Глава 6. Толкование норм международного права как части права страны

Толкование норм международного права как части права страны представляет весьма сложную проблему, обладающую немалой спецификой и приобретающей все большее практическое значение. В международных отношениях государства и международные органы, включая судебные, выясняют смысл нормы как элемента международно-правовой системы. Органы государства толкуют международную норму с тем, чтобы она могла быть применена как часть национальной правовой системы.

Таким образом, в наше время большое значение приобрело толкование государством норм международного права для его национальной правовой системы, а с другой стороны, нормы внутреннего права стали чаще использоваться при толковании норм международного права. Объясняется это общей тенденцией к сближению международного и внутреннего права, углублением их взаимодействия. Значение отмеченных моментов подчеркивается в судебной практике и литературе. Н.А. Ушаков в главе о толковании норм международного права пишет: "....В необходимых случаях международное право отсылает к праву внутригосударственному, а последнее - к обязательствам государства в силу международного права"*(1853).

В результате растущего числа законов, связанных с международным правом, они все чаще используются при толковании международных договоров соответствующих государств. При толковании Соглашения о морском разграничении между Данией и Норвегией Международный Суд сослался на соответствующие законы этих стран. Суд также определил, что внутригосударственная действительность указа, в частности, то, что он мог быть принят с превышением полномочий, не имеет значения для определения позиции государства*(1854).

Общие нормы должны применяться в условиях существенно различных национальных правовых систем, и толкование призвано обеспечить их совместимость. Проанализировав практику органов государства, главным образом судов, известный итальянский юрист Б. Конфорти пришел к выводу, что ей присущи два вида односторонности. Политическая односторонность, в силу которой суды руководствуются националистическими моментами, и юридическая односторонность, при которой принимают во внимание лишь свое внутреннее право*(1855). Суды прибегают к ограничительному толкованию норм международного права, полагая, что они ограничивают суверенитет государства. В результате международные нормы приобретают неодинаковое содержание в разных правовых системах.

Особо ощутимо все это, когда речь идет о нормах относительно прав человека или о положениях конвенций, унифицирующих частное право. Этим объясняется наличие следующего положения в Конвенции ООН о договорах международной купли-продажи товаров 1980 г.: "При толковании настоящей Конвенции надлежит учитывать ее международный характер и необходимость содействовать достижению единообразия в ее применении и соблюдению добросовестности в международной торговле" (п. 1 ст. 7).

О том, насколько это положение важно, свидетельствует судебная практика. Так, при рассмотрении дела Саломона в 1967 г. британский суд Королевской скамьи коснулся вопроса о возможности использования конвенции для толкования закона в случае, если никаких ссылок на конвенцию в законе нет. Суд заключил: "Если условия законодательства ясны и не вызывают сомнений, то они должны приводиться в действие независимо от того, является ли это выполнением договорных обязательств Ее Величества или нет, поскольку суверенная власть королевы в парламенте простирается и на нарушение договоров..."*(1856)

С учетом того что законодательные и судебные органы государства не всегда подготовлены к должному учету предписаний международного права и тем более к толкованию его норм, существенное значение приобретает толкование, осуществляемое компетентными органами исполнительной власти.

Договоры представляют собой источник международного права и потому должны толковаться в соответствии с этим правом даже в случае применения их постановлений внутри страны. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ 2003 г. "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" говорится: "Разъяснить судам, что толкование международных договоров должно осуществляться в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров..." Особое внимание обращается на то, что при толковании наряду с контекстом договора должна учитываться последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его содержания. Неправильное применение судом договора может являться "основанием к отмене или изменению судебного акта". Подчеркивается, что неправильное применение может иметь место, "когда судом было дано неправильное толкование нормы международного права".

Разъяснение правильное, но нуждается в дополнительных комментариях. Дело в том, что Венская конвенция устанавливает лишь основные нормы о толковании. В значительной мере многие вопросы толкования определяются нормами обычного права и практикой. Довольно трудно представить себе, каким образом суды будут знакомиться с последующей практикой сторон. Наконец, следовало бы указать, что толкование договоров должно осуществляться с учетом того, что они являются частью системы права России и должны толковаться как ее часть.

Следовательно, принципиальное положение состоит в том, что международные принципы и правила толкования также являются частью права страны и в этом качестве обязательны для всех органов государства. В случае если они расходятся с правилами толкования, принятыми в национальной правовой системе, они пользуются приоритетом применения.

Вместе с тем при применении международных норм внутри государства их толкование должно осуществляться в соответствии с принципами и нормами национальной правовой системы. Признание приоритета за связью рассматриваемых норм с международным правом нашло выражение в Федеральном законе о международных договорах: "Международные договоры Российской Федерации заключаются, выполняются и прекращаются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, положениями самого договора, Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом" (п. 1 ст. 1).

Представляется, что в свете этого положения толкование следует начинать с выяснения содержания и юридических параметров нормы в свете международного права. Кроме того, международный договор может устанавливать особые правила заключения, выполнения и прекращения. В таких случаях его приоритет основан на правиле специального закона.

Тот факт, что Конституция указана после общепризнанных норм и договоров, ни в коей мере не означает ограничения ее статуса в правовой системе страны. Сохраняет свое значение общий принцип - Конституция "имеет высшую юридическую силу". Законы и иные правовые акты, включая те, что содержат международные нормы, не должны противоречить Конституции (см. ч. 1 ст. 15). Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции, то необходимо предварительно внести в Конституцию соответствующие поправки (ст. 22 Закона о международных договорах РФ).

Согласно Конституции России общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ - составная часть ее правовой системы. Если договором установлены иные правила, чем законом, то применяются правила договора (ч. 4 ст. 15). Конституционный Суд подтвердил, что последнее положение относится и к общепризнанным принципам и нормам международного права.

Прежде всего следует учитывать, что Конституция установила не общий приоритет норм международного права, а приоритет применения. Общий приоритет означал бы, что в случае противоречия международной норме закон прекращает свое действие. Приоритет применения означает, что в случае противоречия в данном конкретном случае применяется международная норма, но это не лишает закон юридической силы, и он применяется в иных случаях.

В ряде законов РФ, включая Закон о международных договорах 1995 г., говорится, что договоры действуют, применяются в России непосредственно. Это ни в коей мере не следует понимать буквально. Закон о международных договорах проливает определенный свет на понятие "непосредственное действие". Под этим понимается тот случай, когда для осуществления договора не требуется издания внутригосударственных актов (п. 2 ст. 5).

Международные нормы применяются как "составная часть правовой системы" страны, т.е. обретают внутригосударственное действие, лишь став частью этой правовой системы. Строго говоря, в правовую систему страны включаются не нормы международного права с присущими им характеристиками и механизмом действия, а содержащиеся в них правила. Они действуют как часть правовой системы страны, как часть внутреннего права в соответствии с его целями и принципами, а также в установленном им порядке. С учетом этого осуществляется и толкование международных норм в правовой системе страны.

Вместе с тем, будучи включенными в правовую систему страны, международные нормы не утрачивают свою связь с международным правом и в этом плане представляют специфическую часть права страны. При их толковании используются принципы и правила толкования, присущие международному праву.

Конституция определяет компетенцию органов в области толкования международных норм. Главная роль в толковании норм в сфере международных отношений принадлежит исполнительной власти. В России Президент является гарантом Конституции и представляет государство в международных отношениях. В результате на нем лежит главная ответственность за обеспечение реализации международных норм. Поэтому даваемое им толкование обязательно для всех органов исполнительной власти.

Что же касается судебной власти, то она с должным уважением относится к актам толкования Президента, но юридически ими не связана и играет главную роль в толковании международных норм в целях применения их как части права страны. Принятое судом толкование может быть пересмотрено вышестоящим судом в общем порядке. Толкование Верховного Суда обязательно для всех иных судов государства.

При толковании норм международного права суды нередко обращаются за консультацией к исполнительной власти, прежде всего к ведомству иностранных дел. В США Верховный Суд придает большое значение толкованию договоров исполнительной властью и часто обращается к ней с просьбой дать заключение*(1857).

При ратификации, одобрении договора парламент может изложить свое понимание тех или иных его положений. Это толкование обязательно для исполнительной и судебной властей. Если парламент в дальнейшем излагает свое понимание вступившего в силу договора, то оно не является юридически обязательным.

При обсуждении вопросов, возникших в связи с Договором по ПРО, Сенат США принял решение, в котором, в частности, говорилось: "Соединенные Штаты будут толковать Договор в соответствии с общим пониманием Договора, разделявшимся Президентом и Сенатом во время, когда Сенат дал свой совет и согласие на ратификацию"*(1858).

Важная роль в толковании международных норм принадлежит парламенту при издании законодательства, призванного обеспечить их осуществление. Содержащееся в таком законодательстве толкование обязательно для всех органов государства, включая суды.

***

Из сказанного ранее видно, насколько существенное значение имеет толкование в процессе как создания, так и осуществления норм международного права. По мере усложнения международных отношений и международного права усложняются и задачи толкования. Решение их требует основательных знаний не только в области права, но и в области политики, экономики и др. Существенное значение имеет и общая наука о толковании - герменевтика. Углубление системного характера международного права придает особое значение систематическому толкованию, а это требует использования общей теории систем. Все это вносит немало нового в уже известные способы толкования. Существенное значение приобрело иерархическое толкование, т.е. толкование с учетом иерархии норм в системе. Оно представляет собой разновидность специально-юридического толкования.

Иерархическое толкование имеет особое значение для обеспечения эффективности главного содержания международного права, воплощенного в его основных принципах, которым придана высшая юридическая сила. Толкование осуществляется с учетом прежде всего основных принципов. Иерархия международно-правовых норм не ограничивается принципами. Своеобразной, если можно так выразиться - "временной, иерархии" посвящена ст. 30 Венских конвенций. В ней указаны правила применения договоров, заключенных в разное время. По мере роста числа договоров и усложнения их системы растущее значение приобретает проблема иерархии договорных норм во взаимоотношениях одних и тех же субъектов: соотношение договоров на межгосударственном, межправительственном и межведомственном уровнях. Еще более сложной является эта проблема, когда речь идет о договорах с разными субъектами.

Характерная черта современного международного права - интенсивный рост числа как многосторонних, так и региональных и двусторонних норм. Как никогда настоятельной и вместе с тем сложной стала проблема обеспечения их согласованного действия. При этом следует учитывать, что возможности согласования норм на стадии их формирования весьма ограничены в силу интенсивности правотворческого процесса. В результате значительную долю согласования приходится производить на стадии осуществления норм. Главная роль здесь принадлежит толкованию как средству координации взаимодействия норм.

Новым явлением представляется рост роли неправовых, прежде всего политических, норм в регулировании международных отношений. Это ставит перед толкованием новые задачи по учету такого рода норм.

Углубляется взаимодействие международного права с правовыми системами государств. Последние становятся все более важным инструментом реализации норм международного права. С другой стороны, международное право создает необходимые условия для нормального функционирования правовых систем государств. В результате приходится все чаще решать сложные вопросы толкования норм одной системы в свете другой. О значении этих вопросов свидетельствует уже тот факт, что им уделяется внимание в конституциях государств.

Усложнение стоящих перед толкованием международного права задач диктует необходимость использования новейших технических достижений. Это связано, в частности, с тем, что рост числа субъектов, расширение их связей обусловили многократное расширение практики, которой принадлежит все более важная роль в развитии общего, обычного права. В результате возникла необходимость своевременного обобщения мировой практики. Сделать это можно лишь с помощью современных технических средств, прежде всего компьютеров.

Решить эту задачу под силу лишь небольшому числу государств, да и то в ограниченной степени. Поэтому назрела необходимость создать в рамках ООН соответствующий орган. Его деятельность способна сыграть существенную роль не только в выяснении содержания норм международного права, но также в определении тенденций его развития и определенном упорядочении этого процесса.