§ 2. Особенности становления российского парламентаризма и парламентского права

(краткий исторический очерк)

Российские пути парламентаризации так извилисты и трудны, как, пожалуй, ни одной другой великой державы. Они отмечены столь крутыми поворотами, что, кажется, связь времен вот-вот разомкнется. Какая еще страна может явить миру такой свой политический портрет только одного XX в., где рядом были бы представлены лики капитализма и социализма, абсолютной монархии, тоталитаризма и авторитаризма. Если освоение ею ценностей свободы и справедливости шло столь тяжко, то, наверное, и потому, что в своих поисках идеала Россия стремилась даже опередить время, но, не поддержанная законами истории, откатывалась назад. Приходилось отступать, неся громадные людские, моральные и материальные потери, выстраивать новые программы. И благо, если эти последние не оборачивались таким “новым мышлением”, которое вновь бросало страну в пучину потрясений и катастроф.

Можно говорить о трех, включая нынешний, крупнейших этапах становления, уничтожения и перевозрождения российского парламентаризма и парламентского права: досоветском (конституционно-монархическом), советском (тоталитарном) и постсоветском (прото-демократическом). Остановимся на них, уясняя, как страна, проходя первых два этапа, вышла теперь на конституционно запрограммированные цели построения правового государства.

Этап первый — досоветский. Отправной точкой практической парламентаризации страны суждено было стать Высочайшему Манифесту от 17 октября 1905 г. “Об усовершенствовании государственного порядка”. В нем говорилось (п. I): “Даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов”. И далее (п. З): “Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей”1.

1 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 3-е. Т. XXV. Отд. I. № 26803.

Речь шла ни больше ни меньше как о самоограничении “чистого” абсолютизма началами представительства, первых шагах к реформированию самодержавной монархии в конституционную. И это во время массовых общественных волнений, от которых, как говорится в Манифесте, “может явиться глубокое нестроение народное и угроза целости и единству державы нашей”.

Манифест, накрепко связанный в умах и на деле с именем графа С.Ю. Витте, до предела обнажил истинные интересы и цели всех трех общественных сил, которые, будучи вовлечены в революционный процесс, пытались либо форсировать его, либо ввести в законо-положенные рамки, либо свернуть на нет. Социалисты (особенно социал-демократы радикального крыла) иначе, как черносотенно-ок-тябристской, виттевскую реформу не называли. Л.Д. Троцкий, например, вспоминал в своей автобиографии, написанной уже в изгнании в 1929 г.: “18 октября, на другой день после опубликования Манифеста, перед Петербургским университетом стояли многие десятки тысяч не остывших от борьбы и опьяненных восторгом первой победы. Я кричал им с балкона, что полупобеда ненадежна, что враг непримирим, что впереди западня. Я рвал царский Манифест и пускал его клочья по ветру”1.

Что же до дворцовых сфер, то там активно муссировались слухи, будто Манифест был вырван у царя чуть ли не силой. Однако никакой даже самый мягкотелый монарх не пошел бы на самоограничение своей власти, не будь вынужден к тому обстоятельствами глубинного революционно значимого порядка (точно так же, как через десяток лет и на отречение от престола). “Россия, — писал С.Ю. Витте, — переросла формулу существующего строя и стремится к строю правовому на основе гражданской свободы”2.

1 Троцкий Л.Д. Моя жизнь. Опыт автобиографии. Том [. М., “Панорама”,     1991. Гл. 14 “1905 год”.

2 Витте С.Ю. Воспоминания. Т. III. Гл. 52. М., 1960.

Расходились и во взглядах на Манифест в плане признания или непризнания за ним значения Конституции российского государства. Ближе к истине, думается, были те государственные деятели и ученые, которые, отдавая должное рубежной общественно-политической значимости документа, видели в нем “высочайшую” программу действий властей по незамедлительному обновлению законодательства в духе и букве дарованных либерально-демократических вольностей. Первой российской конституцией можно считать, скорее, Основные государственные законы в редакции от 23 апреля 1906 г. Они составили первый раздел Свода Основных государственных законов, включенного, в свою очередь, в качестве самостоятельной части в первый том Свода законов Российской Империи издания того же 1906 г. По целому ряду своих характеристик он действительно отвечал требованиям конституционного акта, т. е. документа, нацеленного на урегулирование коренных общественных отношений, выстраивающего упорядоченную систему государственно-властных учреждений, наделенного высшей юридической силой. В Свод были инкорпорированы (или развиты, конкретизированы) основополагающие установления Манифеста, а также целого ряда крупных правовых актов, в том числе: “Учреждение Государственной Думы” от 20 февраля 1906 г., “Учреждение Государственного Совета” от 23 апреля 1906 г., “Правила о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов” от 8 марта 1906 г. и др.1

1 Не только в исторической, но даже в юридической нашей литературе далеко не всегда проводится четкое различение между Основными государственными законами и Сводом Основных государственных законов, тогда как делать это необходимо и силу неодинаковой юридической природы означенных актов. Если Основные государственные законы - акт правотворчества российского монарха, то Свод Основных государственных законов - лишь результат систематизации действующего законодательства уполномоченными на то государственными органами. На это справедливо обращается внимание в капитальном труде но российскому законодательству Х-ХХ вв. - Т. IX “Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций”. М„ 1984. С. 42-44.

В главе второй Основных государственных законов (соответственно восьмой главе Свода государственных законов), озаглавленной “О правах и обязанностях Российских подданных”, — правовой статус личности представлен в следующих скупых установлениях 15-ти статей: об обязанностях защиты Престола и Отечества, выплаты налогов и пошлин, отбытия повинностей; о неприкосновенности жилища и собственности, личной безопасности (в смысле презумпции невиновности без прямого использования этого термина); о свободах выбора места жительства, занятий и вере; о правах устраивать собрания, высказывать устно и письменно свои мысли, образовывать общества и союзы (ст. 27-41). В главу не включены избирательные права, но дарование их населению империи было закреплено целым рядом законоположений о выборах в Государственную Думу и Государственный Совет. Например, законами от 11 декабря 1905 г., от 3 июня 1907 г. и др. — правда, весьма консервативными и путаными по своим установлениям (избирательное право не было ни всеобщим, ни равным, ни прямым).

Государственная Дума (парламент) была учреждена, избрана и приступила к работе 26 апреля 1906 г. (Речь в данном случае идет о Думе как таковой безотносительно к тому или иному ее созыву, которых, как известно, состоялось четыре при общем законо-положеннном сроке легислатур в 20 лет, но прерванном на 12-м году.) Ее ведение составляли “предметы, требующие издания законов”, “государственная роспись доходов и расходов”, “отчет государственного контроля по исполнению государственной росписи”, “дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым высочайшим повелениям” и др.

Следовательно, налицо те самые функции, которые должны быть присущи парламенту как таковому: законодательная, бюджетная, контрольная. Однако каждая из них настойчиво и последовательно оформлялась таким образом, что на большее, чем высокое законосовещательное учреждение, Дума никак не могла претендовать. Законодательные прерогативы сопровождались нормой: “Государь Император утверждает законы, и без его утверждения никакой закон не может иметь своего совершения”. Из бюджетных исключались “назначения на платежи по государственным долгам и по другим принятым на себя Российским государством обязательствам”. Какие бы то ни было контрольные прерогативы перекрывались множеством положений, сохранявших бюрократию в ее первозданном неответственном состоянии.

Но более всех знаменитой стала ст. 87 Свода Основных государственных законов. Данная в ней норма практически наделяла Государя правом издания новых законов непосредственно — “во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызывают необходимость в такой мере”.

Следует также иметь в виду, что, согласно ст. 106 Свода, Государственная Дума фактически уравнивалась в правах законодательства с Государственным Советом — верхней, как бы сдерживающей “думцев” палатой парламента. Совет образовывался из членов по высочайшему назначению и членов по выборам на куриальной основе общей численностью до 200 человек (половина на половину).

Термин “парламентское право” начал входить в обиход российской государственно-правовой теории и практики с первыми робкими шагами парламентаризации страны. Он напрямую сопрягался с понятием “парламентаризм”, по определению Н.И. Лазаревского, одного из самых крупных конституционалистов того времени, “лучшего средства обеспечить соответствие общего хода государственного управления требованиям общественного мнения страны”1. Нарастает поток публикаций по этим проблемам как отечественных, так и переводных. И здесь из числа последних надо особо отметить книгу знаменитого английского ученого И. Бентама (1748-1832 гг.) “Тактика законодательных собраний”, увидевшую свет еще в 1815 г. Предлагая в 1907 г. перевод ее русскому читателю, издатель писал, что труд И. Бентама, когда-то сотрудничавшего с М. Сперанским, укрепит веру в приемлемость и необходимость для России конституционных начал. Идеи “Тактики”, добавлял он, “легли в основу законодательных собраний всего мира, и Бентам по справедливости провозглашен отцом парламентаризма”2.

1 Лазаревский Н.И. Русское государственное право. СПб., 1913. С. 672.

2 Бентам И. Тактика законодательных собраний. Перевод М.К. Изд. Л.А. Веле-хова. СПб., 1907. С.8.

И действительно, это свод не просто правил, традиций проведения различного рода собраний, а свод правил и процедур внутренней организации и работы собственно парламентов. Вот названия некоторых из 36 глав книги И. Бентама — как бы типового (рамочного) парламентского регламента на те годы XIX в., да и на будущее: “Разделение законодательного корпуса на две палаты”;“О президенте собраний”; “О прениях свободных и прениях ограниченных”; “Три чтения проектов”; “О голосовании открытом и тайном”; “Об одежде”; “О допущении посторонних лиц. Допущение женщин” и т.д.

Государственная Дума и Государственный Совет стали постепенно оснащать себя так называемыми Наказами, в которых довольно обстоятельно расписывались процедурные и иные правила проведения заседаний. То обстоятельство, что Наказы публиковались для всеобщего сведения через Правительствующий сенат — высшую кассационную инстанцию всей судебной системы, фактически давало ему право контроля над Наказами1.

1 См.: Муромцев С.А. Внутренний распорядок Государственной Думы. Наказ Государственной Думы (главы I-III) и временные правила. Проект остальных глав Наказа с объяснениями и дополнениями. М., 1907; Пиленко А. Русские парламентские прецеденты. Вып. 2. СПб., 1908.

Конечно, не только по причине стесненных правовых рамок Дума не могла оказывать сколько-нибудь действенного влияния на формирование и проведение государственного курса страны. Сама работоспособность Думы была, мягко говоря, неровной. Изнутри ее раздирали межфракционные распри, извне третировали, угрожали репрессиями и прибегали к ним.

И все же Дума не была уж совсем “карманной”. Недаром же ее то распускали, то разгоняли, то отправляли во внеурочные вакации. Дума упорно не желала вотировать столыпинскую аграрную реформу, не оставалась безучастной к интригам в императорских сферах, требовала расформирования Государственного Совета и т.п.

Страна стремительно прорывалась к Февралю 17-го, когда в результате второй русской революции монархия пала и еще в рамках досоветского этапа открылся краткосрочный период демократического республиканизма.

Согласно акту Временного правительства от 1 сентября 1917 г. Россия приступила к выработке конституции парламентско-прези-дентского типа. Но спустя два месяца октябрьским переворотом первому этапу российского парламентаризма был положен конец.

Этап второй — советский. Усилиями марксистско-ленинской доктрины государства и права понятия и институции, связанные с парламентаризмом, были так передернуты, как, пожалуй, никакие другие из общецивилизационного арсенала политико-юридических ценностей. Стратегия “уничтожения парламентаризма” отрабатывалась в контексте самых уничижительных эпитафий парламентским учреждениям: “продажные”, “прогнившие”, где только тем и занимаются, что болтают со специальной целью “надуть простонародье”. Ладно анархисты, не умеющие использовать даже “хлев” парламентаризма. Куда отвратительнее оппортунизм парламентских “комнатных собачек” социал-демократии и т.д.1

Чем не устраивал парламентаризм основоположников научного социализма? Было бы наивным полагать, что единственно склонностью депутатского корпуса к коррупции и обращением парламентских бдений в пустопорожние говорильни. Такими пороками представительные учреждения всех государств и во все времена как страдали, так и будут, надо полагать, страдать. Принципиально важнее другое — воинствующая несовместимость диалектико-материалистических представлений о пролетарски-классовых интересах с самой идеей разделения властей, лежащей в основе концепции парламентаризма. Несовместимость прежде всего в социальном аспекте, поскольку диктатура пролетариата по самой сути своей никакими парламентскими вольностями связана быть не должна, законами — того больше. В технологическом же отношении разделение властей несет в себе еще угрозу диффузии государственно-властных полномочий, тогда как в тотальной концентрации их — реальная гарантия нерушимости самого здания пролетарской демократии.

Таким образом, подчеркнем, бой с парламентаризмом велся не с буднично-утилитарных, замкнуто-прагматических позиций, а в первую очередь с позиций партийного, классово-эгоцентрического толка, самой логикой которого все привычные представления и понятия ставятся, по признанию самих же теоретиков большевизма, с ног на голову.

Известная ленинская формула: “Не парламентарная республика, а республика Советов”1 — не означала, конечно, отказа не только от представительных учреждений, но вообще от институционально-властных структур государственности как таковой. Никакое государственно-организованное общество даже в утопиях ничего подобного позволить себе не может. Речь шла об утверждении на расчищенной от “буржуазного хлама” почве принципиально новой формы “республиканизма”, по всем своим параметрам отвечающей требованиям авторитарно-тоталитарного строя. Есть представительная, исполнительная, судебная системы власти; есть и система как бы местного самоуправления. Но принципы взаимоотношений между ними, с одной стороны, и взаимоотношений их с населением, с другой, вывертываются так, что место разделения власти занимает единство законодательной и исполнительно-контрольной деятельности; место партийно-политической ответственности правительства — ординарная подотчетность; место свободного депутатского мандата — императивный мандат с иллюзорным правом отзыва; и т.п.

1 См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 33. С. 45-48

Все эти идеологические и практические установки получили закрепление в первой советской Конституции, принятой 10 июля 1918 г., — Конституции диктатуры пролетариата (фактически Коммунистической партии) и “водворения социализма” (ст. 9). От парламентаризма оставались одни обескровленные представительные учреждения. Права человека, верховенство закона, разделение властей и т.д. сваливались вместе со всем другим “хламом” старой государственности в “мусорную яму предыстории”.

По советским конституциям 30-х гг. (Конституции СССР 1936 г., “сталинской”, и республиканским конституциям) ряд принципов и институтов, преемственно заимствованных от эпохи “водворения социализма”, представлен в несколько демократически расширенном облике. Власть объявлялась принадлежностью всех трудящихся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся (в отличие от формулы: “всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах”). Избирательная система обращалась в систему всеобщих, равных и прямых выборов при тайном голосовании (тем самым как бы упразднялась печально известная ст. 23 Конституции 1918 г. о лишении “отдельных лиц и отдельные группы прав, которые используются ими в ущерб интересам социалистической революции”)1. Набор социальных прав граждан не просто пополнялся, но в отношении многих из них известным образом гарантировался. Реабилитировались, так сказать, и некоторые элементы парламентаризма — законодательная власть определенно связывалась прежде всего с исключительными прерогативами Верховного Совета СССР (ст. 32) — высшего органа государственной власти страны.

1 Образование и развитие СССР как союзного государства. Сборник законодательных и других нормативных актов. М., 1972. С. 19.

В действительности же высшим политическим руководством под прикрытием обновленного законодательства была развернута война против своего собственного народа. В страшном режиме заработала машина массовых политических репрессий, вошедших в практику советского социализма с первых его дней.

Откровенно иллюзорными оставались, понятно, и пресловутые элементы парламентаризации. Законодательствовало фактически Политбюро ЦК ВКП(б), его Генеральный секретарь. На торжественно-помпезных сессиях Советов, равно верховных и местных, директивам этим лишь придавались юридически принятые формы. Регламенты представительных учреждений, как правило временные, несли в себе известную сумму самых элементарных правил проведения заседаний без каких-либо попыток выхода на качественно отличительные парламентские формы работы.

Однако для официальной пропаганды достойными внимания резонами были совсем иные. Доказательная система “запредельных преимуществ” Советов как якобы подлинных выразителей интересов и воли народа-суверена сводилась к бесхитростно-прямолинейным утверждениям, обращенным чуть ли ни единственно к широко данному социальному составу Советов. Бесспорно, широко представительный социальный состав учреждений парламентского типа — важное звено в комплексе показателей парламентаризма, но не в ущерб, а в подкрепление профессионализма парламента.

Советские конституции 70-х гг. (союзная 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г.), продолжая линию на преемственность социалистического принципа, несколько откорректировали его в контексте концепции уже так называемого “развитого социализма”. Реализовать свой потенциал они, однако, не могли, так как продолжали искусственно удерживаться в тисках авторитарно-партийной догматики, которая обществом уже совсем не принималась. Более того, впервые в советском конституционном законодательстве КПСС выделялась из общего ряда общественных организаций в качестве “руководящей и направляющей силы советского общества, ядра его политической системы, государственных и общественных организаций” (ст. 6 Конституции СССР 1977 г.).

Но курсу на обновление советского общества, на, фигурально выражаясь, “демократизацию демократии” альтернативы уже не было. Что же касается конкретных сроков, приемов и методов его поэтапной реализации, то здесь общественная практика, существенно опережала, как правило, официально одобренные программы, требуя их адекватной корректировки. В кипении социальных и политических страстей страна переставала быть разумно управляемой, теряла идеологическую и геополитическую ориентацию.

Начальная фаза конституционной реформы пришлась на конец 1988 г., когда был принят закон “Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР”. Уже одно то, что в лице Верховного Совета СССР страна получила постоянно действующий законодательный и контрольный орган государственной власти, а в лице Комитета конституционного надзора (предтечи Конституционного Суда) — один из важнейших институтов системы сдержек и противовесов, с очевидностью, подтверждает: начало процессам парламентаризации положено.

Пока в коридорах союзной власти судорожно хватались то за одно, то за другое решение, попутно корректируя Конституцию СССР, Россия в обстановке развала великой страны спешно вставала на путь конституирования себя в качестве суверенного демократического государства. Отправным юридическим документом стала Декларация о государственном суверенитете РСФСР, принятая первым Съездом народных депутатов России 12 июня 1990 г. В своих основополагающих положениях Декларация о суверенности многонационального народа, гарантиях прав и свобод граждан, верховенстве закона, разделении властей, приверженности общепризнанным принципам международного права явилась базой для разработки и принятия новой российской Конституции.

Этап третий — постсоветский. 12 декабря 1993 г. — безусловно крупнейшая веха в истории российского государства, когда одновременно были проведены две важнейшие общественно-политические кампании: референдум по проекту новой Конституции и выборы депутатов Государственной Думы (пятой в российской истории).

В результате страна получила и новую Конституцию, вступившую в силу 25 декабря 1993 г. (дня официального опубликования), и новый парламент — Федеральное Собрание — приступивший с начала 1994 г. к осуществлению своих функций “представительного и законодательного органа Российской Федерации”.

На представительную функцию как бы спроецирована социально-содержательная сторона конституционного статуса Парламента, в первую очередь и главным образом его “нижней” палаты — Государственной Думы1. Она сформирована по нормативам мажоритарно-пропорциональной избирательной системы, принципиально способной заложить под парламент широкий “народный фронт” и предопределить в самом парламенте соотношение общественных сил. Строго говоря, парламент начинается с выборов. В законодательной функции выражена компетенционно-суверенная сторона конституционного статуса Федерального Собрания с его прерогативами в парламентарно данной системе разделения властей.

1 В нашей официальной, журналистской и даже научной лексике нередко в отношении Совета Федерации и Государственной Думы применяются понятия верхней и нижнем палаты. Вряд ли это можно считать корректным, и не только потому, что Конституция РФ к таким понятиям не обращается (как и к понятиям тина “сенат”, “сенаторы”, “спикер”, “премьер-министр” и т.н.). Сами термины “нижняя” и “верхняя” палаты несут и себе отпечаток того далекого времени, когда верхняя палата учреждалась под функцию “торможения”, “сдерживания” нижней. В федеративных же государствах так называемые “верхние палаты” вообще несут, в дополнение к универсальной тенденции профессионализации парламентов, свою специфическую территориально-устроительную нагрузку, никак с “торможением” не связанную.

С принятием Конституции планами законодательных работ озадачены все органы государственной власти сверху донизу: представительные в первую очередь. Ведь по сути дела речь идет о создании новой правовой системы страны — системы конституционного, парламентского государства.

Наряду с законами Думой принимается немало постановлений, как бы расширяющих, в рамках Конституции, собственно парламентскую сферу правового регулирования: например, постановления о контроле за расходованием средств федерального бюджета, о социально-экономической политике Правительства. Запущен механизм рассмотрения и принятия государственного бюджета, в обеспечение чего, помимо других актов, был принят Закон о счетной палате.

В целом, однако, и это неоднократно отмечалось в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, законо-творческой деятельности не хватает качества и темпа; многие законы не относятся к числу остро необходимых, отражают отраслевые или корпоративные интересы, изобилуют отсылочными нормами, не учитывают реальную финансово-экономическую ситуацию и т.д. В нормотворчестве, как и во власти вообще, должен быть порядок, в чем очень большое место занимают как раз регламенты палат Федерального Собрания. Принятые впервые в 1994 г., они затем значительно обновлялись и сейчас действуют в редакциях 1998 г. (Государственная Дума) и 1996 г. (Совет Федерации).

В отстаивании своего места парламента Федеральному Собранию действительно приходится нелегко. Помимо внешних факторов торможения дают о себе знать внутренние, проистекающие из малого опыта сугубо парламентской работы, многоцветия политических интересов фракций и групп, склонности к непарламентским методам самовыражения тех или иных депутатов и т. д. Хотя самостоянию, самоорганизации Думы во многом способствовали выявленные ее же собственным опытом гибкие приемы и способы деловых парламентских бдений1.

1 См.: Рыбкин ИЛ. Становление и развитие парламентаризма в России. Автореф. дисс. на соискание уч. степени докт. полит, наук. М„ 1995.

Расставить власти, что называется, по своим местам сообразно букве и духу конституционной модели — еще полдела. Чрезвычайно важно отыскать и практически ввести в действие механизмы живых, эффективных контактов между ними на основе взаимно-ответственных, взаимоуважительных отношений друг к другу. И такие механизмы мало-помалу отрабатываются (например, в формах объединенной комиссии по координации законодательной деятельности, “большой четверки”, “круглых столов” и т.д.).

Особого внимания заслуживает вопрос о контрольных полномочиях Федерального Собрания. Хотя в круге его статутных функций контрольная не значится наряду с представительной и законодательной, известным набором таких полномочий российский парламент не обделен. Но в силу того, что Правительство не несет по Конституции прямой ответственности перед парламентом, все те “неуды”, на которые отваживалась Государственная Дума, повисали в воздухе. Отставка Правительства в марте 1998 г. — крупная президентская акция в стремлении придать реформам больше энергии и эффективности.

Как было показано выше, абсолютистско-монархическая и советская системы организации государственной власти изживали себя не только в формально-юридическом отношении, но и в социально-историческом. И чтобы уравняться с конституционными постулатами о России как правовом и социальном государстве, должен быть достигнут качественно иной уровень во взаимоотношениях власти и общества на путях перерастания его во всеобъемлющую ассоциацию подлинно гражданского типа.