Глава 2. Полномочия представителей международных организаций

Венская конвенция 1969 г. определила, что "каждое государство обладает правоспособностью заключать договоры". Иное положение с международными организациями. Не все они обладают такой правоспособностью. Кроме того, в отличие от государств их правоспособность индивидуальна. Одна организация может существенно отличаться в этом отношении от другой.

С учетом этого Венская конвенция о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. закрепила следующее положение: "Правоспособность международной организации заключать договоры регулируется правилами этой организации" (ст. 6). Под "правилами организации" понимаются, в частности, учредительные акты организации, принятые в соответствии с ними решения и резолюции, а также установившаяся практика организации (ст. 2).

Эти положения учитывают весьма важное обстоятельство - полномочия разных организаций в отношении договоров могут весьма существенно различаться*(1159). При этом при помощи практики "правила организации" порою активно развиваются, и далеко не одинаково. Поэтому, как отмечалось в комментарии Комиссии международного права к проекту упомянутой статьи, имеется в виду "не практика, сложившаяся во время вступления в силу кодификации, а сама возможность изменения или дополнения правил организации путем практики в пределах, допускаемых этими правилами". Иными словами, было решено не ограничивать возможности организаций установлением единого правила*(1160).

Венская конвенция 1969 г. закрепила право на принятие текста договора на конференции или в органе организации за представителями, уполномоченными государствами представлять их на конференции или в организации (п. 2 ст. 7). Заключенная через несколько лет Венская конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г. содержит положения, отличающиеся от соответствующих положений Конвенции 1969 г. Она предусматривает такое право лишь за главами представительств (ст. 12).

Принимая во внимание, что Конвенция 1975 г. представляет более позднюю позицию государств, Комиссия решила внести соответствующие изменения и в проект статей о праве договоров с участием международных организаций. В Конвенции 1986 г. говорится лишь о праве глав представительств.

С иной реакцией государств встретилась другая часть предложения Комиссии, призванного учесть соответствующее положение Конвенции о представительстве государств 1975 г. Предложение имело следующее содержание. В силу своих функций без необходимости предъявлять полномочия представляют свое государство "главы постоянных представительств при международной организации в целях подписания или подписания ad referendum договора между представляемым государством и этой организацией, если из практики или иных обстоятельств следует, что эти главы постоянных представительств рассматриваются как представляющие свои государства для таких целей без необходимости представления полномочий".

Это положение едва ли можно рассматривать как существенную новеллу. Как известно, обе Венские конвенции о праве договоров предусматривают, что лицо считается представляющим государство даже в целях выражения согласия на обязательность договора, если "из практики соответствующих государств или из иных обстоятельств явствует, что они были намерены рассматривать такое лицо как представляющее государство для этих целей и не требовать предъявления полномочий" (пп. b п. 1 ст. 7).

Тем не менее указанное предложение Комиссии не нашло поддержки на Конференции 1986 г. Была принята поправка советской делегации, исключившая подпункт о предоставлении главам постоянных представительств при организациях права подписывать договоры без полномочий*(1161). Объяснялась подобная позиция опасениями относительно того, что предложенное положение может расширить возможности организаций.

Предложение Комиссии нашло отражение лишь в новом пункте, согласно которому считаются представляющими свое государство в силу своих функций и без представления полномочий "главы постоянных представительств при международной организации - в целях принятия текста договора между аккредитующими государствами и этой организацией" (пп. d п. 2 ст. 7).

В этой связи следует напомнить, что в общие положения о полномочиях представителей государств могут в определенных рамках вноситься изменения правилами организации. Поправочный документ к Уставу Международного союза электросвязи предусматривает, что делегация на конференции МСЭ "может быть временно уполномочена главой дипломатического представительства соответствующего Государства-Члена при правительстве той страны, где проводится конференция". Если конференция проводится в Швейцарии, то это может быть осуществлено главой постпредства при отделении ООН в Женеве (изм. 327).

Тот же Документ решает и вопрос о представительстве делегацией одного государства-члена другого государства-члена. Если "в силу особых причин" государство не может прислать свою собственную делегацию, то оно может "уполномочить делегацию любого другого Государства-Члена голосовать и подписывать документы от его имени. Такая передача полномочий должна быть удостоверена документом, подписанным одной из властей, указанных в п. 325 или 326 выше" (изм. 335)*(1162).

В Комиссии и на Конференции 1986 г. активно обсуждался вопрос о том, должен ли представитель организации, как и представитель государства, представлять полномочия? Дело в том, что, как свидетельствует практика, обычно эта процедура не имеет места. В большинстве случаев организации заключают двусторонние договоры или договоры с небольшим числом государств. Заключению предшествуют подготовительные работы, в ходе которых правомочия представителя организации становятся очевидными. В других случаях организацию представляют ее высшие должностные лица и их заместители, которые считаются представляющими организацию без необходимости предъявлять полномочия.

Тем не менее следует учитывать, что структура организаций усложняется. В результате вопрос о полномочном представителе не всегда может быть легко решен. Кроме того, организация в определенных случаях может участвовать наряду с государствами в разрабатывающих договор конференциях. В таких случаях к ней следует применить те же правила, что и к государствам. Вместе с тем должна быть проявлена и определенная гибкость, позволяющая учитывать практику соответствующих организаций.

С учетом этих моментов соответствующее положение Венской конвенции 1986 г. сформулировано следующим образом: "Лицо считается представляющим международную организацию либо в целях принятия текста договора или установления его аутентичности, либо выражения согласия этой организации на обязательность для нее договора, если: а) это лицо предъявит соответствующие полномочия; или b) из обстоятельств явствует, что намерение заинтересованных государств и международных организаций заключается в том, чтобы это лицо рассматривалось как представляющее эту организацию для этих целей в соответствии с правилами организации без необходимости предъявления полномочий" (п. 3 ст. 7). Последний пункт имеет дополнительное значение в связи с тем, что способность организаций участвовать в договорах существенно различается.

Поскольку учредительные акты организаций довольно редко содержат положения о порядке их представительства при заключении договоров, постольку особое значение имеет соответствующая практика каждой из них. Обычно считается, что правом представлять организацию без полномочий обладает ее главное должностное лицо, оно же может поручать представительство своим заместителям.

В определенных случаях право высшего должностного лица представлять организацию при заключении договора может быть основано на решении соответствующего органа организации. Такая практика издавна используется организациями. Всемирная ассамблея здравоохранения в 1949 г. приняла резолюции, поручившие Генеральному директору ВОЗ провести переговоры и подписать соглашения с Египтом и Индией о распространении привилегий и иммунитетов на региональные организации ВОЗ в Восточном Средиземноморье и в Юго-Восточной Азии.

Практике организаций известны случаи делегирования полномочий одним органом другому. Согласно п. 3 ст. 43 Устава ООН, право заключать соглашения по вопросу о вооруженных силах принадлежит Совету Безопасности. Однако на самом деле такие соглашения заключаются Генеральным секретарем по поручению Совета Безопасности.

Как и в случае с государством, организация не может ссылаться на то, что ее согласие на обязательность договора было выражено в нарушение ее правил как на основание недействительности согласия. Исключение составляет случай, когда нарушение было явным и касалось правила особо важного значения*(1163).

Комиссия уделила значительное внимание обсуждению этого положения. В конечном счете было принято решение несколько уточнить соответствующую формулировку Венской конвенции 1969 г., подчеркнув, что именно обычная практика государств является решающим фактором для решения вопроса о полномочиях. Если нарушение внутреннего права государства с учетом обычного поведения государств не очевидно для других участников, будь то государства или организации, то такое нарушение не признается явным.

С организациями положение несколько иное. Когда дело касается государств, то можно сослаться на их практику, поскольку она более или менее единообразна. Что же касается практики организаций, то она меняется от одной организации к другой. Поэтому невозможно говорить об "обычной практике" организаций.

Особым случаем является заключение договора организацией с государством-членом. Последние должны быть знакомы с соответствующими правилами организации. Государства-члены участвуют в принятии решений органов организации, касающихся заключения конкретных договоров, и несут соответствующую долю ответственности. В своих замечаниях на проект Комиссии некоторые правительства предлагали даже включить отдельное положение относительно договоров организации с государствами-членами.

Государства-члены являются третьими сторонами в отношении договоров организации. В комментарии Комиссии к проекту рассматриваемого положения по этому поводу сказано: "....Этот принцип не подлежит обсуждению и вытекает из правосубъектности организации". Вместе с тем обоснованно отмечается, что государства-члены не совсем третьи государства, не такие третьи, как государства, не являющиеся членами. В результате Комиссия сделала следующий вывод: "Хотя может быть преждевременной попытка систематически урегулировать эту проблему, тем не менее Комиссия приняла ее во внимание"*(1164).

Как и государства, организации могут устанавливать специальные ограничения полномочий их представителя. В комментарии Комиссии подтверждается, что имеются в виду инструкции. Они являются обязательными для представителя, но если они не доведены до сведения других участников переговоров, то их нарушение представителем не может служить основанием для признания недействительным согласия организации с договором. Было сочтено целесообразным установить единое правило как для государств, так и для организаций*(1165).