Глава IV. Проблемы реализации решений Конституционного Суда России

Реализация актов конституционной юрисдикции одна из наиболее актуальных и важных проблем теории и практики конституционного правосудия, так как если решения Конституционного Суда не исполняются или исполняются ненадлежаще, то торпедируются те цели, на достижение которых они направлены согласно Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" - защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека, обеспечение верховенства и прямого действия федеральной Конституции, единства конституционно-правового пространства в Федерации.

Практика реализации решений Конституционного Суда достаточно противоречива. Можно привести немало примеров их своевременного, даже немедленного исполнения, начиная с первого от 14 января 1992 г., признавшего неконституционным Указ Президента РСФСР "Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР", который был отменен Президентом на следующий день. Решения Конституционного Суда, закрепленные в них правовые позиции находят отражение в законодательных актах, указах Президента, используются при принятии решений исполнительными органами власти, судами общей и арбитражной юрисдикции, конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации, а органами прокуратуры - для обоснования требований о приведении регионального законодательства в соответствие с федеральным при обращении в законодательный орган субъекта Федерации или в суд.

Вместе с тем в 12-летней истории российского конституционного правосудия не единичны факты и другого рода - явное игнорирование или неоправданное затягивание с исполнением решений Конституционного Суда, как, например, Постановления от 7 июня 2002 г. и ряда других решений, касавшихся приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации положений конституций республик; неполный учет при приведении законов, иных нормативных актов в соответствие с Конституцией в связи с решением Конституционного Суда; попытки преодоления юридической силы постановлений принятием норм, аналогичных признанным неконституционными; продолжение принятия правоприменительными органами решений на основе актов, признанных неконституционными; отказ гражданину, организации в пересмотре судебного или иного решения, основанного на признанном неконституционным акте, и т.п.

Причины неисполнения или ненадлежащего исполнения актов конституционной юрисдикции различны. Это и все еще сохраняющийся в обществе, во властных структурах правовой нигилизм, неуважение к закону и правопорядку, противоречивые процессы во взаимоотношениях федерального центра и регионов, неполноценность процессуального механизма исполнения актов конституционной юрисдикции, а порой несовершенство и самих этих актов - усложненное изложение их содержания, приводящее к недопониманию исполнителями, и т.д.

Проблемы обеспечения исполнения решений Конституционного Суда обсуждались законодателями уже в первый год его деятельности. Непосредственным поводом для этого явилось явное игнорирование Постановления Конституционного Суда от 13 марта 1992 г., признавшего неконституционными ряд актов Республики Татарстан, ограничивавших действие федеральных законов на территории республики и касавшихся проведения референдума по вопросу о государственном статусе республики. Верховный Совет РФ даже принял в апреле 1992 г. в первом чтении Закон "Об обеспечении исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации", предусматривавший основания и виды ответственности органов государственной власти и должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение постановлений Конституционного Суда, включая досрочное прекращение полномочий. Однако законопроект был благополучно провален, в чем, как представляется, немалую роль сыграли политические причины, незаинтересованность прежде всего региональных властей в усилении роли судебного конституционного контроля в стране.*(106)

Проблемы реализации решений Конституционного Суда и вчера, и сегодня не сводятся, конечно, лишь к вопросу о конституционно-правовой ответственности за их неисполнение, о чем свидетельствуют и дискуссии в обществе, политических и научных кругах*(107), и новые законодательные решения, которые касаются не только установления конкретных мер конституционно-правовой ответственности, но и иных аспектов механизма реализации этих решений*(108). Главное в новой редакции ряда статей Закона о Конституционном Суде, внесенной в декабре 2001 г., это конкретизация обязанности федеральных и региональных государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации в связи с решением Конституционного Суда, а как следствие несоблюдения этой обязанности - применение мер конституционно-правовой ответственности.

Вокруг представленного Президентом законопроекта шли нешуточные дебаты в Государственной Думе и ее кулуарах в июне-ноябре 2001 г., о чем уже упоминалось в начале второй главы. Наиболее радикальные из поправок к нему, внесенные некоторыми депутатами, звучали так - к ст. 75 Закона: "Мотивировочная часть решения Конституционного Суда Российской Федерации (сведения, перечисленные в пунктах 7-10 части первой настоящей статьи), не должна содержать предписаний, адресованных гражданам, должностным лицам, государственным и муниципальным органам и иным организациям. Эти сведения не являются источником права и не создают правовых последствий для граждан, должностных лиц, государственных и муниципальных органов и иных организаций"; к ст. 87 Закона: "Резолютивная часть решения Конституционного Суда Российской Федерации содержит только наименование нормативного акта и (или) перечень отдельных его положений, признаваемых соответствующими либо не соответствующими Конституции Российской Федерации, и не может содержать норм, устанавливающих права и обязанности граждан, должностных лиц, государственных и муниципальных органов и иных организаций".

Государственная Дума не приняла эти поправки, низводившие Конституционный Суд к роли консультативного органа вопреки его конституционному предназначению, что, как представляется, одновременно является фактическим подтверждением законодателями обязательности решений Конституционного Суда в единстве их мотивировочной и резолютивной частей.

Несомненна позитивная цель, во имя достижения которой Президент предложил внести изменения и дополнения в Закон о Конституционном Суде, и которой призван служить обновленный Закон, - добиться неукоснительной реализации решений Конституционного Суда как важнейшего средства обеспечения верховенства и прямого действия федеральной Конституции, единства конституционно-правового пространства. Это одновременно ведет и к укреплению авторитета Конституционного Суда, повышению значимости его решений, а в конечном счете к усилению судебной власти как самостоятельного и независимого института в государственном механизме, что является одной из главных задач проводимой в стране судебно-правовой реформы.

Вместе с тем некоторые из законодательных новелл дают основания для их различного толкования и эффективность реализации этих положений, а, следовательно, и решений Конституционного Суда, зависит от адекватной интерпретации данных положений федеральными и региональными законодателями при осуществлении законотворческой деятельности, как и высшими должностными лицами в их нормотворческой работе. Неадекватная интерпретация может привести к противоположному поставленной цели результату - к ограничению общеобязательности решений и подрыву авторитета Конституционного Суда. Что же именно в обновленном Законе вызывает сомнение при безусловной поддержке основной направленности нововведений. Для этого необходимо обратиться к его тексту.

В своей основе весьма позитивна новая расширенная редакция части четвертой ст. 79 Закона. Она предусматривает, что в случае, если решением Конституционного Суда нормативный акт признан неконституционным полностью или частично либо из решения Конституционного Суда вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, государственный орган или должностное лицо, принявшие этот нормативный акт, рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта, который должен, в частности, содержать положения об отмене нормативного акта, признанного неконституционным полностью, либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной части. До принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция.

Данные положения конкретизируются в ст. 80 "Обязанность государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации в связи с решением Конституционного Суда Российской Федерации". Она абсолютно новая по содержанию, названию и конкретна по сравнению с ранее действовавшей редакцией. В статье устанавливается обязанность Правительства Российской Федерации не позднее трех месяцев после опубликования решения Конституционного Суда внести в Государственную Думу проект нового федерального закона либо законопроект о внесении изменений и (или) дополнений в закон, признанный неконституционным в отдельной его части; указанные законопроекты рассматриваются Государственной Думой во внеочередном порядке. Президент, Правительство Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда отменяют свой нормативный акт, принимают новый нормативный акт либо вносят изменения и (или) дополнения в признанный частично неконституционным акт. Законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в течение шести месяцев отменяет признанный неконституционным закон субъекта Российской Федерации либо вносит изменения и (или) дополнения в закон, признанный неконституционным в отдельной части, а соответствующий законопроект не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда должно внести в законодательный (представительный) орган высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, заключившие признанный полностью или частично неконституционным договор, не позднее двух месяцев вносят в него изменения и (или) дополнения или прекращают действие договора.

Такая законодательная конкретизация основы механизма реализации решений Конституционного Суда в нормотворческой сфере в принципе не вызывает возражений. Вместе с тем некоторые из нововведений могут быть истолкованы как означающие, что до принятия названными государственными органами и должностными лицами решения об отмене нормативного акта (договора) или его отдельного положения, признанных неконституционными, они действуют, сохраняют юридическую силу и утрачивают ее непосредственно на основании указанного решения об их отмене. А это означало бы, что юридическая сила решений Конституционного Суда, их действие зависит от своего рода подтверждения теми органами и должностными лицами, чьи акты признаны неконституционными. В такой интерпретации данные законоположения расходятся с положениями Конституции, другими нормами Закона о Конституционном Суде, с правовыми позициями Конституционного Суда, на что уже обращалось внимание в литературе.*(109)

В изложенном варианте истолкования рассматриваемые законоположения противоречили бы, во-первых, ст. 125 (ч. 6) Конституции, согласно которой акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу, что является юридической гарантией высшей юридической силы федеральной Конституции; во-вторых, ст. 6 Закона о Конституционном Суде об обязательности решений Конституционного Суда; в-третьих, положениям ст. 79 (части первая и вторая) Закона о Конституционном Суде о юридической силе решений Конституционного Суда, предусматривающим, что его решения вступают в силу немедленно после их провозглашения, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами; в-четвертых, новой редакции части четвертой ст. 79, согласно которой до принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция, следовательно, признанный неконституционным нормативный акт не применяется, недействителен, исключен из правовой системы. Хотя в этой же части ст. 79 в несоответствие с ее частями первой и второй установлено, что новый нормативный акт должен содержать положение об отмене нормативного акта, признанного неконституционным.

Следует при этом исходить также из правовых позиций Конституционного Суда, согласно которым "решение, вынесенное в порядке конституционного судопроизводства, действует непосредственно, и потому отмена не соответствующего Конституции Российской Федерации закона органом, его принявшим, не требуется, так как этот закон считается отмененным, т.е. недействительным, с момента оглашения постановления Конституционного Суда Российской Федерации".*(110) В любом случае в силу требований ст. 125 (ч. 6) Конституции и конкретизирующих ее ст. 79 и 87 Закона о Конституционном Суде решение Конституционного Суда является обязательным и "действует непосредственно, независимо от того, имела или не имела место отмена не соответствующего Конституции Российской Федерации закона принявшим его органом"*(111).

Правовое значение тех или иных норм Закона о Конституционном Суде может быть адекватно истолковано только с учетом того, что они действуют в нормативном единстве с другими его нормами. Поэтому, исходя из взаимосвязи положений ст. 125 (ч. 6) Конституции, различных норм Закона о Конституционном Суде и учитывая правовые позиции Конституционного Суда, упомянутые положения новой редакции ст. 79 и 80 Закона о Конституционном Суде должны быть истолкованы прежде всего как предусматривающие лишь дополнительное информационное оформление уже состоявшегося факта отмены нормативного акта, признанного неконституционным (хотя, как правильно отметил Н.В. Витрук, используя язык кибернетики, положение об отмене акта будет ничем иным, как "информационным шумом"). Вместе с тем названные положения при сохранении изложенной оценки нужно рассматривать и в ином аспекте - как определяющие в единстве с другими нормами этих и иных статей Закона параметры для контроля за реализацией решений Конституционного Суда и применения при необходимости мер ответственности за несоблюдение требований Закона, что имеет важное практическое значение.

В контексте изложенного возникает еще один конкретный вопрос: лишили ли законодательные нововведения Конституционный Суд права определять при необходимости сроки исполнения своих решений. Прежняя редакция ст. 80 Закона предусматривала, что решение Конституционного Суда подлежит исполнению немедленно после опубликования либо вручения его официального текста, если иные сроки специально в нем не оговорены. Но эти положения исключены и заменены изложенными выше. Вместе с тем сохраняет своей действие положение п. 12 части первой ст. 75 Закона, согласно которому в решении Конституционного Суда определяется порядок его вступления в силу, а также порядок, сроки и особенности его исполнения и опубликования. Не возникает ли противоречия между этим положением и нормами ст. 80, устанавливающими конкретные сроки отмены и изменения признанных неконституционными нормативных актов?

При ответе на этот вопрос следует исходить прежде всего из того, что юридическим последствием решения Конституционного Суда о признании нормативного акта или его части неконституционными является утрата ими силы с момента провозглашения данного решения, если им не предусмотрено иное. Это вытекает из положений частей первой и третьей ст. 79 во взаимосвязи со ст. 75 (п. 12 части первой) Закона и означает, что с указанного момента признанные неконституционными законоположения не могут применяться и реализовываться каким-либо иным способом, они устранены из нормативно-правовой базы. И если, например, Постановлением от 21 ноября 2002 г. Конституционный Суд признал неконституционным положение Закона Российской Федерации "О вынужденных переселенцах", согласно которому федеральный или территориальный орган миграционной службы лишает лицо статуса вынужденного переселенца в случае, если оно осуждено за совершенное преступление, то данное положение утрачивает силу и не может применяться с момента провозглашения указанного Постановления, а не с момента, когда в законодательство будут внесены необходимые изменения и уточнения с учетом положения мотивировочной части Постановления о возможности для законодателя предусмотреть ситуации, когда статус вынужденного переселенца, обусловленные им права и гарантии не могут быть реализованы и утрачиваются, если пребывание в этом статусе несовместимо с характером совершенного деяния и назначенного наказания*(112). Действие же законодателя и субъектов права законодательной инициативы в связи с этим определяются, в частности, положениями ст. 79 (часть четвертая) и 80 (п. 1) Закона о Конституционном Суде.

Вместе с тем немедленная утрата силы законоположения в связи с признанием его неконституционным может в некоторых случаях иметь неблагоприятные последствия для правопорядка, осуществления прав граждан. Поэтому допустимы отступления от указанного общего порядка утраты силы акта или его отдельных положений, что вытекает из ст. 75 (п. 12 части первой) в ее взаимосвязи со ст. 79 (части первая и третья) Закона. Конституционный Суд в Определении от 4 мая 2000 г. N 101-О отмечал: "Исходя из цели обеспечения баланса конституционно значимых интересов и недопустимости нарушения прав и свобод других лиц при осуществлении прав и свобод человека и гражданина (статья 17, часть 3, Конституции Российской Федерации), Конституционный Суд Российской Федерации может определить и особенности реализации положения части третьей статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в том числе путем отсрочки исполнения постановления Конституционного Суда Российской Федерации, обусловленной, в частности, необходимостью обеспечить стабильность правоотношений в интересах субъектов права".*(113) Отсрочка исполнения может быть обусловлена и другими причинами - когда, например, требуются финансовые расходы, не предусмотренные бюджетом, необходимость принятия организационных мер и т.д.

Так, Постановлением от 14 марта 2002 г. Конституционный Суд признал не подлежащим применению с 1 июля 2002 г. уголовно-процессуальные нормы, допускающие задержание до судебного решения на срок свыше 48 часов, а также арест (заключение под стражу) и содержание под стражей без судебного решения. Федеральное Собрание своевременно внесло соответствующие изменения в законодательство.

Вместе с тем в практике Конституционного Суда встречались и примеры иного рода. Так, Постановлением от 1 декабря 1997 г. был признан неконституционным целый ряд измененных положений Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", которыми для многих категорий граждан, пострадавших вследствие аварии на ЧАЭС, существенно снижался объем возмещаемого государством вреда либо они вообще лишались права на такое возмещение (это касалось размера денежных компенсаций и доплат к пенсиям и пособиям и т.п.). Согласно Постановлению по истечении шести месяцев с момента его провозглашения указанные положения утрачивали силу, а Федеральному Собранию надлежало в тот же срок внести изменения в названный Закон, вытекающие из Постановления.*(114)

Однако Федеральное Собрание внесло определенные законодательные изменения и дополнения лишь в декабре 2000 г. В такой ситуации могут возникнуть на практике два варианта правовых последствий. Если подходить к вопросу с позиций Закона о Конституционном Суде, то спустя шесть месяцев неконституционные нормы утрачивают силу, не подлежат применению, но чернобыльцы оказываются в еще худшем правовом положении, чем прежде, так как перестают получать вообще какое-либо возмещение. Второй вариант - фактическое продление действия неконституционных положений до принятия нового законодательного решения, т.е. на неопределенный срок, что подрывает юридическую силу, обязательность акта конституционной юрисдикции. Как возникновение правового пробела в первом варианте, так и длительное сохранение действия признанных неконституционными норм во втором неприемлемы, поскольку это нарушает правопорядок, конституционные гарантии прав и свобод граждан.

Отсюда и значение установленных в ст. 80 Закона о Конституционном Суде сроков приведения нормативных актов в соответствие с Конституцией в связи с решением Конституционного Суда. Они определяют не момент утраты силы акта, признанного неконституционным, а период времени, в течение которого государственные органы и должностные лица должны принять необходимые нормативные решения.

Единственный орган, для которого Законом не определены сроки приведения его актов в соответствие с Конституцией в связи с решением Конституционного Суда, является Федеральное Собрание. Понятно, что принятие, как и изменение, законов - трудоемкий и сложный процесс, к тому же в условиях необходимости согласования различных интересов, представляемых фракционным составом Государственной Думы. Оперативной, как правило, такая деятельность быть не может. Тем не менее ст. 80 Закона определяет сроки внесения Правительством в Государственную Думу законопроектов в связи с решением Конституционного Суда и обязанность Государственной Думы рассмотреть их во внеочередном порядке. Это не исключает права Конституционного Суда в соответствии со ст. 75 (п. 12 части первой) Закона при необходимости определить в своем решении сроки его исполнения, касающиеся и федеральных законов. Таким образом, не усматривается противоречия между положениями ст. 80 и ст. 75 (п. 12 части первой) Закона о Конституционном Суде.

Сказанное не следует понимать как ориентацию Конституционного Суда на определение сроков исполнения своих решений в качестве правила. Практика показывает, что это право он использует достаточно редко и лишь в случае необходимости. В его деятельности скорее проявляется тенденция не признания законов неконституционными, установления сроков исполнения своих решений, а выявление конституционно-правового смысла оспоренных законоположений и признания их конституционными, но только в этом смысле, что свидетельствует о взвешенном отношении Конституционного Суда к законам при их проверке.

Реализация установленной в ст. 80 обязанности означает, что при приведении законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией в связи с решением Конституционного Суда государственные органы и должностные лица должны не только соблюдать предусмотренные законодателем в ст. 80 сроки, но и исходить из сформулированных в решениях Конституционного Суда правовых позиций как результатов толкования конституционных норм и выявления конституционно-правового смысла закона, иного нормативного акта.

В литературе порой утверждается, что законодатель не связан решением Конституционного Суда, которое обязательно лишь в постановляющей (резолютивной) части*(115). В предшествующем изложении мы уже пытались показать, что решение Конституционного Суда обязательно в единстве его правовых позиций и итоговых выводов. В.В. Лазарев в целом ряде своих публикаций отстаивает идею, что применительно к Федеральному Собранию, исходя из его статуса, можно говорить только об учете им решений Конституционного Суда, но никто, в том числе Конституционный Суд, не может обязать законодателя восполнить пробел в законодательстве, внести в закон изменения*(116).

Не отрицая порой излишнюю категоричность формулировок решений типа: законодателю "надлежит урегулировать ...", "привести в соответствие ...", "внести изменения ...", тем не менее нельзя согласиться и с предложенным определением формы участия законодателя в реализации требований к правовому регулированию, вытекающих из актов конституционной юрисдикции. "Учет решений" - слишком расплывчатая с точки зрения права категория, допускающая большую степень дискреции в определении законодателем того, что учитывать, а что не учитывать в решении Конституционного Суда. Справедливы слова: "Конституция в зависимости от того, как она толкуется, ограничивает законодателя; свободный политический процесс законотворчества обретает границы. Тем самым возможности, границы и даже обязанности законодателя становятся ...объектом правосудия. Законодатель, таким образом, больше не свободен в том, как понимать конституцию; он может быть связан ее толкованием, исходящим от конституционного суда."*(117)

"Связан" не значит "скован". Законодатель свободен в заполнении правового пробела, возникшего в связи с решением Конституционного Суда, в формулировании законодательных изменений, исходя из потребностей социально-экономического, политического, правового и иного характера. Но при этом он не может отступить от правовых позиций, выраженных в решении Конституционного Суда, учитывая их обязательность и возможность последующего признания внесенных законодательных изменений неконституционными, если они будут противоречить решению Конституционного Суда. Вместе с тем правовые позиции нередко дают достаточно широкий простор для усмотрения законодателя в рамках очерченных в них конституционно-правовых границ.

В то же время надо иметь в виду, что признание решением Конституционного Суда нормативного акта неконституционным полностью или частично не во всех случаях требует внесения изменений и дополнений в этот акт, не считая, естественно, ситуации, когда возникает пробел в правовом регулировании. Поэтому новую редакцию ст. 80 Закона о Конституционном Суде, предусматривающую обязанность соответствующих федеральных и региональных властей в конкретные сроки вносить изменения и дополнения в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части, следует, очевидно, понимать так, что указанная обязанность реализуется в случаях, когда из решения Конституционного Суда вытекает необходимость в таких изменениях и дополнениях. С другой стороны, в новой редакции ст. 80 Закона не учитывается тот факт, что необходимость внесения изменений и дополнений в нормативный акт, являвшийся предметом рассмотрения Конституционного Суда, может возникнуть и тогда, когда его положения признаны конституционными, но в том их конституционно-правовом смысле, который выявлен Конституционным Судом в принятом решении и является общеобязательным, исключающим иное их истолкование не только в правоприменительной практике, но и при принятии законодательных решений.

Нормативные положения, аналогичные признанным неконституционными решением Конституционного Суда, нередко содержатся в актах иных государственных органов и должностных лиц. Общеобязательность решений Конституционного Суда, закрепленных в них правовых позиций распространяется и на эти акты, что подтверждается нормами ст. 87 Закона о Конституционном Суде. В ней установлена обязанность государственных органов и должностных лиц, не являвшихся сторонами в рассмотренном деле, отменить нормативные положения, аналогичные той норме, которая признана неконституционной. Такая обязанность в общей форме определялась в ст. 87 и прежде, но в новой редакции этой статьи, внесенной в декабре 2001 г., конкретизирована.

Статья 87 предусматривает, что признание неконституционным федерального закона, нормативного акта Президента, Правительства Российской Федерации, договора или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов либо договоров, основанных на признанных неконституционными полностью или частично нормативном акте либо договоре либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными. Это обязывает к принятию соответствующих решений органы публичной власти всех уровней - федерального, регионального, муниципального. Особо оговорено, что признание неконституционными нормативного акта, договора субъекта Федерации или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке органами государственной власти других субъектов Федерации таких же положений, содержащихся в принятых ими нормативных актах либо заключенных договорах. Такая акцентация, отсутствовавшая в прежней редакции ст. 87, но подразумевавшаяся, обусловлена тем, что в предшествующий период данная обязанность чаще всего игнорировалась именно в субъектах Федерации, рецидивы подобного отношения встречаются и сегодня.

На практике, очевидно, не всегда просто определить идентичность, аналогичность нормативных положений. Давая разъяснение по этому поводу, Конституционный Суд в Определении от 6 декабря 2001 г. N 249-О указал, что само содержание решений Конституционного Суда, сформулированных в них правовых позиций служат критерием для установления того, воспроизводится ли в тех или иных нормах положение, признанное неконституционным, являются ли данные нормы такими же либо основанными на этом положении, и, следовательно, насколько они тождественны, аналогичны, идентичны или подобны, чтобы рассматривать их в качестве воспроизводящих положения, признанные неконституционными, или являющимися такими же, исходя из оценки аналогичности (идентичности) соответствующих норм с использованием известных методов толкования - телеологического, систематического, исторического, логического и др*(118).

В новой редакции ст. 87 Закона предусмотрены и дополнительные гарантии, направленные на обеспечение исполнения указанной обязанности органами публичной власти. Они конкретизированы в части пятой статьи, в которой определено, что если в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда аналогичный признанному неконституционным нормативный акт не будет отменен или изменен, а действие договора, аналогичного признанному неконституционным, не будет прекращено полностью или частично, уполномоченные федеральным законом государственный орган или должностное лицо приносят протест либо обращаются в суд с требованием о признании такого нормативного акта либо договора "недействующим". Правда, исходя из правовых позиций Конституционного Суда, выраженных, в частности, в Постановлении от 11 апреля 2000 г., правильнее было бы записать о признании такого нормативного акта либо договора "недействительным", т.е. о подтверждении утраты им юридической силы, руководствуясь решением Конституционного Суда*(119).

Вместе с тем признание решением суда общей юрисдикции, основанном на решении Конституционного Суда, недействительности правовой нормы, в том числе содержащейся в конституции, уставе, законе субъекта Федерации, не исключает, как указано в Определении Конституционного Суда от 19 апреля 2001 г. N 65-О, права полномочных органов субъекта Федерации при несогласии с таким судебным решением использовать средства судебной защиты, в том числе обратиться в порядке ст. 85 Закона о Конституционном Суде с запросом в Конституционный Суд для подтверждения конституционности нормативного положения и, следовательно, отсутствия у них обязанности его отменять.*(120)

Указанная конкретизация ст. 87 Закона призвана усилить обеспечение прямого действия и единообразного применения федеральной Конституции на всей территории страны, а также конституционных принципов равенства прав и свобод граждан независимо от их места жительства и равноправия субъектов Федерации.

Чтобы такая направленность Закона стала реальностью, необходимы активные действия прежде всего законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, их высших должностных лиц, обязанных незамедлительно исключить реализацию положений своих нормативных актов, аналогичных признанными неконституционными, и в установленные Законом сроки их отменить. Далеко не всегда это осуществляется на практике своевременно или вообще. Поэтому существенное значение приобретает более активное включение в данный процесс иных полномочных государственных институтов.

Это касается прежде всего органов прокуратуры, которые наделены полномочием по надзору за соблюдением федеральной Конституции и исполнением федеральных законов, в частности, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов Федерации, а также за соответствием издаваемых этими органами правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным и федеральным законам. В данное полномочие органически вписывается и надзор за соответствием названных правовых актов федеральной Конституции в связи с решениями Конституционного Суда. Такую конкретизацию надзорного прокурорского полномочия желательно прямо зафиксировать в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации". Но она и в настоящее время подразумевается положениями части пятой ст. 87 Закона о Конституционном Суде, рассматриваемыми во взаимосвязи с нормами ст. 27 (п. 1, 5) Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ст. 22 (п. 3) и 23 (п. 1) Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и ст. 245 и 251 ГПК РФ. Конкретными правовыми средствами реализации названного полномочия являются внесение прокурорского протеста в орган или должностному лицу, которые издали соответствующий акт, либо обращение с заявлением в суд по подведомственности (подсудности).

Пока еще слабо используется в указанных целях функциональный и профессиональный кадровый потенциал Министерства юстиции и его территориальных органов. На Министерство возложено ведение Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и Государственного реестра нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Поэтому вполне обосновано уже высказанное в литературе предложение (Т.Я. Хабриевой и др.) о возложении на Министерство юстиции обязанности выявлять включенные в регистр и реестр нормативные акты, аналогичные признанным неконституционными, и информировать об этом органы, их принявшие. Не исключена и возможность наделения Министерства юстиции, его территориальных органов правом на обращение в суд о признании такого рода актов недействительными. В рамках своей компетенции могли бы содействовать решению задачи очищения региональных нормативно-правовых массивов от неконституционных актов и полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах.

В новой редакции ст. 80 Закона о Конституционном Суде в дополнение к бланкетной норме ст. 81 конкретизированы положения о конституционно-правовой ответственности за неисполнение решений Конституционного Суда. Правда она распространена только на органы власти субъектов Федерации. Федеральный законодатель исходил, очевидно, из принципа добросовестности федеральных органов власти при приведении их нормативных актов в соответствие с Конституцией в связи с решением Конституционного Суда, что не отрицает наличие политической ответственности данных органов при игнорировании требований, вытекающих из этих решений.

В ст. 80 установлено, что если законодательным органом или высшим должностным лицом субъекта Федерации по истечении, соответственно, шести и двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда не будут приняты предусмотренные ст. 80 меры в связи с решением Конституционного Суда, то применяется механизм ответственности, предусмотренный федеральным законодательством. Имеется в виду, в частности, вынесение Президентом Российской Федерации на основании Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предупреждения соответствующему органу власти (должностному лицу) и возможное последующее досрочное прекращение их полномочий с использованием различных и досточно сложных судебных и законодательных механизмов. Детальная конституционная интерпретация предусмотренных мер федерального воздействия, процесса их применения, значения в нем соответствующих судебных и иных процедур, в том числе конституционного судопроизводства, дана в Постановлении Конституционного Суда от 4 апреля 2002 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений указанного Федерального закона.*(121) Правда законодательные установления о названных мерах федерального воздействия вряд ли реально применимы на практике и скорее окажут предупреждающее воздействие. Вместе с тем сам факт их законодательного закрепления свидетельствует о том важном значении, которое придает законодательная власть роли Конституционного Суда, его решений в обеспечении непосредственного действия и защиты федеральной Конституции.

Реализация решений Конституционного Суда связана не только с восполнением законодателем возникших пробелов в праве и внесением необходимых изменений и дополнений в нормативные акты. Эти решения адресованы и всем правоприменителям. В силу требований ст. 79 и 87 Закона с момента провозглашения решения Конституционного Суда, если в нем не предусмотрен иной момент утраты силы акта, не подлежат применению судами, другими органами и должностными лицами как положения нормативного акта (договора), признанного неконституционным и вследствие этого утратившего юридическую силу, так и аналогичные им положения других нормативных актов (договоров), не дожидаясь их официальной отмены (прекращения действия). Это одна из наиболее важных форм исполнения решений Конституционного Суда. Продолжение применения нормативного положения, признанного неконституционным, что встречается на практике, означает по существу, что соответствующий орган, должностное лицо не выполняют требований ст. 125 (ч. 6) Конституции и конкретизирующих ее ст. 79 и 87 Закона о Конституционном Суде, согласно которым решение Конституционного Суда действует непосредственно, независимо от того, отменил или не отменил неконституционное нормативное положение установивший его орган. Если же в решении Конституционного Суда предусмотрена отсрочка его исполнения, то неприменение соответствующего нормативного положения начинается с момента завершения этой отсрочки.

Для правоприменения важное значение имеет и другое. Конституционный Суд нередко признает законоположения конституционными, но только в выявленном им конституционно-правовом смысле этих положений, что также является общеобязательным и исключающим любое иное их истолкование в правоприменительной практике под угрозой пересмотра правоприменительного решения, основанного на ином истолковании. В Постановлении от 25 января 2001 г., касавшемся положения ГК РФ, Конституционный Суд отмечал, что правоприменительные решения, основанные на акте, который хотя и признан в результате разрешения дела в конституционном судопроизводстве соответствующим Конституции, но которому в ходе применения по конкретному делу суд общей юрисдикции или арбитражный суд придал истолкование, расходящееся с его конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом, также подлежит пересмотру в порядке, установленном законом. Иное означало бы, что суд общей юрисдикции или арбитражный суд могут осуществлять истолкование акта, придавая ему иной смысл, нежели выявленный в результате проверки в конституционном судопроизводстве, и тем самым подменять Конституционный Суд, чего они в силу ст. 118, 125, 126 и 127 Конституции делать не вправе.*(122) Здесь речь идет именно о недопустимости расхождения в истолковании, что не отрицает права или скорее обязанности судов в своей практике обеспечивать конституционное истолкование подлежащих применению норм.

На основе нормативных положений, признанных неконституционными, в период их действия приняты, как правило, многочисленные судебные и иные правоприменительные решения. Какова их судьба, пересматриваются ли они, обладают ли решения Конституционного Суда обратной силой? Вопрос чрезвычайно актуальный, как показывают обращения в Конституционный Суд.

Вполне определенно Закон о Конституционном Суде отвечает на этот вопрос применительно к заявителю в Конституционный Суд. Согласно ст. 100 (часть вторая) Закона в случае, если Конституционный Суд признал оспариваемый гражданином (объединением граждан) закон не соответствующим Конституции, то дело гражданина, в котором применялся данный закон, во всяком случае подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке. Во всяком случае, следовательно, безотносительно к истечению пресекательных сроков обращения в эти органы и независимо от того, имеются или отсутствуют основания для пересмотра дела, предусмотренных иными, помимо Закона о Конституционном Суде, актами. Данное регулирование, как подчеркнуто в Определении Конституционного Суда от 14 января 1999 г. N 4-О по жалобе И.В. Петровой, направлено на поощрение правовой активности граждан, способствующих устранению из действующего законодательства неконституционных норм и, следовательно, на защиту от нарушений прав и свобод других лиц.*(123)

Правда не всегда судебные и иные правоприменительные органы следуют на практике этим требованиям Закона, что, естественно, не способствует укреплению правопорядка. В связи с этим Конституционный Суд был вынужден напомнить, что поскольку в силу ст. 79 (часть вторая) Закона о Конституционном Суде решение Конституционного Суда действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами, исполнение содержащегося в нем требования о пересмотре дела, в котором применен признанный неконституционным закон, не может ставиться в зависимость от усмотрения каких-либо должностных лиц, управомоченных в иных случаях выступать с инициативой или давать согласие на пересмотр дела.

По смыслу ст. 100 (часть вторая) Закона о Конституционном Суде, единственный и достаточный повод к началу пересмотра дела - само решение Конституционного Суда о признании закона, примененного в этом деле, не соответствующим Конституции. Иное истолкование названной нормы Закона могло бы привести к нарушению требований действующего законодательства и к неисполнению решения Конституционного Суда, что в соответствии со ст. 81 Закона влечет установленную федеральным законом ответственность, а в случаях, затрагивающих права граждан, является основанием для обращения в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (ч. 3 ст. 46 Конституции).*(124)

Вместе с тем немало иных граждан, которые не являлись участниками конституционного судопроизводства, но чьи дела также были разрешены на основе законоположений, признанных неконституционными. На таких лиц распространяется положение части третьей ст. 79 Закона о Конституционном Суде, в соответствии с которым решение судов и иных органов, основанных на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях, т.е. с использованием материально-правовых оснований и процессуальных институтов, закрепленных уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным, арбитражно-процессуальным и другим законодательством.

Интерпретируя указанные положения ст. 79 Закона, Конституционный Суд в Определении от 14 января 1999 г. N 4-О по жалобе И.В. Петровой указывал, что для защиты прав лиц в соответствии с этим положением могут использоваться все предусмотренные отраслевым законодательством судебные процедуры. Пересмотр судебных решений в связи с признанием нормы неконституционной возможен, в частности, как в порядке надзора, так и по вновь открывшимся обстоятельствам. К последним и относится признание примененной судом нормы неконституционной. При этом наличие материальных и процессуальных предпосылок, а также возможных препятствий (например, факт истечения срока исковой давности либо факт пропуска срока для возобновления дела по вновь открывшимся обстоятельствам) для пересмотра решений, основанных на неконституционных актах, устанавливается по заявлению гражданина или уполномоченного должностного лица тем судом, к компетенции которого отнесен такой пересмотр, при соблюдении общих правил судопроизводства.*(125)

Такая позиция (аргументация), казалось бы, может быть воспринята как указание на возможность пересмотра чуть ли не всех правоприменительных решений, изданных с момента принятия признанного неконституционным акта и основанных на нем, учитывая тем более, что в Определении дается ссылка на Постановление от 2 февраля 1996 года N 4-П, в котором указано, что Закон о Конституционном Суде предусматривает, что любые, в том числе окончательные, решения судов, основанные на актах, признанных неконституционными, должны быть пересмотрены. Однако вряд ли именно так следует понимать позицию Конституционного Суда по данному вопросу.

Если исходить из буквального толкования части третьей ст. 79: соответствующие решения судов и иных органов не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях, то можно сделать вывод, что речь здесь идет о возможности пересмотра не всех правоприменительных решений, изданных с момента принятия признанного неконституционным акта и основанных на нем, а решений неисполненных. Имеются в виду как вступившие, так и не вступившие в законную силу решения, но неисполненные или исполненные частично.

Такой вывод подтверждается и позицией Конституционного Суда, выраженной в Определении от 4 декабря 2000 г. N 243-О, согласно которой обратной силой постановление Конституционного Суда обладает в отношении дел обратившихся в Конституционный Суд граждан или объединений граждан, а также в отношении неисполненных решений, вынесенных до принятия этого постановления. При этом, естественно, пересмотр другими судами правоприменительных решений, основанных на неконституционных нормах, не может производиться без надлежащего волеизъявления заинтересованных субъектов и учета требований отраслевого законодательства.

В принципе аналогично решался вопрос и в Законе о Конституционном Суде 1991 г., ст. 65 (ч. 3) которого определяла, что не подлежат исполнению решения судов и иных правоприменительных органов, основанных на нормативных актах, признанных неконституционными, если такие решения не были исполнены к моменту вступления в силу соответствующего постановления Конституционного Суда. Вместе с тем ст. 65 (ч. 5) этого Закона устанавливала, что Конституционный Суд может распространить действие своего постановления о признании нормативного акта неконституционным на прошлое время (на правоотношения, оформившиеся на основании такого акта), но не более чем на три года. Такое положение в действующем Законе о Конституционном Суде, правда, не сохранено.

Если обратиться к новому процессуальному законодательству, то в принятом 18 декабря 2001 г. УПК ст. 413 (ч. 4) отнесла признание Конституционным Судом закона, примененного судом в данном уголовном деле, не соответствующим Конституции к новым обстоятельствам, являющимся основанием для пересмотра судебного решения (приговора, определения или постановления), его отмены или изменения. Пересмотр судебного решения осуществляется Президиумом Верховного Суда РФ по представлению Председателя Верховного Суда РФ (ст. 415, ч. 5, УПК). Аналогичное положение установлено и новым Арбитражным процессуальным кодексом от 24 июля 2002 г., ст. 311 (п. 6) которого отнесла к основаниям пересмотра судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам признание Конституционным Судом не соответствующим Конституции закона, примененного арбитражным судом в конкретном деле, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в Конституционный Суд. В новом ГПК такие нормы прямо не предусмотрены.

Правда изложенные новеллы процессуального законодательства воспринимаются как связанные с действием положения не ст. 79 (часть третья) Закона о Конституционном Суде, а ст. 100 (часть вторая), согласно которой признание закона неконституционным во всяком случае влечет пересмотр разрешенного на его основе судебного или иного дела гражданина, оспорившего этот закон в Конституционном Суде, компетентным органом в обычном порядке. Особенно это касается АПК, п. 6 ст. 311 которого прямо связывает с признанием закона неконституционным пересмотр дела именно заявителя, обратившегося в Конституционный Суд. Таким же образом может быть воспринято и положение ст. 413 (п. 1 ч. 4) УПК, если его сопоставить с нормами ст. 415 (ч. 1-5), хотя возможно и более широкое истолкование этой нормы.

В любом случае сохраняет актуальность проблема судебной защиты прав лиц, не являвшихся участниками конституционного судопроизводства, но чьи дела также были разрешены на основе закона, признанного неконституционным, учитывая, что новое процессуальное законодательство прямо не определило правовые возможности таких лиц, а это может привести к сохранению противоречивой судебной практики пересмотра указанной категории дел. Ближайшее время покажет, как будут истолкованы на практике обновленные процессуальные институты применительно к решениям по такого рода делам, как будут учитываться правовые позиции Конституционного Суда по данной проблеме.

Что касается решений иных, кроме судов, правоприменительных органов, то ему служит институт обжалования в суд решений и действий, нарушающих права и свободы граждан (гл. 25 ГПК РФ, Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"), с учетом действия изложенных принципов обратной силы решений Конституционного Суда.