§ 1. Прокуратура в государственно-правовой системе Российской Федерации

Конституция Российской Федерации (1993 г.) провозгласи­ла, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10).

В системе государственной власти прокуратура Российс­кой Федерации занимает неоднозначное положение. Согласно Федеральному закону прокуратура Российской Федерации представляет единую федеральную централизованную систе­му органов, осуществляющих, наряду с другими функциями, прежде всего надзор за соблюдением Конституции РФ, и за­конов, действующих на территории Российской Федерации.

Компетенция прокуратуры по надзору за соблюдением Конституции РФ и законов распространяется на различные субъекты применения законов, которые относятся ко всем выделенным ветвям единой государственной власти. Кроме того, эта компетенция прокуратуры распространяется также и на органы местного самоуправления, которые согласно Кон­ституции РФ не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

В целях обеспечения верховенства закона, единства и ук­репления законности, защиты прав и свобод человека и граж­данина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществля­ет: надзор за исполнением законов и соблюдением прав и сво­бод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федераль­ными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их долж­ностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за со­ответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Федеральным законом на прокуратуру также возложен надзор за:

• исполнением законов органами, осуществляющими опе­ративно-розыскную деятельность, дознание и предваритель­ное следствие;

• исполнением законов администрациями органов и учреж­дений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

• исполнением законов судебными приставами. Прокурату­ра осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным за­конодательством, а также координацию деятельности право­охранительных органов.

Вышеназванные функции и направления деятельности определяют и основные параметры характеристики отношений прокуратуры с органами исполнительной власти. Особенно это касается ее отношений с иными правоохранительными, а также контролирующими органами. Все правоохранительные органы, равно как и органы вневедомственного контроля (над­зора), являются специализированными органами контроля за исполнением (соблюдением) законов в соответствующих доста­точно ограниченных сферах правовых отношений. Полномочия прокуратуры имеют универсальный характер и распространя­ются практически на все урегулированные законом сферы правовых отношений. При необходимости принятия мер по восстановлению нарушенной законности, выходящих за преде­лы объема установленных полномочий или их предметной ком­петенции, контролирующие органы обязаны обратиться или передать соответствующие материалы надлежащему органу или должностному лицу, например, для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, в том числе путем обращения к прокурору. Прокуроры осуществляют надзор за исполнени­ем законов правоохранительными и контролирующими органа­ми, за соответствием принимаемых ими актов и решений по выявлению правонарушений, привлечению виновных к уста­новленной ответственности.

Контролирующие органы обязаны представлять в проку­ратуру материалы о правонарушениях, требующих прокурор­ского реагирования, в том числе для привлечения виновных к уголовной ответственности.

Правоохранительные органы при осуществлении ими рас­следования уголовных дел в соответствии с установленной подследственностью обязаны выполнять согласно закону указания прокурора; оконченные ими расследованием уголовные дела, завершившиеся составлением обвинительного заключения, представляются в суд прокурором, осуществлявшим надзор по этому делу, или вышестоящим прокурором.

Прокуратура обязана информировать контролирующие органы о мерах, принятых ею по представленным материа­лам, при необходимости вносить предложения по устранению правонарушений и обстоятельств, им способствующих.

Вместе с тем с учетом определенных особенностей на органы прокуратуры распространяется компетенция различных контролирующих органов (пожарной безопасности, безопасно­сти дорожного движения, санитарно-эпидемиологического кон­троля и т.п. ). Исходя из предназначения прокуратуры, выра­женного в ее задачах и полномочиях, включая надзор за ис­полнением законов правоохранительными и контролирующими органами, расследование ею преступлений, совершенных ра­ботниками этих органов, имеются определенные гарантии обеспечения независимости самих прокуроров. Среди таких га­рантий, в частности, установление законом правила о том, что любая проверка сообщения о факте правонарушения, со­вершенного прокурором или следователем органов прокурату­ры, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совер­шении преступления), производство расследования является исключительной компетенцией органов прокуратуры.

Не допускается задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением случаев, когда это предус­мотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступле­ния.

Надзорная компетенция прокуратуры не распространяется на деятельность Правительства РФ. Законом только предус­мотрено, что в случае несоответствия постановлений Прави­тельства Конституции и законам РФ Генеральный прокурор информирует об этом Президента РФ.

Прокуратура и суды общей юрисдикции, арбитражные суды. Прокурор или его заместитель в случае установления нарушения закона органами и должностными лицами, на которые распространяется надзорная компетенция прокуратуры, помимо иных мер, предусмотренных законом, обращается в суд общей юрисдикции или арбитражный суд о признании противоречащих закону правовых актов недействительными.

Прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбит­ражном суде иск в интересах пострадавших в случае наруше­ния прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в по­рядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

Прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случа­ях, предусмотренных федеральными законами. В суде по уго­ловным делам прокурор выступает в качестве государствен­ного обвинителя.

Прокурор или его заместитель в пределах своей компе­тенции приносит в вышестоящий суд кассационный или част­ный протест в порядке надзора, а в арбитражный суд — апел­ляционную или кассационную жалобу либо протест в порядке надзора на незаконное или необоснованное решение, приго­вор, определение или постановление суда.

Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Пленум Верховного Суда РФ, Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ с представлениями о даче судам разъяснений по вопро­сам судебной практики по гражданским, арбитражным, уго­ловным, административным и иным делам. Таким образом, прокурор в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах выступает в качестве стороны или субъекта соответствующего судебного разбирательства. В случаях и порядке, определен­ных законом, прокурор осуществляет надзорные полномочия в отношении судебных решений, не соответствующих закону.

Прокурор или его заместитель независимо от участия в судебном разбирательстве вправе в соответствии со своей ком­петенцией истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение, приговор, определение или постановле­ние вступили в законную силу. Установив, что перечисленные судебные акты являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается с представлением к вышестоящему прокурору, который, со­гласившись с этим представлением, вносит протест в надлежа­щую судебную инстанцию.

При этом следует подчеркнуть, что суд принимает реше­ния независимо от кого бы то ни было и подчиняется только закону. Протесты прокурора также направляются в судебную инстанцию, полномочную пересматривать, отменять или изме­нять опротестованные судебные решения. Протест прокурора не имеет для такого суда заранее установленной силы. Дово­ды и основания, приведенные прокурором в протесте на не­соответствующее закону судебное решение, рассматриваются компетентной судебной инстанцией в совокупности с иными имеющимися данными.

Прокуратура и Конституционный Суд РФ. Конституция РФ не предусмотрела Генерального прокурора РФ в составе субъектов, полномочных обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами о соответствии Конституции РФ федеральных законов, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (ст. 125). Вместе с тем соглас­но Федеральному конституционному закону "О Конституцион­ном Суде Российской Федерации" постановления и заключе­ния Конституционного Суда РФ не позднее чем в двухнедель­ный срок со дня их подписания направляются Генеральному прокурору РФ (ст. 72) как руководителю системы прокурату­ры России, осуществляющей надзор за исполнением законов. Такое направление постановлений и заключений суда Гене­ральному прокурору связано с их юридической силой, ибо акты или их отдельные положения, признанные неконститу­ционными, утрачивают силу. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установ­ленных федеральным законом случаях.

Согласно Федеральному закону о прокуратуре Генераль­ный прокурор вправе обращаться в Конституционный Суд по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конк­ретном деле (п. 6 ст. 35). Однако эти полномочия пока не по­влекли внесения соответствующих дополнений в Закон о Кон­ституционном Суде. В результате страдают интересы укрепле­ния законности и правопорядка, построения правового госу­дарства в Российской Федерации.

Прокуратура и Президент РФ. Характер задач и полно­мочий прокуратуры исключает возможность ее отнесения к составу органов исполнительной власти. Хотя отдельные эле­менты таких взаимосвязей, и довольно существенные, присут­ствуют в организационных отношениях прокуратуры с главой исполнительной власти, каковым является в значительной мере Президент страны.

Так, Генеральный прокурор Российской Федерации на­значается на должность и освобождается от должности Сове­том Федерации Федерального Собрания Российской Федерации только по представлению Президента Российской Федерации. Это обстоятельство имеет важное значение для характерис­тики взаимоотношений Генерального прокурора РФ и Прези­дента РФ.

Согласно Конституции РФ Президент вносит в Совет Фе­дерации предложение и об освобождении от должности Ге­нерального прокурора.

В связи со спором о компетенции между Советом Феде­рации и Президентом относительно принадлежности полно­мочия по изданию акта о временном отстранении Генераль­ного прокурора от должности в связи с возбуждением в от­ношении него уголовного дела Конституционный Суд РФ принял постановление от 1 декабря 1999 г. Согласно этому по­становлению к компетенции Совета Федерации не относится полномочие по изданию акта об отстранении Генерального прокурора РФ от должности на время расследования возбуж­денного в отношении него уголовного дела. Исходя из Консти­туции и в отсутствие иного законодательного регулирования акт о временном отстранении Генерального прокурора от должности, необходимость которого обусловлена возбуждени­ем в отношении него уголовного дела, обязан издать Прези­дент Российской Федерации. Судья Конституционного Суда В. О. Лучин выразил по данному делу особое мнение. Исходя, в частности, из общего принципа, сформулированного в п. 9 ст. 41-7 Закона о прокуратуре о том, что "отстранение от должности производится по распоряжению руководителя органа или учреждения прокуратуры, имеющего право на­значать работника на соответствующую должность", судья делает вывод, что тем самым пролонгируется общий прин­цип, связывающий отстранение от должности работника про­куратуры с компетенцией того должностного лица (органа), который вправе назначать его на соответствующую долж­ность. В сочетании с другими аргументами это позволило ему сделать вывод, что понятие акта об отстранении от должно­сти Генерального прокурора на период расследования воз­бужденного в отношении него уголовного дела входит в ком­петенцию Совета Федерации, а к компетенции Президента относится внесение предложения по этому вопросу.

В любом случае, с учетом значимости места и роли Гене­рального прокурора РФ в строго централизованной системе Прокуратуры, с подчинением нижестоящих прокуроров выше­стоящему и Генеральному прокурору РФ, а также его положе­ния в государственном механизме по обеспечению законности и правопорядка, вопросы, связанные с определением порядка отстранения Генерального прокурора РФ от должности, долж­ны быть четко, полно и однозначно урегулированы в законе.

Прокуратура и законодательная власть. Взаимоотноше­ния прокуратуры как федерального государственного органа, основное предназначение которого состоит в надзоре за испол­нением законов, и Федерального Собрания — парламента Рос­сийской Федерации — предопределяются тем, что парламент является представительным и законодательным органом Рос­сийской Федерации. Государственная Дума Федерального Со­брания принимает федеральные законы, которые являются основным содержанием предмета прокурорского надзора за исполнением законов. Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания и Президенту доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению. В этих докладах предлагаются и меры законодательного характера, направленные на совершенствование правового регулирования общественных отношений, проводится анализ действующего законодательства с точки зрения практики его применения, наличия противоречий и пробелов в законодательной регламен­тации, предлагаются меры по ее совершенствованию.

Генеральный прокурор РФ или иные должностные лица прокуратуры регулярно информируют палаты парламента по различным вопросам законности и правопорядка. Органы про­куратуры по запросам и обращениям депутатов парламента проводят проверки сообщений о фактах нарушений законов, принимают меры к их укреплению.

Как отмечалось, в соответствии с конституционным прин­ципом разделения властей Генеральный прокурор РФ назна­чается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания по представлению Прези­дента. Согласно закону Председатель Совета Федерации в по­рядке, установленном Советом Федерации, приводит к прися­ге лицо, назначенное на должность Генерального прокурора. Это законодательно закрепляет подотчетность Генерального прокурора РФ.