§ 2. Основные функции Федерального Собрания Российской Федерации

Принципиально деятельность Федерального Собрания происходит в ракурсе трех традиционно данных парламентских функций:

представительной, законодательной, контрольной

Представительная функция Федерального Собрания. Представительная функция призвана выражать волю народа — основу государственной власти. Она реализуется путем проведения периодических свободных выборов. Последние направлены на выявление интересов различных социальных групп, учет федеративных связей и отношений, обеспечение мирного, ненасильственного перехода государственной власти от одних выборных представителей общества к другим на основе свободного волеизъявления избирателей.

Схема № 2

Это значит, что среди всех государственных институтов парламент выступает единственным органом общенародного представительства. Именно народу, точнее избирателям, т. е. правоспособной и дееспособной части населения, предоставлено право формировать парламент. Выборность и “мандат народа” позволяют парламенту законодательствовать и выполнять другие функции, а избирателям видеть свою сопричастность с ним. Следовательно, представительность — определяющее свойство парламента. Это и способ формирования Федерального Собрания как органа законодательной власти, и способ его функционирования и деятельности.

Представительство как способ функционирования и деятельности Федерального Собрания выражается прежде всего в обязанности депутатов поддерживать тесные отношения с избирателями. Другой немаловажный аспект представительной функции парламента — отражение в его деятельности общественных интересов, которые фиксируются в законах, постановлениях палат Федерального Собрания, в иных действиях данного органа. Примером этому служат позиции депутатов, фракций и комитетов, парламента в целом по актуальным внутренним и международным проблемам, волнующим общество, официальные оценки парламентом тех или иных явлений государственной и общественной жизни и т. п. В этом смысле можно говорить о фокусировании, отражении в работе Федерального Собрания наиболее злободневных вопросов государственной, общественной, политической жизни страны. В рассматриваемом аспекте представительская роль парламента поднимает его значение как органа, способствующего развитию гражданского общества, принципов демократии и правового государства.

Законодательная функция Федерального Собрания. Законодательная функция — наиболее важная и объемная по своему значению и содержанию. В ее рамках формируется правовая система государства, обеспечивается правовое регулирование всех отношений, возникающих в обществе и требующих законодательного закрепления. Смысл законодательной деятельности парламента заключается в подготовке и принятии законов, которые либо прямо предусмотрены Конституцией Российской Федерации, либо их издание вызывается потребностями развития общества и государства в разных областях политической, экономической и социальной сферах жизни.

Законодательная функция предполагает установление надежного правопорядка, допускает только один диктат — диктат права и закона. Она нацеливает на деловое сотрудничество, координацию, партнерские и союзнические отношения всех ветвей власти в нормотворческой деятельности, что гарантирует стабильность в стране, формирование правовой основы дальнейшего развития государства.

Анализ законотворческой деятельности Федерального Собрания свидетельствует о безусловных достижениях в данной сфере, несмотря на то, что многое приходилось делать, начиная с нуля, так как российский парламент впервые стал заниматься законотворчеством на профессиональной основе. За период его работы были приняты такие законодательные акты, регулирующие наиважнейшие сферы государственной жизни, как федеральные конституционные законы “О Правительстве Российской Федерации” от 17 декабря 1997 г. с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1997 г.1, “О Конституционном Суде Российской Федерации” от 21 июля 1994 г.2, “О судебной системе Российской Федерации” от 31 декабря 1996 г.3, “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации” от 26 февраля 1997 г.4, “О референдуме Российской Федерации” от 10 октября 1995 г.5, Федеральный закон “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” от 4 марта 1998 г.6. К наиболее значимым федеральным законам, принятым Федеральным Собранием, следует отнести кодексы: Гражданский, Уголовный, Уголовно-исполнительный, Арбитражный процессуальный, Семейный, Водный, Лесной, Воздушный, Градостроительный, а также целый ряд законов, касающихся других аспектов жизни общества и государства.

Наряду с позитивными сторонами законодательной деятельности Федерального Собрания в его законопроектной работе, в подходе к законодательству в целом, в разработке конкретных проектов законодательных актов имеются и негативные аспекты. В целях их устранения Президентом Российской Федерации в посланиях Федеральному Собранию были сформулированы конкретные задачи, решение которых было направлено прежде всего на усиление взаимодействия всех органов власти в законопроектной работе. Развитию этого процесса должно способствовать не только создание специальных структур — институтов постоянных полномочных представителей Президента и Правительства в Федеральном собрании, но и совместное формирование всеми ветвями власти перечня действительно первоочередных законопроектов, который должен отразить приоритеты во внутренней и внешней политике.

1 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; Российская газета. 1998. 4 янв.

2 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

3 СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.

4 СЗ РФ. 1997. j\" 9. Ст. 1011.

5 СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3921.

6 Российская газета. 1998. 10 марта.

К числу других рекомендаций, обращенных Президентом к Федеральному Собранию, следует также отнести: необходимость подготовки закона “О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов”, что способствовало бы повышению уровня правового регулирования установленных процедур законодательного процесса; разработку проекта закона, который бы не допускал принятия законодательных актов, не обеспеченных финансовыми средствами, и в то же время обязывал Правительство более аргументирование обосновывать свою позицию; целесообразность принятия важнейших законов на основе широкого обсуждения специалистами и общественностью и т.д. Главной же идеей совершенствования законодательной деятельности Федерального Собрания Президент считает выработку ясных, четких представлений о необходимых структуре и содержании российского правового пространства1.

Преодоление негативных сторон законодательной деятельности Федерального Собрания будет способствовать как уточнению в целом его основных полномочий по повышению качества принимаемого законодательства, так и по корректировке, дальнейшему развитию иных конкретных направлений его деятельности, связанных с осуществлением законодательной функции.

Контрольная функция Федерального Собрания. Сущность контрольной функции парламента проявляется в том, что в условиях демократически организованной системы разделения властей народу принадлежит право контролировать деятельность всех структур, которым он передал властные полномочия. Вне контроля не должны находиться никакие государственные образования, в том числе и органы народного представительства. Осуществляя от имени народа высшую форму контроля (парламентский контроль), они сами контролируются народом через различные институты прямой демократии.

В мировой парламентской практике контрольная функция проявляется по-разному, что отражает специфику устройства государства и соотношение его институтов. Она выражается в отчетах правительства об исполнении бюджета, в информации по текущим вопросам, в парламентских слушаниях, депутатских запросах и т.п.

Этими, а также целым рядом других контрольных полномочий, предусмотренных Конституцией Российской Федерации (ч. 5 ст. 101, ст. 102, 103), наделено и Федеральное Собрание2, несмотря на то, что прямо институт парламентского контроля в Конституции не закрепляется.

1 См.: Порядок но власти — порядок и стране. Послание Президента российской Федерации Федеральному Собранию // Российская газета. 1997. 7 марта.

2 Подробнее об институтах, формах и видах парламентского контроля см. гл. VI настоящей работы.

Вместе с тем, в последнее время происходит как бы скрытое расширение контрольных полномочий парламента, которое закрепляется федеральными законами. Так, Федеральный закон “О внешней разведке” от 10 января 1996 г.1 содержит статью под названием “Парламентский контроль за деятельностью органов внешней разведки Российской Федерации” (ст. 24). В принятом 27 мая 1996 г. Федеральном законе “О государственной охране”2 также имеется норма, устанавливающая контроль за деятельностью федеральных органов государственной охраны, который призвано осуществлять Федеральное Собрание Российской Федерации в пределах полномочий, определенных Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами Российской Федерации (ст. 31). Из сказанного следует, что закрепление за Федеральным Собранием контрольных полномочий становится все более нарастающей тенденцией в законодательстве последнего времени. И это не случайный фактор, а закономерная настоятельная потребность государственного строительства, которая должна быть реализована посредством законодательного закрепления реальных механизмов осуществления парламентского контроля.

Если обратиться к истории, то можно увидеть, что развитие института парламентского контроля в Российской Федерации осуществлялось крайне непоследовательно. Так, еще совсем недавно предшествующая Конституция Российской Федерации наделяла Верховный Совет наряду с законодательными и распорядительными функциями также и контрольными полномочиями, причем в очень большом объеме. В сферу контрольных обязанностей Верховного Совета, в частности, входило: регулярное заслушивание отчетов образуемых или избираемых им органов, а также назначаемых или избираемых им должностных лиц; решение вопроса о доверии Правительству; отмена указов и постановлений Президиума Верховного Совета, распоряжений Председателя Верховного Совета, а также указов и распоряжений Президента Российской Федерации на основании заключения Конституционного Суда Российской Федерации; внесение представлений Президенту об отмене решений Правительства. Верховный Совет был вправе приостанавливать действие указов и распоряжений Президента до разрешения Конституционным Судом дел об их конституционности в случае обращения Верховного Совета в Конституционный Суд; обладал правом отменять постановления и распоряжения Советов Министров республик в составе Российской Федерации, решения краевых, областных, городских (городов федерального значения) Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов в случае несоответствия их Конституции и законам Российской Федерации.

1 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 143.

2 СЗ РФ. 1996. №22. Ст. 2594.

Кроме того, целый ряд законов того времени закреплял разнообразные полномочия законодательной власти в ее контроле за деятельностью органов исполнительной власти. Так, закон “О постоянных комиссиях палат и комитетов Верховного Совета РСФСР”1 наделял данные органы правом контролировать работу органов исполнительной власти и их должностных лиц и ходатайствовать о наложении на последних соответствующих взысканий.

На необходимость возвращения российскому парламенту контрольных функций обращал внимание Президент Российской Федерации. В послании Федеральному Собранию, в частности, подчеркивалось, что “весомый вклад в осуществление контрольной функции государства могут внести представительные органы. До сих пор этот потенциал не был реализован в полной мере из-за смешения действительно государственных и узкополитических задач. Парламентский контроль за исполнительной властью может стать эффективным, если не будет подменять собой полномочия органов исполнительной власти и не станет прикрытием для реализации интересов той или иной партии”2.