36. ФОРМИРОВАНИЕ ВСЕСОСЛОВНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Местное управление в дореформенный период строилось в полном соответствии с системой крепостнического хозяйст­вования. Центральной фигурой в нем оставался помещик, сосредоточивший в своих руках экономическую, администра­тивно-судебную и политическую власть над своими крестья­нами. Император Павел I говорил: «У меня столько полиц­мейстеров, сколько помещиков в государстве».

На губернском уровне главным лицом в системе местного управления являлся губернатор. Наказом 1837 г. губернаторы наделялись широким кругом полномочий: полицейскими, надзорными, административно-хозяйственными и др. Закон отводил губернатору место непосредственного начальника вверенной ему губернии.

Следующее по назначению место после губернатора зани­мал губернский предводитель дворянства, исполнявший раз­нообразные полицейские, следственные, попечительские и иные функции. Уездный предводитель дворянства возглав­лял аппарат уездных чиновников.

256

VI.

Дореформенная система местного управления отражала преимущественно интересы дворянско-помещичьего класса. Преобладающие в ее деятельности принципы бюрократизма и централизма не учитывали реальных нужд местного населе­ния, местной промышленности и местного торгового оборо­та. Картина усугублялась нерасчлененностью административ­ных, судебных и хозяйственных правомочий, возлагавшихся на местную администрацию.

Проведение крестьянской реформы требовало неотлож­ной перестройки системы местного управления. В ходе этой реформы правительство стремилось создать необходимые условия для сохранения власти в руках дворян-помещиков, и все дискуссии, связанные с преобразованием местного управ­ления, вращались вокруг этой проблемы. Если наиболее кон­сервативные представители дворянства настаивали на созда­нии открытых и существенных привилегий для своего класса в проектируемых земских органах, то группы либералов, ори­ентирующихся на капиталистический путь развития Рос­сии, — всесословных земских организаций. Только в марте 1863 г. специально созданная комиссия подготовила оконча­тельные проекты положения о земских учреждениях и вре­менных правил для них.

Круг вопросов, решение которых предполагалось возло­жить на земские органы, очерчивался исключительно преде­лами местного интереса и местного хозяйства. В предложен­ном комиссией проекте отмечалось' «Земские учреждения, имея характер местный и общественный, не могут входить в ряд правительственных — губернских или уездных инстан­ций, или иметь в своем подчинении какие-либо из правитель­ственных мест». С самого начала земские учреждения проек­тировались как местные и общественные, не имевшие своих исполнительных органов и проводившие свои решения через полицейский и бюрократический аппарат государства.

Государство должно было осуществлять жесткий кон­троль за деятельностью земств. Этот контроль носил либо форму общего надзора правительственной власти за закон­ностью принимавшихся земскими органами решений и по­становлений, либо форму прямого специального наблюде­ния и утверждения конкретных действий земских учрежде­ний. Губернатор в семидневный срок мог наложить вето на любое распоряжение земского органа, для министерства

(осударство и право в период перехода к буржуазной монарх 257

внутренних дел этот срок был значительно увеличен. Сами распоряжения земских учреждений чаще всего могли быть реализованы при посредстве налогово-фискальных органов государства или через полицию, власть которой была значи­тельно укреплена в ходе ее реорганизации.

Создание земских учреждений тормозилось попытками правительства сосредоточить всю местную власть в руках бю­рократических органов. В 1859 г. полицейская власть в уезде вручалась уездному земскому присутствию, состоявшему из исправника, дворянского и двух сельских заседателей. Управ­ление всей городской и уездной полицией сосредоточива­лось у исправника в уездном управлении. Правительство спе­шило сконцентрировать административно-полицейскую власть в бюрократическом аппарате на местах, чтобы оста­вить проектируемым земским учреждениям только узкий круг местных хозяйственных вопросов.

Устроители земской реформы не решились открыто про­вести сословный принцип формирования новых местных ор­ганов. Однако неприемлемым для них было и всеобщее изби­рательное право. Поэтому для выборов земских учреждений предполагалось разделить все уездное население на три части — курии, в каждой из которых, как отмечала комиссия, «преобладает одно из главных исторически сложившихся со­словий». Избирательная система должна комбинировать со­словное начало с началом имущественного ценза. Кроме того, куриальная система позволяла правительству заранее планировать число выборщиков от сословий и регулировать их соотношение в земских учреждениях. Таким способом оно всегда могло обеспечить в них преимущество для представи­телей правящего класса.

1 января 1864 г. было утверждено «Положение о губерн­ских и уездных земских учреждениях». На них возлагались:

заведывание капиталами, имуществами и деньгами земства;

содержание земских зданий и путей сообщения; меры по обеспечению «народного продовольствия», мероприятия по благотворительности, взаимное земское страхование имуще­ства; попечение о развитии местной торговли и промышлен­ности; санитарные меры, участие в хозяйственных отноше­ниях в области здравоохранения и образования.

9-407

258

Законом предусматривалось создание трех избиратель­ных курий:

курии уездных землевладельцев, состоявшей преимущест­венно из дворян-помещиков, для участия в которой требовал­ся высокий имущественный ценз. Уездные землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через уполномочен­ных;

городской курии, участники которой должны были распо­лагать купеческим свидетельством либо предприятием опре­деленного размера;

сельской курии, в которой не был установлен имуществен­ный ценз, но была введена система трехступенчатых выбо­ров: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, посылали своих выборщиков на собрание, которое избирало земских гласных.

Земское собрание и земская управа (исполнительный орган, состоящий из председателя и двух членов) избирались на три года. Губернское земское собрание избиралось члена­ми уездных собраний. Председатель уездной управы утверж­дался в должности губернатором, председатель губернской управы — министром внутренних дел.

Нужно отметить, что земская реформа не сформировала стройной и централизованной системы. В ходе ее реализа­ции не было создано органа, возглавляющего и координиру­ющего работу всех земств. Когда в 1865 г. Санкт-Петербург­ское губернское земское собрание поставило вопрос об обра­зовании такого органа, оно было попросту закрыто прави­тельством. Существование земских учреждений допускалось только на губернском и уездном уровнях.

Реформа не создала также и низшего звена, которое могло бы замкнуть систему земских учреждений — волостного земст­ва. Попытки многих земских собраний на своих первых сес­сиях поставить этот вопрос были пресечены правительством в самом зародыше. Не решившись сделать земства исключи­тельно дворянскими учреждениями, правительство законо­дательным путем все же внедрило в руководство земств пред­ставителей этого сословия: председателями земских собра­ний стали предводители губернского и уездного дворянства.

Отсутствие достаточных материальных средств (они фор­мировались за счет обложения специальным налогом местно-

259

Государство и право в период перехода к буржуазной монархии

го населения, поскольку в 1866 г. было запрещено облагать налогом торговые и промышленные предприятия) и собст­венного исполнительского аппарата усиливало зависимость земств от правительственных органов.

Все же земствам удалось внести значительный вклад в развитие местного хозяйства, промышленности, средств связи, системы здравоохранения и народного просвещения. Земства стали своеобразной политической школой, через которую прошли многие представители либерального и де­мократического общественных направлений. В этом плане земскую реформу можно оценивать как буржуазную по свое­му характеру.

16 июля 1870 г. было утверждено «Городовое положение», закреплявшее систему органов городского общественного уп­равления: городское избирательное собрание и городскую думу с городской управой — исполнительным органом. Думу и управу возглавляло одно лицо — городской голова, утверж­даемый в своей должности губернатором или министром внутренних дел.

Все городские избиратели в соответствии с имуществен­ным (податным) цензом делились на три группы, каждая из которых избирала треть гласных в городскую думу. В выборах в органы городского самоуправления принимал участие до­вольно широкий круг избирателей. Предъявляемые требова­ния сводились к следующему: участвовали в выборах лица, достигшие 25-летнего возраста, владеющие недвижимостью, промышленными или торговыми предприятиями, занимаю­щиеся кустарными промыслами или мелкой торговлей, пред­ставляющие любое сословие. Не допускались к выборам лица, подвергавшиеся суду, отрешенные от должности, под­следственные, лишенные духовного сана. Юридические лица и женщины участвовали в выборах через представителей. Го­лосование было тайным.

Дума и управа избирались на четыре года, половина соста­ва управы должна была обновляться через каждые два года. Городской голова мог приостановить решение управы. Раз­ногласия думы и управы решал губернатор.

Устанавливалось предельное число лиц нехристианского вероисповедания, допускавшееся в состав управы, — оно не могло превышать одной трети. Городским головой не могло быть лицо еврейской национальности.

»•

260   VI.

В компетенцию городской Думы входили вопросы; о на­значении выборных должностных лиц, установлении город­ских сборов, сложении недоимок, установлении правил о за­ведовании городскими имуществами, о приобретении город­ской недвижимости, о займах.

В пользу города дума могла устанавливать следующие сборы: с недвижимости (оценочный сбор), с документов на право торговли и промышленности, с трактиров, постоялых дворов и съестных лавок, с извозного промысла, с частных лошадей и экипажей, с квартир и жилых помещений, с собак, аукционов.

Расходы думы складывались из расходов по управлению, на общественные здания и помещения, городские займы, на учебные и благотворительные заведения, содержание воин­ских частей, полиции и тюрем. Смету расходов и доходов контролировал губернатор.

Как и земские органы, органы городского самоуправле­ния в значительной степени зависели от государственных бюрократических и полицейских учреждений. Вместе с тем создание новых органов самоуправления способствовало ста­новлению общественно-политической и культурной жизни, помогало торгово-промышленному развитию русских горо­дов.