1. Значение гласности

Гласность переговоров и дипломатии в целом - одна из наиболее важных и вместе с тем сложных проблем. На протяжении истории дипломатическая деятельность осуществлялась под покровом тайны. В тайне решались судьбы государств и народов, вопросы войны и мира. Лучшие умы человечества доказывали необходимость изменить положение.

Существенное внимание проблеме уделялось в ходе социальных революций. О придававшемся ей значении свидетельствует уже тот факт, что она нашла отражение в конституциях. При этом особое внимание вполне естественно придавалось юридическому оформлению результатов переговоров, т.е. международным договорам. Конституция Французской республики 1795 г. предусматривала право Директории заключать секретные договоры. Это право было ограничено тем, что секретные статьи не могут противоречить другим статьям договора и не могут предусматривать передачу территории Республики (ст. 332). Эта формула была воспринята конституциями целого ряда стран, например Норвегии (1814 г.), Бельгии (1831 г.), Греции и Иордании (1952 г.).

Важным этапом в борьбе против тайной дипломатии явилась Октябрьская революция в России. В Декрете о мире 1917 г. говорилось: "Тайную дипломатию Правительство отменяет, со своей стороны, выражает твердое намерение вести все переговоры совершенно открыто перед всем народом, приступая немедленно к полному опубликованию тайных договоров..."*(1069)

Однако реализовать эту декларацию оказалось непросто. Уже в 20-е гг. в результате негласных переговоров был подписан ряд договоров, предусматривавших, что они оглашению не подлежат. Такими были дополнительные протоколы к мирному договору с Польшей 1921 г.*(1070), обмен "не подлежащими опубликованию" письмами к Раппальскому договору 1922 г.*(1071) и др. Причина ведения негласных переговоров и заключения секретных договоров в немалой мере объяснялась позицией другой стороны.

Из протокола заседания переговоров о перемирии делегаций РСФСР и Латвии от 11 января 1920 г.: "1. По предложению Русской Делегации ставится вопрос о заключении гласного перемирия. Делегация Латвии решительно отклоняет гласное перемирие, ссылаясь на свои полномочия..." Показательно также следующее положение дополнительного договора о перемирии: "Секретный договор о перемирии делается открытым по первому заявлению Латвии"*(1072).

Возможность заключения секретных договоров была признана Декретом ВЦИК 1923 г. "О порядке опубликования договоров, соглашений и конвенций, заключенных РСФСР с иностранными государствами". Декрет предусматривал, что "опубликование не может иметь места" без визы НКИД*(1073). Этот порядок был закреплен последующими нормативными актами. Показательным было постановление СМ СССР от 8 июня 1947 г. "Об установлении перечня сведений, составляющих государственную тайну, разглашение которых карается по закону". К таким сведениям постановление отнесло "сведения, касающиеся переговоров, сношений и соглашений СССР с иностранными государствами... не содержащихся в официально опубликованных данных".

Понимание Советским правительством отказа от тайной дипломатии А.А. Громыко раскрыл следующим образом: "Разрыв с тайной дипломатией не имеет ничего общего, разумеется, с обывательским пониманием этого. Было бы нелепо полностью устранять из межгосударственных отношений конфиденциальность и доверительность..."*(1074). В общем, Советскому государству пришлось отойти от идеала гласной дипломатии и в значительной мере придерживаться общепринятой практики.

Что же касается России, то проблема гласности внешней политики лишь начинает привлекать к себе внимание. Концепция внешней политики РФ в разделе "Информационное сопровождение внешнеполитической деятельности" ограничилась задачей доведения до широких слоев мировой общественности объективной и точной информации. Не менее важная задача информирования российского общества обойдена молчанием.

Что же касается других постсоветских государств, то в общем они в большей или меньшей мере следуют общепринятой практике. Министр иностранных дел Украины А. Зленко, отметив, что "дипломатия не любит излишней публичности", вместе с тем подчеркнул, что вряд ли этот "известный принцип" целесообразен во всех случаях. Касаясь российско-украинских отношений, он продолжал: "...Мы, дипломаты и исполнительная власть в целом, должны объяснить, что и как мы делаем". И далее: "Уверен, что прозрачность украинско-российских связей, открытость наших действий перед обществом не только отвечают духу времени, демократическим традициям, но и послужат формированию консенсуса в обществе"*(1075). Как видим, подчеркивается общесоциальное значение гласности, когда речь идет о международных отношениях большого значения, нуждающихся в широкой общественной поддержке.

Значительное внимание гласности уделено Доктриной информационной безопасности РФ. В ней говорится, что составляющей частью национальных интересов РФ в информационной сфере является информационное обеспечение государственной политики, связанное с доведением до российской и международной общественности позиции России по социально значимым событиям международной жизни, "с обеспечением доступа граждан к открытым государственным информационным ресурсам".

Квалифицируется как угроза конституционным правам и свободам человека "нерациональное, чрезмерное ограничение доступа к общественно необходимой информации". Подчеркивается недостаточная активность государственных органов "в информировании общества о своей деятельности, в разъяснении принимаемых решений, в формировании открытых государственных ресурсов и развитии системы доступа к ним граждан". Доктрина ставит задачу совершенствования правовой базы механизма реализации прав граждан на получение информации.

В разделе о внешней политике к наиболее важным объектам обеспечения информационной безопасности отнесены "информационные ресурсы федеральных органов исполнительной власти, реализующих внешнюю политику", российских представительств и организаций за рубежом, представительств при международных организациях.

Особого внимания заслуживает то, что к числу внутренних угроз информационной безопасности России в сфере внешней политики, представляющих "наибольшую опасность", отнесена "недостаточная информированность населения о внешнеполитической деятельности Российской Федерации".

Следовательно, в интересах безопасности предусмотрена охрана определенного круга внешнеполитической информации. Одновременно признается необходимость расширения информационной деятельности государственных органов, реализующих внешнюю политику, в целях обеспечения российской и международной общественности достоверной информацией, реализации прав граждан на получение информации в социально необходимом объеме.

Проблема гласности привлекает к себе внимание как специальной литературы, так и средств массовой информации. Правда, и в том, и в другом случае внимание явно недостаточное. Представляет в этом плане интерес капитальный труд специалистов ряда стран "Секретность и внешняя политика"*(1076). На основе анализа широкого круга материалов практики США, Великобритании и Канады рассматривается право правительств проводить тайную внешнюю политику и право обществ на информацию об этой деятельности. Авторы подчеркивают трудность установления баланса между секретностью как условием эффективной и ответственной политики и стремлением общественности иметь доступ к государственным тайнам. Анализируются такие случаи злоупотребления секретностью, как Мюнхенское соглашение в отношении Чехословакии и действия США в отношении Вьетнама. Авторы считают, что секретности в области внешней политики нельзя избежать. Речь должна идти об объеме и своевременности доступной информации. В целом работа свидетельствует о том, что требуются дальнейшие усилия для достижения сбалансированности между стремлением общественности к максимально возможному участию во внешнеполитическом процессе и минимально необходимой секретности этого процесса.