ВВЕДЕНИЕ

В ряду проблем становления правового государства в России важное место занимают вопросы, связанные с государственно-властными институтами, функционирующими на принципах парламентаризма. Эти принципы закреплены в гл. 1 Конституции Российской Федерации 1993 г. — “Основы конституционного строя”: человек, его права и свободы — высшая социальная ценность; народ — единственный источник власти; государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную;

Конституция имеет высшую юридическую силу (ст. 2, 3, 10, 15).

Политико-правовой мысли известно множество определений парламентаризма — одного из центральных понятий науки конституционного права вообще. Обобщая их, можно сказать, что парламентаризм есть особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка.

Истоки такого понимания феномена парламентаризма восходят к одной из классических формул французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. (ст. 16): “Общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет конституции”. С тех пор нарастающее влияние идей и принципов парламентаризма стало преобладающей тенденцией мирового государственного строительства. Именно парламентаризм постепенно становится средоточием приоритетных ценностей представительной демократии, способом ее организации, инструментом функционирования — в сочетании с ценностями, формами и методами демократии непосредственной, прямой. Попытки расширительного толкования понятия “парламентаризм” путем наложения его на политическую систему в целом или, напротив, сужения до понятия государственного режима ведут к утрате парламентаризмом своей специфики как особого способа организации государственной власти, не говоря уже о размывании, столкновении самих понятий политической системы, политического и государственного режимов.

Парламентаризм — “материя” чуткая, хрупкая, можно сказать, даже реактивная. В ней проявляются особенности исторического момента, общественного и государственного бытия каждой конкретной страны или группы стран, национальных традиций, правовой культуры и политической воли народа. Практикой отработаны, а наукой систематизированы в некоей примерной схеме такие модели парламентаризма, как: 1) парламентаризм развитой, открытый, приглушенный (в зависимости от фактической полноты и силы действующих в нем нормативов); 2) парламентаризм рационализированный, министериальный, номенклатурный (в зависимости от конституированного порядка взаимоотношений между парламентом и другими высшими органами государственной власти) и др. В моделях парламентаризма первого ряда отражены особенности политического режима (демократического, либерального), характерного для той или иной страны; в моделях парламентаризма второго ряда—особенности формы государства (республика, конституционная монархия), государственного устройства и правления. “Чистых” моделей, т.е. наглухо обособленных от всех прочих, государственная практика, конечно, не знает, так как в каждой, наряду с ее собственными типовыми признаками, всегда наличествуют признаки других. Но какую бы модель парламентаризма мы ни взяли, непреложными для каждой в той или иной мере полноты остаются атрибуты классически-родовой, исходной модели. Умаление, искажение хотя бы одного из них ведет к деформации парламентаризма, а упразднение, тем более насильственное, — к его уничтожению.

Только последовательное развертывание действительно демократических основ конституционного строя может означать движение к парламентаризму развитому, где все его составляющие: разделение властей, верховенство закона, сам парламент со статусно свойственными ему правотворческими и контрольными прерогативами, — работают согласованно, энергично, в полную силу. С другой стороны, чем полнее, совершеннее парламентаризм, тем шире, эффективнее его влияние на формирование подлинно народного мандата, выработанного в условиях действенной многопартийности и политико-идеологического многообразия; на обеспечение того, чтобы в центре внимания всегда были и оставались права и свободы человека как высшей социальной ценности.

Для приведения парламентаризма в рабочее состояние необходима слаженная система норм и правил, определенно и строго рассчитанных на его материально-процессуальное обеспечение. Задача эта, принципиально возложенная на конституционное право, широко и предметно формализуется в одной из его подотраслей, именуемой “парламентским правом”.

Как известно, процесс есть форма жизни любого закона — юридического, общественного, политического. Парламентское право — форма жизни норм и принципов, конституционно заложенных в данную модель парламентаризма, однако при том условии, если, как и любая другая форма, несет в себе сам дух, само содержание явления, предмета, института (форма существенна). Конституционное право, не выведенное на процессуально-обеспечительные механизмы своих норм, так же декларативно и даже мертво, как и сами эти механизмы, не будь они генетически дочерней ипостасью конституционного права.

Отсюда постоянно возрастающий интерес в странах парламентской демократии к парламентскому праву как в смысле поддержания его на должном уровне эффективности, так и в плане изучения, освоения теоретиками и практиками парламентаризма, студентами и слушателями юридических, политологических и иных учебных заведений. Конституционное право здесь за долгие годы своего становления и развития окрепло, устоялось в величии своих учредительных целевых предназначений. Теперь оно больше прирастает нормами конкретно-регулятивного характера, непосредственно откликаясь таким образом на запросы нашего сугубо прагматичного времени.

Западные (да и не только западные) вузовские системы оперативно реагируют на это, совершенствуя традиционные и апробируя, внедряя новые образовательные стандарты. Читались и продолжают читаться такие курсы, как “конституционное право” (США), “конституционное и государственное право” (Германия), “конституционное право и политические институты” (Франция), “конституционное право и управление” (Япония) и т.п. Не остаются вне предметов преподавания общие вопросы философии, социологии, истории права. Вместе с тем организуется широкая сеть спецкурсов и семинаров, где центр тяжести смещается на изучение технологии парламентаризма, власти вообще. В сочетании с активной стажировкой в государственных органах, включая парламенты, это не только позволяет дать студентам широкое представление о самой сути парламентского права, но и прочувствовать его как сильный инструмент целенаправленного конституционно-правового регулирования всей государственно-управленческой машины.

В нашей стране, только-только после долгого перерыва вновь вступившей на путь парламентаризации, состояние позитивного конституционного и парламентского права, стандарты их преподавания естественно представляются в значительной степени иными.

Конечно, в научном овладении и пропаганде ценностей конституционализма, постулатов и принципов Конституции, конституционного строя Российской Федерации определенные и, можно даже сказать, серьезные шаги сделаны. За какие-нибудь несколько лет рынок государствоведческой литературы насытился так плотно, как никогда прежде за многие годы. И что, разумеется, самое характерное и главное — наш авторский корпус, в том числе и преподаватели старшего поколения, сумел быстро освободиться от идеологической зашоренности и уверенно сориентироваться в самой сути новых подходов к конституционно-правовым реалиям.

Не обошлось, понятно, без передержек идеологического, политического и всякого иного порядка. Наша новая конституционно-правовая мысль, например, никак не может выбрать взвешенный тон в оценочных суждениях относительно советской науки государственного права — то ли ее вообще не было, то ли все-таки была и не во всем исключительно тоталитарной. Вряд ли, далее, было научно корректным издание одного за другим в 1995-1996 гг. двух в общем-то не различимых по содержанию учебников для студентов юридических вузов: первый под титулом “Конституционное право России”, второй — “Государственное право Российской Федерации”. Простой механической заменой термина “государственное право” на “конституционное право”, “государственно-правовой” институт на “конституционно-правовой” такой серьезной проблемы, как сама суть данной отрасли права, не решить. Нельзя также не заметить по целому ряду публикаций снижения уровня авторской и издательской ответственности к ним. В какой-то момент резко упали требования, предъявляемые к кандидатским и докторским диссертациям, к самим соискателям научных степеней и ученых званий.

По большому счету, однако, наука российского конституционного права определенно находится на подъеме. Если прежде она пусть не всегда покорно, но следовала в фарватере конъюнктурных политических и экономических интересов, то теперь уверенно обретает самостоятельность в оценках конституционно-правовой действительности на всех уровнях официально-государственного и общественно-самоорганизационного бытия, гуманизируется по существу, раскованно насыщается “мыслительным материалом” прогностического направления. Соответственно в ином свете предстали вопросы, связанные с преподаванием конституционного права и смежных с ним дисциплин.

Заслуженный интерес вызвала в этом плане конференция “Проблемы преподавания конституционного и муниципального права”, организованная в марте 1998 г. кафедрой конституционного права МГУ. Довольно представительная, не замкнутая только на Москве и Санкт-Петербурге, конференция обозначила ряд качественных сдвигов в самом содержании, формах и методах обучения, практически уже реально продвинутого к образовательным стандартам вузовской автономии. Какой-то единой концепции преподавания конституционного права выработано не было. Да она, всего скорее, и не нужна, учитывая “многолинейность” конституционного права как такового (только применительно к одной России можно говорить о федеральном и региональном конституционном праве). Но что, к сожалению, осталось почти вне внимания конференции, так это проблемы, связанные с парламентским правом и его преподаванием. О законодательном процессе во всех его процедурных, коллизионных и прочих проявлениях говорилось много, как и о необходимости изучения, знания его со студенческой скамьи. О парламентском же праве как подотрасли конституционного (именно подотрасли, а не института) — глухо.

В чем тут дело? Во-первых, в еще сохранившихся до сих пор представлениях о конституционном праве как такой сверхглобальной отрасли права (к тому же более политизированной, нежели любая другая), что для решения своих задач она ни в каких “побочных” системах не нуждается. Правда, в учебнике по конституционному праву Российской Федерации М.В. Баглая (1997 г.) проведена идея трактовки конституционного права как системообразующей отрасли, имеющей свой собственный выход на судебную систему, особенно в части обеспечения естественных и позитивных прав и свобод человека и гражданина (до собственного выхода и на парламентское право линия пока не доведена). Во-вторых, сама разработка концепции российского парламентского права, тем более преподавания его, далеко отстала от разработки концепции российского конституционного права и его преподавания. Что неудивительно, поскольку в сфере парламентского права ни о какой преемственности (ни практической, ни теоретической) с советским периодом речи быть не может, — там, где не было парламента, не было и парламентского права.

С конца 80-х гг., когда началось то, что образно назвали “сотворением парламента”, освоение азов парламентского права все-таки состоялось. Вполне логичным было обращение на первых порах к иностранному опыту1. Затем появляются публикации, обращенные уже к собственно российскому опыту, причем в ряде случаев с попыткой уяснения теоретических основ российского парламентского права, его функций, места и роли в национальной правовой системе2.

1 См.: Очерки парламентского права / Под ред. и с прсдисл. Б.Н. Топорпшш. М., 1993; Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Под ред. БА. Страшуна. Т. 2. Общая часть. М., 1995. С. 129-130; Конституционное право / Отв. ред. А.Е. Козлов. М., 1996 и др.

2 Степана” И.М. Российское парламентское право: сущностные и регулятивно-целевые ориентиры сформирования // Государство и право. 1994. № 11; Конституционное и парламентское право // Уроки и парадоксы российского конститущюцали. ч-ма. М„ 1996; Конституционным строи России: вопросы парламеитскот нрава. М„ 1995; Любимов А.П. Парламентское право России. Основные источники. СПб — М., 1997; Авпюномов А. С. Актуальные проблемы законодательного процесса в Российской Федерации: Ми/токая М. Вопросы парламентского нрава в решениях Конституционного Суда РФ// Проблемы парламентского нрава России / Под ред. Ивткта ДМ., 1996 и др.

В энциклопедических словарях, комментариях, хрестоматиях и других информационно-справочных материалах по Конституции РФ наряду с терминами “парламентаризм”, “парламент” дается и термин “парламентское право”, что также свидетельствует о получении им “права гражданства”.

Параллельно шла, можно прямо сказать, судьбоносная, опережающая науку работа по парламентаризации всей государственной системы страны. И вот уже почти пять лет, как в режиме парламентского права, опираясь на Конституцию и регламенты, функционирует наш парламент — Федеральное Собрание — внутренне организует себя, законодательствует, взаимодействует с другими органами государственной власти, с избирательным корпусом.

Концепция российского парламентского права будет отрабатываться и дальше, парламентская практика — совершенствоваться. Но время для создания первого пробного развернутого труда по российскому парламентскому праву, полагаем, настало — на данном этапе в виде учебного пособия для студентов юридических вузов и одновременно пособия для практических работников (известно, что в рамках парламентских и правительственных структур систематически организуются курсы, семинары по изучению правил законодательной работы).

Работа такого профиля не должна ни конкурировать с учебниками по российскому конституционному праву, ни дублировать их. Если в курсе российского конституционного права решающее место занимает теория самой Конституции, анализ общестатутных норм, главных конституционно-правовых институтов, то в курсе российского парламентского права — систематическое изложение и разъяснение норм процедурно-технологического назначения. Знать их, равно как и владеть примыкающими к ним ненормативными правилами парламентской работы, значит, не только умело ориентироваться во всем многосложном “парламентском хозяйстве”, что важно для любого грамотного человека. Для парламентариев же, государственных служащих — также вести законодательный процесс в законодательно заданном русле, противодействуя как дикому лоббированию, так и амбициозному прожектерству.

Имея свой предмет, российское парламентское право закономерно претендует и на то, чтобы быть относительно самостоятельной учебной дисциплиной. Читать его в рамках курса российского конституционного права также возможно, но, думается, это будет сопряжено с большими потерями в донесении знаний как по конституционному праву (в ущерб парламентскому), так и по парламентскому праву (в ущерб конституционному). Целесообразнее, видимо, вести преподавание российского парламентского права либо в форме не большого, предметно выверенного курса, опираясь на уже пройденный курс российского конституционного права, либо в форме спецсеминаров, факультативных, в крайнем случае, занятий. “Дело по сути сводится, — пишет академик Б.Н. Топорнин, — к юридизации юридического образования”1.

Предлагаемое учебное пособие строится по двухчастной схеме. В первой части на фоне определения места парламентского права в российской правовой системе и небольшого очерка становления российского парламентаризма и парламентского права последовательно освещаются узловые вопросы, связанные с парламентско-правовыми характеристиками Федерального Собрания, его внутренней организации и порядка работы, законодательной, контрольной и иной деятельности, взаимосвязей с другими высшими органами государственной власти внутри страны и в межпарламентском сотрудничестве, с его организационно-правовым и технологическим служебным обеспечением. Для акцентированного внимания прежде всего к процессуально-правовым аспектам курса главы учебного пособия сопровождаются предметно сориентированными схемами: по структуре и статусу Федерального Собрания, требованиям, предъявляемым к законопроектам, этапам законодательного процесса и т. д. Во второй части (приложения) — источники парламентского права (в извлечениях) и краткий перечень основных понятий и терминов российского парламентского права.

Одним из инициаторов написания этого учебного пособия был профессор А.Е. Козлов. Авторский коллектив бережно хранит память о нем.

Свою лепту в работу над учебным пособием внесли организационно-информационные службы палат Федерального Собрания. Авторский коллектив приносит им свою благодарность.

1 Топорнин Б.Н. Правовая реформа и развитие высшего юридического образования в России // Государство и право. 1996. № 7. С. 42.