета. Исключения сделаны в отношении незначительного количества видов штрафа (например, за нарушение правил охоты или рыболовства):  часть полученных сумм поступает в распоряжение органов, осуществляющих   контрольно-надзорные функции.

Указанный порядок распределения штрафных сумм, на наш взгляд, не способствует повышению заинтересованности органов, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность, и местных Советов народных депутатов на территории которых совершены административные правонарушения и наложены административные взыскания. Невысок процент взыскиваемых штрафов (по проведенным нами обобщениям на уровне некоторых районов взыскивается обычно 60—74% наложенных штрафов). В результате не обеспечивается полная

реализация принципа неотвратимости наказания, подчас проявляется ненужный либерализм (наложение предупреждений вместо штрафов, наложение штрафа в минимальном размере, хотя по обстоятельствам дела было бы логично наложить штраф в более высоком размере, и т. п.).

6.  В действующем законодательстве об административной ответственности не проведена с достаточной четкостью и определенностью мысль о презумпции невиновности    субъектов, привлекаемых к административной ответственности.

Из ст. 5, 7, 31 и других статей Основ, а также соответствующих статей кодексов союзных республик вывод о существовании презумпции невиновности следует с достаточной ясностью. Однако такой вывод могут сделать только специалисты-юристы путем толкования правовых норм. Поскольку законодательством об административной ответственности руководствуются в подавляющем большинстве не юристы, а работники органов государственных инспекций, члены административных комиссий и другие, в Основах и кодексах крайне необходимы специальные статьи, с максимальной определенностью и четкостью устанавливающие наличие презумпции невиновности по делам об административных правонарушениях, раскрывающие ее содержание, показывающие методы обеспечения этого принципа.

Содержание этих правовых норм о презумпции невиновности может быть общепринятым (она закреплена в законодательстве об уголовной ответственности, частично — в законодательстве о гражданско-правовых деликтах).

Наличие специальных норм о презумпции невиновности создаст дополнительные гарантии законного и обоснованного применения административной ответственности, следовательно, охраны прав и свобод субъектов административного права.

7.   В законодательных актах об административной ответственности нет норм об особых гарантиях неприкосновенности в административном производстве ряда лиц, которым эта неприкосновенность необходима в силу специфичности    выполняемых   ими   функций   государственного   или   общественного характера. В ст. 8 Основ и в соответствующих статьях кодексов закреплена гарантия неприкосновенности только одной категории лиц — иностранных граждан, пользующихся дипломатическим иммунитетом.

Однако в соответствии с законодательством Союза ССР, союзных и автономных республик специальные гарантии не-

прикосновенности установлены в отношении депутатов Советов народных депутатов и кандидатов в народные депутаты Советов народных депутатов (ст. 33—34 Закона СССР «О статусе народных депутатов в СССР», ст. 50 Закона СССР «О выборах в Верховный Совет СССР» и другие законодательные акты о Советах и о выборах в Советы). Нормы о неприкосновенности депутатов и кандидатов в депутаты целесообразно включить в Основы и кодексы.

Назрела необходимость официально, в законодательном порядке закрепить специальные гарантии неприкосновенности в административном производстве прокуроров, помощников прокуроров, следственных работников, народных судей, народных заседателей, председателей, заместителей председателей и членов краевых, областных, городских, Верховных судов, судей военных трибуналов, народных дружинников (при исполнении ими общественных обязанностей по охране общественного порядка). Необходимость предоставления им специальных гарантий объясняется специфичностью выполняемых ими функций и ограничением в связи с этим возможности непосредственного воздействия органов и должностных лиц, осуществляющих административно-юрисдикционные функции. Естественно, вопрос не может сводиться к освобождению их от административной ответственности. Нужен особый предварительный контроль за применением к этим категориям лиц административной ответственности или замена административной ответственности ответственностью дисциплинарной, которая реально может выглядеть как несравненно более суровое, чем административное взыскание, наказание (например, отзыв депутата, увольнение от должности работника прокуратуры).

8. Законодательство об административной ответственности за конкретные правонарушения сейчас предусматривает возможность наложения административных взысканий не только на должностных лиц, но и на рабочих и «рядовых» служащих, не наделенных властными полномочиями. Например, за нарушение антиалкогольного законодательства могут привлекаться работники предприятий и других организаций, если они появились на работе в нетрезвом состоянии или распивали на работе спиртные напитки. За нарушение правил торговли спиртными напитками могут привлекаться к административной ответственности не только должностные лица (заведующие магазинами, секциями, руководители предприятий общественного питания и иные), но и продавцы и другие категории лиц, относящиеся к рабочим.

Статья 8 Основ и соответствующие статьи кодексов не учитывают существенного изменения текущего законодательства о субъектах административной ответственности и поэтому нуждаются в дополнениях относительно названной категории работников.

9. Законодательные и иные нормативные акты Союза ССР, предусматривающие административную ответственность за отдельные правонарушения, а вслед за ними и кодексы союзных республик устанавливают, на наш взгляд, необоснованные ограничения по применению административных взысканий должностными лицами низовых органов государственных инспекций и приравненных к ним органов.

В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 февраля 1983 г. «Об административной ответственности за нарушение правил, норм и инструкций по хранению, использованию и учету взрывчатых материалов в отраслях промышленности и на объектах, подконтрольных органам госгортехнадзора» штрафы на должностных лиц за названные нарушения могут налагаться с учетом следующих условий. Начальник районных (областных) инспекций госгортехнадзора вправе налагать штрафы в размере до 30 рублей; начальники управлений округов госгортехнадзора и их заместители — до 50 рублей; председатели госгортехнадзоров союзных республик и их заместители, Председатель Государственного комитета СССР по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору и его заместители — в размере 100 рублей 3. Таким образом, максимальная санкция — 100 рублей — может применяться только в централизованном порядке.

Централизованный порядок на практике означает соблюдение сложной и малореальной процедуры: составленный рядовым инспектором протокол должен быть доведен по инстанциям до сведения госгортехнадзора союзной республики или даже СССР, на это требуется время, и установленный законодательством на привлечение к административной ответственности двухмесячный срок может истечь. Высшие руководители органов межотраслевого управления, к которым относятся органы госгортехнадзора, вместо решения крупных, стратегических вопросов деятельности системы межотраслевого управления вынуждены, в силу предписаний законодательства, заниматься мелкими вопросами, к числу которых относится наложение штрафа на конкретных правонарушите-

3 См.: Ведомости Верховного Совета СССР.  1983. № 9. Ст.  138.

Лей. Психологические последствия внутриведомственной субординации (необходимость обращаться к высшему руководству) нередко приводят к тому, что дела об административных правонарушениях не передаются на рассмотрение не только госгортехнадзоров союзных республик и СССР, но даже и управлений округов.

В итоге должностные лица, нарушившие правила, нормы и инструкции, за соблюдением которых наблюдают органы гос-гортехнадзора, ограничиваются минимальными штрафными санкциями, применяемыми должностными лицами низовых органов системы Госгортехнадзора СССР, что далеко не всегда   соответствует   тяжести   совершенного   правонарушения.

10. Кодификация законодательства об административной ответственности сделала более острой проблему уровней, с одной стороны, правил, за нарушение которых применяется административная ответственность, с другой — актов, предусматривающих административную ответственность за эти нарушения. Речь идет о том, что многие правила утверждаются министерствами, государственными комитетами и ведомствами, а ответственность устанавливается законодательными актами.

Наиболее наглядный и распространенный случай: Правила дорожного движения утверждает Министерство внутренних дел СССР, а административная ответственность за нарушение этих Правил установлена Президиумом Верховного Совета СССР (Указ об этом был утвержден на сессии Верховного Совета СССР и приобрел силу Закона СССР) 4.

Столь существенное различие в уровнях правового регулирования образовалось вследствие того, что Советское государство повысило внимание к введению и применению административной ответственности (обычно на уровне законодательного акта), а первичное регулирование соответствующих отношений осталось на прежнем —■ ведомственном (межотраслевом) уровне.

Первичная регламентация отношений нуждается в повышении уровня — до законодательного (логично утвердить, например, Правила дорожного движения Законом СССР) или хотя бы правительственного.

4 См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 марта 1983 г. «Об административной ответственности за нарушение правил дорожного движения>//Ведомости Верховного Совета СССР. 1983. № 12 Ст. 174.