2. Правительство

Существует тенденция к росту роли полномочий правительства. Полномочия его главы в международных отношениях практически приравниваются к полномочиям главы государства. В некоторых государствах право заключать договоры целиком принадлежит исполнительной власти. В результате анализа права и практики Великобритании лорд Темплемен пришел к выводу: "По английскому праву ведение переговоров и заключение договоров находится целиком в распоряжении исполнительной власти"*(1123).

Согласно Конституции РФ Правительство осуществляет меры по реализации внешней политики РФ (ст. 114(1)д). Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. (с изменениями и дополнениями) (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1; 1999. N 34. Ст. 4223) предусматривает, что Правительство РФ в пределах своих полномочий заключает международные договоры РФ, обеспечивает выполнение обязательств РФ по международным договорам (ст. 21).

Полномочия на заключение межправительственного соглашения оформляются более просто, чем "межгосударственные" соглашения. Обычно это письменные полномочия, подписанные главой ведомства иностранных дел. Порой они не заверяются печатью*(1124).

Известны случаи, когда при заключении договора правительство выступает от имени не только своего, но и другого государства. Такие случаи известны и отечественной практике. 22 февраля 1922 г. на совещании советских республик был подписан протокол, которым они поручили РСФСР представлять и защищать на Генуэзской конференции интересы подписавших протокол республик "и заключить и подписать от их имени как могущие быть выработанными на этой конференции акты, так и всякого рода связанные прямо или косвенно с этой конференцией отдельные международные договоры и соглашения с государствами как представленными на указанной конференции, так и со всякими другими и принимать все вытекающие из сего шаги. В удостоверение чего вышеозначенные полномочные представители подписали настоящий протокол и приложили к нему свои печати"*(1125). Думается, что предоставление столь широких полномочий было обусловлено особыми обстоятельствами того времени.

В большинстве случаев лишь одно государство поручает представлять его другому. В преамбуле Торгового соглашения между СССР и Бельгийско-Люксембургским экономическим союзом 1948 г. говорилось: Правительство СССР и Правительство Бельгии, "действующее как от своего имени, так и в силу существующих соглашений - от имени Правительства Люксембурга...."*(1126). Причины и основания такого поручительства очевидны.

Правительства в эмиграции. Практике известно немало случаев, когда возникает вопрос о возможности участия в договорах правительства, находящегося в эмиграции*(1127). Особенно богаты такими случаями были периоды мировых войн. Не исключено появление правительств в эмиграции и в наше время.

В зависимости от причин эмиграции такие правительства следует разделить на два вида. К первому относятся те, которые вынуждены были эмигрировать в силу внутренних событий. Правительства, изгнанные населением, перестают быть правительствами и не могут представлять свою страну. Ко второму виду правительств в эмиграции относятся те, которые были вынуждены покинуть страну в результате иностранного вторжения. Такие правительства продолжают представлять свою страну, хотя и с определенными ограничениями.

В период Второй мировой войны СССР поддерживал регулярные отношения с находившимися в эмиграции правительствами из оккупированных Германией стран, в частности с правительствами Норвегии, Польши, Бельгии, Чехословакии. В сентябре 1942 г. были даже заключены соглашения о преобразовании дипломатических представительств СССР при правительствах Чехословакии, Югославии и Норвегии и представительств этих стран в СССР из миссий в посольства. В соглашениях говорилось, что преобразование было осуществлено "в ознаменование дружественных взаимоотношений, существующих ныне между народами и правительствами этих стран, а также тесного союза в войне против гитлеровской Германии"*(1128). С находящимися в эмиграции правительствами заключались и важные политические договоры. В декабре 1943 г. был подписан советско-чехословацкий Договор о дружбе, взаимной помощи и послевоенном сотрудничестве.

Существуют вопросы, по которым правительства в эмиграции не могут заключать договоры. В первую очередь это относится к вопросам об уступке территории. При возвращении на родину и восстановлении своего статуса обычного правительства бывшее правительство в эмиграции сохраняет принятые им на себя международные обязательства.

Фиктивные и марионеточные правительства. В соответствии с международным правом представлять государство при заключении договоров должно то правительство, которое фактически управляет государством. Это положение издавна подчеркивается как в теории, так и в практике. Ф.Ф. Мартенс писал: "Вообще только то правительство вправе вступать в международные договоры, которое de facto является представителем государства и которому народ действительно подчиняется"*(1129).

В меморандуме Секретариата ООН "Юридические аспекты проблемы представительства в Организации Объединенных Наций" говорится: "В том случае, когда революционное правительство претендует на представительство государства в противовес существующему правительству, вопрос должен заключаться в том, которое из двух правительств фактически в состоянии использовать ресурсы и управлять народом государства для выполнения обязательств...."*(1130)

Поэтому не может вступать в договорные отношения фиктивное правительство, т.е. правительство, которое в результате внутренних событий лишилось власти над всей или большей частью государственной территории. В случае заключения иностранным государством соглашения с фиктивным правительством такое соглашение не будет иметь юридической силы и реального значения.

В ноте председателя Временного рабоче-крестьянского правительства Украины министру иностранных дел Франции от 26 февраля 1919 г. говорилось: "Директория является фиктивной властью: Директория лишена не только территории, перешедшей почти целиком под власть Советов, не только поддержки рабочих и крестьян... но она лишена и политической поддержки национальных украинских партий.... Поэтому всякие переговоры и соглашения с Директорией не имеют ни юридического, ни политического значения"*(1131).

Проведение такого рода соглашений в жизнь возможно лишь в результате иностранной интервенции. Между тем иностранная интервенция в целях реализации являющегося неправомерным соглашения с марионеточным правительством является серьезным нарушением международного права. Как известно, это право квалифицирует как правонарушение - применение силы в целях реализации договоров, даже правомерных. Принятое еще в 1933 г. приложение к ст. 3 Конвенции об определении нападения содержало положение о том, что "применение насилия не может быть, в частности, оправдано ссылками на конфликты в области экономических, финансовых или других обязательств в отношении иностранных государств"*(1132). Ныне это положение является частью принципа неприменения силы, закрепленного Уставом ООН.

Марионеточное правительство - "правительство", лишенное поддержки местного населения, но действующее на части или на всей территории государства как орган иностранного государства. Поскольку такое "правительство" является органом другого государства, постольку оно не вправе представлять страну при заключении договоров. Основную массу заключаемых таким "правительством" договоров образуют договоры с контролирующим его государством. Такие договоры закрепляют его подчинение, а с другой стороны, призваны создать видимость международно-правовых, а не государственно-правовых отношений.

Страна, которой с помощью марионеточного правительства были навязаны неравноправные договоры, имеет право после восстановления своей независимости объявить такого рода договоры недействительными. Это положение вытекает из основных принципов международного права и не раз находило конкретное подтверждение в многосторонних международно-правовых актах. Мирный договор с Италией 1947 г. обязал Италию признать и уважать суверенитет и независимость Албанского государства (ст. 27). Как следствие этого Италия признала, что "все соглашения и урегулирования между Италией и властями, установленными Италией в Албании в период между 7 апреля 1939 г. и 3 сентября 1943 г., считаются несуществующими" (ст. 31).

В случае если иностранное государство с помощью марионеточного правительства эффективно осуществляет власть в стране, то другие государства в случае необходимости могут вступать с контролирующим государством в договорные отношения для защиты своих интересов на территории страны. Обычно такие соглашения посвящены конкретным вопросам, решение которых не терпит отлагательства. В случае их нарушения на территории контролируемой страны ответственность несет контролирующее государство. Это же государство несет ответственность за нарушение прав иностранных государств и по другим договорам, сохраняющим силу.

В 1933 г. по указанию японского правительства маньчжурские марионеточные власти приняли ряд мер, нарушающих договоры о КВЖД. В заявлении заместителя народного комиссара по иностранным делам, сделанном японскому послу в Москве 21 сентября 1933 г., говорилось: "Не Манчжоу-Го, которое бессильно и неспособно отвечать за события в Маньчжурии, а Японское правительство, являющееся действительным хозяином в Маньчжурии, должно нести прямую ответственность за все нарушения договоров на КВЖД...."*(1133)