Глава 6. Организация переговоров

Переговоры представляют довольно сложный политический процесс, и потому организационные вопросы имеют существенное значение. Более проста, разумеется, организация двусторонних переговоров, но и здесь имеются непростые вопросы. Как уже говорилось, такие переговоры начинаются с достижения соглашения о них.

Советская дипломатия придавала серьезное значение обязательствам из соглашения о переговорах. Не раз отстаивалась позиция, согласно которой, если поставлена цель прийти к соглашению, то как минимум не следует делать ничего такого, что мешало бы его достижению*(1026). В ноте Советского правительства Правительству ФРГ от 6 июля 1957 г. содержалось следующее понимание соглашения о переговорах: "...Достигнутая между сторонами договоренность о проведении переговоров означает их намерение обсудить вопросы, подлежащие рассмотрению, с целью найти согласованные решения"*(1027).

СССР не раз указывал на то, что результативность переговоров зависит прежде всего от того, будут ли обе стороны неукоснительно придерживаться достигнутой договоренности о предмете и целях переговоров во всех ее частях*(1028). В сообщении о переговорах М.С. Горбачева с Председателем Совета министров Италии Б. Кракси подчеркивалось, что "обе стороны придают большое значение советско-американским переговорам в Женеве и выступают за претворение в жизнь ранее достигнутой договоренности об их целях и предмете"*(1029).

Как видим, особое значение придается целям и предмету переговоров. Этим объясняется серьезное внимание, уделяемое официальному наименованию переговоров, поскольку в нем могут найти отражение основная цель и предмет переговоров. При предварительном обсуждении проекта повестки дня будущего Совещания о прекращении ядерных испытаний представители СССР, Англии и США уделили значительное внимание официальному наименованию Совещания и договорились, что будущие переговоры станут именоваться "Совещание трех держав о прекращении испытаний ядерного оружия"*(1030).

В соглашении о переговорах могут быть обозначены некоторые положения подлежащего подготовке соглашения. В декабре 1987 г. в результате советско-американских переговоров было принято совместное заявление, определившее ряд основных положений будущего договора в области сокращения вооружений. Значение этого заявления было довольно высоко оценено участниками. М.С. Горбачев заявил: "Существенным итогом вашингтонских переговоров стало определение повестки для совместной работы на будущее. Это придает большую предсказуемость диалогу между нашими странами и безусловно имеет конструктивное значение"*(1031).

Советская дипломатия придавала большое значение отказу от действий, противоречащих не только целям переговоров, но и будущего соглашения. В заявлении Советского правительства по поводу переговоров о прекращении ядерных испытаний говорилось, что "успеху переговоров в Женеве, несомненно, способствовало бы согласие всех ядерных государств не проводить каких-либо ядерных испытаний, пока продолжаются переговоры"*(1032).

СССР не раз предлагал предпринять меры, которые бы содействовали успеху переговоров. В 1985 г. он предложил, чтобы СССР и США ввели на весь период переговоров о сокращении вооружений мораторий на создание, испытание и развертывание ударных космических вооружений, заморозили свои стратегические наступательные вооружения и др. Не ожидая принятия предложения, Советское правительство, заявив, что оно "за честный диалог", ввело мораторий на развертывание своих ракет средней дальности, приостановило осуществление других ответных мер в Европе*(1033).

Подход СССР нашел признание и поддержку в ООН. По советской инициативе Генеральная Ассамблея в 1966 г. приняла резолюцию "Об отказе государств от действий, затрудняющих договоренности о нераспространении ядерного оружия". За резолюцию проголосовали 110 государств и лишь одно - против (Албания).

Значение односторонних действий СССР, призванных содействовать успеху переговоров, не раз отмечалось и западными средствами массовой информации. Газета "Зюддойче цайтунг" (1 апреля 1958 г.) писала, что советское заявление о прекращении испытаний ядерного оружия "может оказать на Западе влияние как реальное доказательство желания Москвы достичь соглашения".

Добровольное обязательство воздерживаться от определенных мер в целях содействия успеху переговоров может быть прекращено в случае неудачи переговоров. При этом Советское правительство считало своим долгом предупредить о начале действий, которые оно обязалось не проводить во время переговоров. После нескольких лет бесплодных переговоров о запрещении испытаний ядерного оружия Советское правительство заявило о намерении провести испытания этого оружия*(1034).

Советское правительство не раз возражало против действий другой стороны, противоречащих соглашению о переговорах. Ему приходилось встречаться и с возражениями другой стороны по этому поводу. Так, в ноте французского посольства от 1 ноября 1937 г. говорилось, что отказ ряду французских граждан в продлении виз противоречит духу переговоров о торговом договоре в части, касающейся поселения*(1035).

Если переговоры не основаны на официальном соглашении и носят неофициальный характер, то участие в них не возлагает на стороны какие-либо обязательства*(1036). Если переговоры были прерваны из-за невозможности достичь соглашения, то их материалы для новых переговоров "никакой силы иметь не могут"*(1037). Предложение провести переговоры и заключить договор сохраняет свою силу лишь в течение разумного времени, после истечения которого государство-инициатор может от него отказаться*(1038).

Сказанное ранее в определенной мере относится и к многосторонним конференциям. Прежде всего все участники должны соблюдать достигнутые в их ходе договоренности. Во время 10-й сессии Третьей конференции ООН по морскому праву в 1981 г. администрация США дала своей делегации инструкции добиться того, чтобы переговоры не были завершены на этой сессии. Это противоречило достигнутой в 1980 г. договоренности о том, что 10-я сессия будет последней. Действия США вызвали протест других делегаций. Председатель "Группы-77" расценил их как ведущие к ликвидации принципа переговоров в духе добросовестности*(1039).

Чем более важны предстоящие переговоры, тем более основательной подготовки на национальном уровне они требуют. Подготовка осуществляется в процессе своеобразной межведомственной дипломатии, которая порой представляет весьма сложное явление. В подготовке советской делегации к переговорам по сокращению ядерных и обычных вооружений и выработке директив к ним в 1990 г. участвовали специалисты Министерства обороны и Генштаба, МИД, Комиссии Совмина по военно-промышленным вопросам и других ведомств; регулярно привлекались коллективы ученых из Академии наук и других научных учреждений. Обсуждения порой приобретали весьма острый характер, позиции были неодинаковы, возникали споры*(1040).

Аналогична картина практики и других государств. При подготовке американской делегации к упомянутым переговорам Агентство по контролю за вооружениями и разоружению выразило несогласие даже с предложениями администрации США*(1041). В январе 1990 г. Президент Буш решил, что главную роль в переговорах о новом торговом договоре с СССР будет играть торговый представитель США Карла Хиллс, несмотря на то, что на эту роль претендовал министр торговли. Комментируя этот факт, газета "Нью-Йорк таймс" 27 января 1990 г. писала: "Решение завершило многонедельную борьбу двух кабинетных ведомств, каждое из которых желало расширить сферу своего влияния..." Еще до этого другие ведомства, в частности Казначейство и госдепартамент, претендовали на ведущую роль.

Порой речь заходит о еще более широком согласовании. На конференции в Гааге 2000 г., которая обсуждала проблемы тепличного эффекта в целях конкретизации Протокола Киото 1997 г., делегация США заняла позицию, которая привела к кризису переговоров. Поддерживая позицию администрации, одна из правозащитных организаций, связанная с промышленными компаниями, заявила, что эта позиция нацелена "на достижение политического консенсуса внутри Соединенных Штатов для обеспечения того, чтобы будущее соглашение удовлетворило группы промышленников и фермеров"*(1042).

Особая роль при подготовке переговоров о заключении договоров принадлежит юристам. Когда речь идет о договорах, касающихся преимущественно юридических вопросов, то глава правового департамента или его заместитель зачастую возглавляют делегацию. В других случаях ответственный сотрудник департамента назначается юридическим советником делегации. Этот сотрудник активно участвует во всей работе делегации. Он, в частности, участвует в толковании инструкций и директив, проектировании предложений и заявлений, в анализе предложений других участников. Он вносит свой вклад и в осуществление неофициальных контактов, которые являются необходимой частью любых переговоров.

Не следует вместе с тем и переоценивать самостоятельное значение юристов. Специализация международно-правового регулирования требует все более широкого участия экспертов различных специальностей. На основе анализа опыта Конференции ООН по морскому праву голландский профессор А. Коерс пришел к выводу: "...Если бы только юристы принимали участие, то морское право с большой степенью вероятности находилось бы в плачевном состоянии"*(1043).

Существует здесь и иная опасность. Подготовка договоров по специальным вопросам без участия юристов не обеспечивает учета механизма действия правовых актов, не говоря уже о требованиях общего международного права, что влечет за собой снижение эффективности договоров и приводит к фрагментации общего международного права. Из этого следует, что юристы, связанные с подготовкой договоров в специальных областях, должны иметь базовые знания в этих областях, а также знать специфику их правового регулирования. С другой стороны, специалистам в соответствующей области необходимы элементарные представления о правовом регулировании. Нельзя, наконец, не заметить, что усложнение подлежащих урегулированию в ходе переговоров проблем обусловило широкое привлечение к их подготовке и проведению ученых. Значение этого не первый год отмечается в литературе*(1044).

Все эти моменты имеют немаловажное значение. Но главная роль в переговорах принадлежит, разумеется, политике участников. Чем более важные проблемы решаются, тем более широкий спектр политических факторов влияет на достижение соглашения. Этот момент не раз отмечался государственными деятелями. Выступая на приеме в Кремле, премьер-министр Великобритании М. Тэтчер говорила о том, что возможность заключения соглашений "зависит не только от искусства участников переговоров; в гораздо большей степени она зависит от того, какие представления друг о друге имеют правительства и народы Востока и Запада, что они думают о намерениях друг друга, как они оценивают готовность друг друга соблюдать свои обязательства и как они оценивают долгосрочные цели друг друга в более широком мире"*(1045).

Основная идея этого высказывания не вызывает сомнений. Вместе с тем оно свидетельствует о живучести мышления холодной войны. Ведь в нем речь идет о представлениях друг о друге Востока и Запада, о готовности соблюдать обязательства, о долгосрочных целях. Приходится отмечать этот аспект, поскольку политическое мышление холодной войны проявляет себя и в современной позиции Запада в отношении России. С учетом этого опыт холодной войны, как положительный, так и отрицательный, представляет несомненный интерес.

Государственный секретарь США Дж. Даллес настаивал на необходимости разговаривать с СССР в ультимативном тоне, требовать отказа от коммунистической идеологии. Он утверждал, что переговоры с СССР по важным вопросам не имеют смысла, пока Советский Союз не откажется от "коммунистической доктрины насилия"*(1046). Всякие соглашения с коммунистическим СССР Дж. Даллес считал лишенными смысла.

Подобная дипломатия была обречена на провал. Она противоречила интересам самих США. Не случайно она подверглась серьезной критике как в специальной литературе, так и в средствах массовой информации. Популярный обозреватель У. Липпман писал, что жесткая, неизменная дипломатия "не даст успеха, так как она вынуждает страну выступать против всяких шагов в направлении достижения соглашения"*(1047). Об этом же говорили и реалистически мыслящие государственные деятели. Э. Стивенсон сделал следующий вывод: "Мы должны не только говорить, но и слушать, не только поучать, но и учиться... мы можем содействовать принятию наших идей только при условии, если мы будем готовы принимать идеи и предложения других"*(1048).

Жизнь продемонстрировала нереальность односторонней дипломатии. Диалог между СССР и США непрерывно расширялся, хотя в целом процесс шел нелегко. Анализируя опыт, нельзя не обратить внимание на то, что сам по себе процесс переговоров, выработки взаимоприемлемых соглашений между государствами с различными общественно-политическими системами помог участникам лучше понять друг друга и совместными усилиями преодолеть трудности.

Пришлось остановиться на опыте переговоров периода холодной войны еще и потому, что после ликвидации социалистического лагеря определенные круги в США вновь пытаются взять на вооружение одностороннюю дипломатию.

В годы холодной войны советская дипломатия отличалась инициативностью, регулярно выдвигая предложения о проведении переговоров и заключении договоров по важнейшим международным вопросам, прежде всего касающимся проблем безопасности. Негативная позиция Запада, естественно, сказывалась на его имидже. Для ее оправдания Советский Союз обвиняли, что подобная деятельность преследует чисто пропагандистские цели. Заместитель госсекретаря Р. Мэрфи заявил: "Мы находим, что коммунисты стремятся по тактическим соображениям подписывать не имеющие значения соглашения, которые могли бы повлиять на планы государства или народа, притупить, ослабить их бдительность"*(1050).

Нет сомнения в том, что инициативы советской дипломатии не упускали из виду и пропагандистский эффект. Помимо всего прочего, они преследовали цель создания у общественного мнения благоприятного образа Советского государства и тем самым усиления его влияния, а с другой стороны, они были направлены на раскрытие негативной позиции западных держав. А.А. Громыко говорил: "Кому может представить угрозу страна, которая, можно сказать, ежедневно предлагает "заключение международного соглашения о неприменении силы, вносит предложения о том, чтобы участники Общеевропейского совещания договорились о неприменении первыми как ядерного, так и обычного оружия друг против друга"*(1051). Однако любая инициатива дает лишь отрицательный эффект, если достигнутое в соответствии с ней соглашение не будет выполняться. Этим в значительной мере объяснялась безынициативность западной дипломатии, которая зачастую не была готова к действенным договорам с СССР.

Результатом негативной позиции Запада стали ощутимые морально-политические потери. Этот факт в те годы констатировали специалисты. Г. и Р. Фримены писали: "Парадоксально, что, претендуя на звание хозяев истории, мы фактически в значительной мере уступили формирование внешней политики Советскому Союзу (и даже другим небольшим странам). Если они говорят нет, мы говорим да; их "да" влечет за собой наше "нет"". Заслуживает внимания замечание авторов о том, что подобная политика диктовалась интересами лишь небольшой части американского общества. "Мы не только допустили переход инициативы в области внешней политики к другим странам, мы также разрешили диктовать ее маленькому сегменту американского народа"*(1052).

Отмеченные факты демонстрируют характерную черту современной дипломатии, заключающуюся во все большей потребности в поддержке общественного мнения. Важной стороной дипломатии стала борьба за сознание людей. Особое значение эта сторона дипломатии приобретает в условиях информационного общества. Отмечая инициативность советской дипломатии и значение этой существенной ее стороны, нельзя не заметить, что инициативность российской дипломатии наших дней не является высокой. Между тем в условиях ослабления позиций России по сравнению с положением СССР именно это направление приобрело особое значение.

В своей практике СССР нередко не ограничивался самой идеей заключения договора, но и предлагал его проект. В заявлении А.А. Громыко (март 1961 г.) причины этого объяснялись следующим образом: "Руководствуясь желанием придать с самого начала переговорам конкретный и деловой характер, Советское правительство вносит на рассмотрение комитета проект Договора о всеобщем и полном разоружении под строгим международным контролем"*(1053).

Договорная инициативность советской дипломатии привлекла к себе внимание отечественных юристов*(1054). Однако сказать, что им удалось решить этот вопрос с позиций права, едва ли возможно. Анализ практики также не дает оснований для определенных выводов.

Говоря о договорной инициативе, следует заметить, что она может принадлежать не только правительствам, но и неправительственным организациям, а в исключительных случаях даже отдельным лицам. Уникальной в этом плане является история заключения "Пакта Рериха"*(1055). В конце 20-х гг. российский художник предложил заключить Пакт мира о защите художественных и научных ценностей. В 1950 г. Комитет Пакта Рериха направил подготовленный им проект в адрес ЮНЕСКО, по инициативе которой в 1954 г. была выработана и принята Гаагская конвенция о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта.