§3. Государственный пожарный надзор

Государственный пожарный надзор (ГПН) — это специаль­ный вид государственной надзорной деятельности, осуществляе­мой должностными лицами Государственной противопожарной службы в целях контроля за соблюдением требований пожарной безопасности и пресечения их нарушений. В систему ГПН входят:

руководитель федерального органа управления ГПС, руководите­ли территориальных органов управления ГПС субъектов Россий­ской Федерации по пожарному надзору и Главный государствен­ный инспектор Российской Федерации по пожарному надзору и главные Государственные инспектора субъектов Российской Фе­дерации по пожарному надзору.

Следует отметить, что отдельные структурные подразделения пожарной охраны выполняют совмещение функций в области государственного пожарного надзора и в части организации ту­шения пожаров. Например, пожарные части в городах и иных населенных пунктах производят непосредственное тушение по­жаров и в то же время в штатах этих частей имеются под­разделения по осуществлению функций государственного по­жарного надзора.

Две специализированные управленческие системы — ГПН и пожаротушения — в пожарной охране имеют ярко выраженный характер. Методы руководства и управления этими специа­лизированными системами пожарной охраны требуют диф­ференцированного подхода.

Основными задачами органов Государственного пожарного надзора являются:

— совершенствование работы по предотвращению пожаров и обеспечению пожарной безопасности городов, населенных пунк­тов, хозяйственных и иных объектов, повышение эффективности борьбы с пожарами;

— осуществление контроля за выполнением пожарно-профилактических мероприятий и установленных требований пожарной безопасности.

Структурные аппараты и подразделения ГПС МВД России в городах, районах и на объектах народного хозяйства состоят из двух системных образований, выполняющих различные функции:

1) Система аппаратов ГПН, осуществляющих функции пре­дотвращения пожаров. В эту систему входят отделы и отделения,

276

инспекции и инспекторский состав ГПН как в аппаратах УГПС, ОГПС, так и в городах, районах и на объектах.

2) Система организации тушения пожаров, куда входят отделы и отделения службы и подготовки УГПС — ОГПС, штатные штабы пожаротушения, службы оперативных дежурных, службы, выполняющие специальные функции при тушении пожаров (связи, техническая, газодымозащитная и т-д), отряды, войсковые части, пожарные части и отдельные караулы, обеспечивающие ликвидацию возникающих пожаров. Руководи­тель федерального органа управления Государственной противо­пожарной службы, руководители территориальных органов управ­ления Государственной противопожарной службы субъектов Рос­сийской Федерации по должности одновременно являются соот­ветственно Главным государственным инспектором Российской Федерации по пожарному надзору и Главными государственными инспекторами субъектов Российской Федерации по пожарному

надзору.

Перечень должностей личного состава Государственной про­тивопожарной службы и соответствующих им прав и обязанно­стей по осуществлению государственного пожарного надзора оп­ределяет Главный государственный инспектор Российской Феде­рации по пожарному надзору.

В соответствии с задачами, возложенными на органы ГПН, последние выполняют следующие функции, предусмотренные действующим законодательством о пожарном надзоре в Россий­ской Федерации:

— осуществляют контроль за соблюдением министерствами, ведомствами, предприятиями, организациями, должностными лицами и гражданами утвержденных в соответствии с действую­щим законодательством правил и норм, направленных на случай возникновения пожара, обеспечение объектов народного хозяйст­ва и населенных пунктов средствами противопожарной защиты и пожарной техникой, и других правил и норм пожарной безопас­ности;

— разрабатывают на основе анализа пожарно-профилак-тической работы обоснованные рекомендации (для соответст­вующих органов) по усилению пожарной защиты населенных пунктов и объектов и способствуют их реализации;

— разрабатывают с участием заинтересованных организаций и утверждают правила пожарной безопасности при эксплуатации зданий и сооружений и проведении строительных работ, обяза-

277

тельные для всех предприятий, учреждений, организаций и граж­дан;

— дают на основе передовых достижений науки и техники за­ключения по проектам стандартов, устанавливающих требования пожарной безопасности, а также по проектам стандартов и техни­ческих условий на пожарную технику;

— дают заключения в части требований пожарной безопасно­сти по проектам норм и правил, подлежащих применению при проектировании вновь строящихся и реконструируемых предпри­ятий, зданий и сооружений, и по проектным решениям на строи­тельство объектов, на которые нет утвержденных норм и правил;

— осуществляют контроль за выполнением проектными и строительными организациями противопожарных требований, предусмотренных общегосударственными нормами и правилами при проектировании, строительстве и реконструкции предпри­ятий, зданий и сооружений;

— участвуют в государственных комиссиях по приемке в экс­плуатацию предприятий, зданий и сооружений;

— осуществляют в соответствии с действующим законодатель­ством лицензионную деятельность по работам (услугам) в сфере пожарной безопасности;

— проводят работу по осуществлению сертификации товаров и продукции;

— принимают в установленном порядке меры к оснащению подразделений пожарной охраны необходимыми техническими средствами; к организации проведения и повышению уровня на­учных исследований по проблемам пожарной безопасности насе­ленных пунктов и объектов; к разработке и использованию но­вых, более эффективных средств противопожарной защиты и по­жарной техники; содействуют внедрению на объектах автоматиче­ских установок обнаружения и тушения пожаров в соответствии с действующими нормами;

— принимают участие в решении вопросов об организации пожарной охраны на объектах и в населенных пунктах;

— определяют по согласованию с заинтересованными органи­зациями порядок привлечения подразделений пожарной охраны. независимо от их ведомственной подчиненности, и добровольных пожарных дружин (команд) для тушения пожаров, ликвидации последствий стихийных бедствий и крупных аварий, а также по­рядок их взаимодействия;

278

— контролируют состояние готовности подразделений пожар­ной охраны населенных пунктов, хозяйственных и иных объектов в борьбе с пожарами, а также состояние работы по профилактике

пожаров;

— оказывают предприятиям, учреждениям и организациям

помощь в организации обучения рабочих, служащих и учащихся правилам пожарной безопасности и повышения квалификации инструкторов (инженеров) пожарной профилактики;

— содействуют укреплению и всемерному развитию добро­вольных пожарных обществ и добровольных пожарных дружин (команд), организуют учебную подготовку начальников добро­вольных пожарных дружин в сельской местности, а также шофе­ров (мотористов), обслуживающих пожарную технику этих дру­жин;

— осуществляют учет пожаров и используют данные этого^

учета для разработки мероприятий, направленных на устранение причин и условий, способствующих возникновению пожаров;

— проводят в соответствии с действующим законодательством дознание по делам о пожарах и нарушении правил пожарной

безопасности;

— ведут пропаганду по вопросам борьбы с пожарами, органи­зуют в установленном порядке издание пожарно-технической литературы, плакатов, выпуск видео- и кинофильмов на противо­пожарные темы.

Должностные лица органов управления и подразделений Го­сударственной противопожарной службы при осуществлении по­жарного надзора имеют право:

— организовывать разработку, утверждать самостоятельно или совместно с федеральными органами исполнительной власти обя­зательные для исполнения нормативные документы по пожарной безопасности, а также нормативные документы, регламентирую­щие порядок разработки, производства и эксплуатации пожарно-технической продукции;

— осуществлять государственный пожарный надзор за соблю­дением требований пожарной безопасности органами государст­венной власти, органами местного самоуправления, должностны­ми и физическими лицами;

— вносить в государственные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления предложения по выполнению мер пожарной безопасности;

279

— проводить обследования и проверки территорий, зданий, сооружений, помещений предприятий и других объектов, в том числе в нерабочее время, в целях контроля за соблюдением требо­ваний пожарной безопасности и пресечения их нарушений;

— входить беспрепятственно в порядке, установленном зако­нодательством Российской Федерации, в жилые и иные помеще­ния, на земельные участки граждан при наличии достоверных данных о нарушении требований пожарной безопасности, создаю­щем угрозу возникновения пожара и (или) безопасности людей;

— участвовать с правом решающего голоса в работе комиссии по выбору площадок (трасс) строительства, а также комиссий по приемке завершенных строительством (реконструкцией) объектов;

— рассматривать и согласовывать в части соблюдения требо­ваний пожарной безопасности градостроительную и проектно-сметную документацию на строительство, капитальный ремонт, реконструкцию, расширение и техническое переоснащение пред­приятий, зданий, сооружений и других объектов при обоснован­ных отступлениях от действующих требований пожарной безопас­ности или при отсутствии указанных требований;

— проводить на предприятиях, выполняющих проектные и проектно-изыскательские работы, выборочные проверки в части соответствия разрабатываемой ими проектно-сметной документа­ции требованиям пожарной безопасности;

— давать руководителям предприятий, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устра­нению нарушений требований пожарной безопасности, обеспече­нию пожарной безопасности товаров (работ, услуг), снятию с производства, прекращению выпуска и приостановке реализации товаров (работ, услуг), не соответствующих требованиям пожар­ной безопасности;

— приостанавливать полностью или частично работу предпри­ятий (отдельных производств), производственных участков, агре­гатов, эксплуатацию зданий, сооружений, помещений, проведе­ние отдельных видов работ при выявлении нарушения требований пожарной безопасности, создающего угрозу возникновения пожа­ра и (или) безопасности людей, а также в случае невыполнения этих требований при проектировании, строительстве, капиталь­ном ремонте, реконструкции, расширения, техническом переос­нащении предприятий, зданий, сооружений и других объектов;

— производить в соответствии с действующим законодатель­ством дознание по делам о пожарах и по делам о нарушении тре-

280

бований пожарной безопасности, а также осуществлять в прото­кольной форме досудебную проверку материалов о преступлени­ях, связанных с пожарами;

— вызывать в органы управления и подразделения Государст­венной противопожарной службы должностных лиц и граждан по находящимся в производстве делам и материалам о пожарах, по­лучать от них необходимые объяснения, справки, документы и копии с них;

— налагать в соответствии с действующим законодательством административные взыскания на граждан, должностных и юриди­ческих лиц, включая изготовителей (исполнителей, продавцов), за нарушение требований пожарной безопасности, а также за иные правонарушения в области пожарной безопасности, в том числе за уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний и постановлений должностных лиц Государственной противопожарной службы.

Должностные лица подразделений Государственной противо­пожарной службы при осуществлении государственного пожар­ного надзора на объектах, являющихся собственностью иностран­ных юридических лиц или предприятий с иностранными инве­стициями, пользуются выше перечисленными правами в полном объеме.

Государственный пожарный надзор в лесах осуществляется органами Федеральной службы лесного хозяйства России, а на подземных объектах и при ведении взрывных работ — органами Федерального горного и промышленного надзора России.

Среди перечня вопросов, осуществление которых возложено правительством на органы ГПН, наибольшее значение имеет фун­кция контроля за соблюдением министерствами, ведомствами, предприятиями, организациями, должностными лицами и граж­данами правил и норм, касающихся пожарной безопасности. Для реализации этой функции органам Государственного пожарного надзора предоставлено право беспрепятственного пожарно-технического обследования зданий, сооружений и других объектов на предмет выполнения норм и правил пожарной безопасности.

Предписания органов ГПН по результатам пожарно-техни-ческих обследований являются основным юридическим докумен­том, обязательным для выполнения всеми должностными лицами, а также гражданами. Если в период обследования не выявлено с достаточной полностью состояние пожарной безопасности объек­та, то руководителю органа ГПН предоставлено право затребо-

281

вать от предприятия, учреждения и организации сведения и до­кументы, полностью характеризующие их противопожарную за­щиту. Для более полного и глубокого обследования и выявления состояния пожарной безопасности объекта представитель ГПН имеет право с согласия руководителя предприятия (организации) привлекать инженерно-технических работников и других специа­листов как к разработке противопожарных мероприятий, так и контролю за выполнением предписаний ГПН и соблюдением в цехах, складах, административных и других помещениях правил пожарной безопасности. В первую очередь это относится к по-жарно-техническим комиссиям, призванным осуществлять про­филактические меры, направленные на снижение пожарной опасности технологических процессов, зданий и сооружений.

Пожарно-технические обследования являются основной фор­мой контрольной работы Государственного пожарного надзора, от уровня организации и особенно от качества и глубины пожарно-технического обследования зависит результативность борьбы с пожарами.

Назначение и порядок производства пожарно-техническкх об­следований. Пожарно-технические обследования проводятся в целях:

— вскрытия и устранения причин, которые могут вызвать по­жар или загорание;

— осуществления мероприятий, направленных на безопас­ность людей в условиях пожара, ограничения распространения огня и успешной ликвидации пожара в случае его возникновения;

— инструктирования и организации обучения граждан прави­лам пожарной безопасности и действиям на случай пожара.

По своему характеру Пожарно-технические обследования можно разделить на детальные и контрольные. Периодичность детальных обследований зависит от местных условий, важности и степени пожарной опасности объектов. Однако в практике работы ГПН сложилось правило — детальные обследования объектов проводить один раз в год. Если детальные обследования прово­дятся группой (бригадой) пожарных специалистов, то периодич­ность этих обследований может составлять два-три года. Кон­трольные обследования проводят для проверки ранее предложен­ных мероприятий в случае происшедших на объекте изменений или при необходимости оперативного разрешения отдельных во­просов пожарной безопасности. Но это не значит, что планируя

282

детальные обследования, следует уделять одинаковое внимание всем объектам с точки зрения их пожарной опасности и назначения.

В отрядах, пожарных частях, инспекциях ГПН и у районных и городских инспекторов должен быть точный учет всех объектов, на которых они осуществляют надзорные функции. Без этого не­возможно правильно планировать и своевременно проводить По­жарно-технические обследования. Результаты обследования фик­сируются в учетных книгах, которые заводят на 2—3 года. В них ежемесячно делаются отметки о проведенных обследованиях. На основании этих книг в месячные планы работ или в месячные индивидуальные графики обследований включают те объекты, которые еще не проверяли. Соответствующие отметки в книгу о проведенных обследованиях должен лично вносить руководитель инспекции ГПН или начальник пожарной части по предъявлении ему предписаний пожарно-технического обследования.

Все объекты, подконтрольные ГПН, рекомендуется разбить на четыре группы. Литерные объекты (особо важные и пожаро­опасные предприятия, электростанции, крупные новостройки, культурно-зрелищные учреждения и крупные гостиницы) обсле­дуются, как правило, бригадным методом: объекты I группы (птицефабрики, животноводческие комплексы, крупные совхозы, элеваторы и мельницы) обследуются двумя представителями ин­спекции (отделения) ГПН; объекты И группы (все другие объек­ты) обследуются детально одним инспектором; объекты III груп­пы — жилые дома, мелкие ателье, киоски и магазины, где основ­ным методом обследования является обучение и инструктирова­ние обслуживающего персонала.

В процессе проведения детального пожарно-технического об­следования представитель ГПН обязан решать комплекс профи­лактических мер.

Детальное пожарно-техническое обследование состоит из^сле-дующих этапов:

1. Подготовка к проведению пожарно-технического обследо­вания: изучение различной технической литературы, в том числе о технологических процессах производства, норм, правил и дру­гих нормативных документов, регламентирующих меры пожарной безопасности применительно к обследуемому объекту, ознаком­ление с общей планировкой объекта, со схемой противопожар­ного водоснабжения, с актами о пожарах и возгораниях, проис­шедших на объекте за последние 2—3 года, с материалами преды­дущих обследований.

283

2. Проверка состояния организации пожарной безопасности на объекте, боеспособности объектовой пожарной охраны или добровольной пожарной дружины, знание обслуживающим пер­соналом своих обязанностей на случай пожара, порядок органи­зации проведения на объекте противопожарного инструктажа с рабочими, служащими или работниками, а на пожароопасных промышленных предприятиях работы пожарно-технической ко­миссии, наличие приказов и распоряжений, данных руководите­лем объекта (учреждения) по вопросам улучшения пожарной безопасности, включая осуществление капитальных противопо­жарных мероприятий, упорядочения огневых работ; назначения лиц, ответственных за пожарную безопасность на объекте или в учреждении, ознакомление с технологическими регламентами и мерами пожарной безопасности, которые в нем предусматривают­ся, включая характеристику пожарной опасности веществ и мате­риалов.

3. Осмотр территории объекта, зданий и сооружений, произ­водственных установок и оборудования, проверка средств пожа­ротушения и пожарной сигнализации, источников противопо­жарного водоснабжения, наличия противопожарных правил и инструкций, их соответствия пожарной опасности и выполнения обслуживающим персоналом объекта. Соблюдение противопо­жарного режима на территории объекта. Соблюдение противопо­жарной безопасности и действий на случай возникновения пожара.

4. Инструктирование личного состава добровольных пожар­ных формирований. Разъяснительная работа включает проведение работником ГПН на объекте бесед и лекций, выступления по ра­диотрансляционной сети, в многотиражной и стенной печати на противопожарные темы и по недостаткам, вскрытым в процессе обследования.

5. Проведение совещания у руководителей объекта или учре­ждения по результатам пожарно-технического обследования с привлечением инженерно-технического персонала и лиц, ответст­венных за противопожарное состояние цехов, складов и т.д.

6. Оформление материалов по результатам пожарно-тех­нического обследования, составление предписания ГПН, вынесе­ние постановлений о приостановке отдельных цехов, агрегатов или установок, находящихся в пожароугрожаемом состоянии, оформление материалов для привлечения к административной ответственности лиц, виновных в невыполнении правил пожар­ной безопасности.

284

7. Осуществление контроля за выполнением предложенных мероприятий и своевременным устранением нарушений противо­пожарных правил и норм.

В зависимости от характера объекта, предприятия или учреж­дения эти элементы могут видоизменяться или применяться не в полном объеме.

Ответственность за нарушение требований пожарной безопас­ности. Нарушение или невыполнение правил пожарной безопас­ности влечет административную ответственность. Ответственность несут юридические лица, собственники имущества, лица, упол­номоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имущест­вом, в том числе и руководители предприятий, учреждений и ор­ганизаций; лица, в установленном порядке назначенные ответст­венными за обеспечение пожарной безопасности; иные должно­стные лица в пределах их компетенции.

Ответственность за нарушение требований пожарной безо­пасности для квартир (комнат) в домах государственного, муни­ципального и ведомственного жилищного фонда возлагается на их владельцев, ответственных квартиросъемщиков или арендато­ров, если иное не предусмотрено соответствующим договором. Кроме административной ответственности, нарушение требова­ний пожарной безопасности может повлечь дисциплинарную или уголовную ответственность.

Вопросы и задания для самоподготовки

1. Какие органы составляют систему Государственной проти­вопожарной службы МВД России?

2. Перечислите основные функции Государственной противо­пожарной службы.

3. Перечислите основные права Государственной противопо­жарной службы.

4. Какие органы, организации и общественные объединения участвуют в организации предупреждения пожаров и их тушении?

5. Что понимается под Государственным пожарным надзором и какие органы его осуществляют?

6. Перечислите основные функции органов Государственного пожарного надзора.

7. Какими правами обладают органы Государственного по­жарного надзора?

8. Раскройте порядок производства пожарно-технических об­следований.

285

РАЗДЕЛ  ЧЕТВЕРТЫЙ

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В ОСОБЫХ УСЛОВИЯХ

Глава 19. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОХРАНЫ

ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ МАССОВЫХ МЕРОПРИЯТИЙ

В соответствии с действующим законодательством органы внутренних дел решают возложенные на них задачи как в обыч­ных, так и в особых условиях. Особые условия охраны общест­венного порядка и безопасности представляют собой возникаю­щую при определенных обстоятельствах повышенную по степени опасности для жизни и здоровья людей, сохранности материаль­ных и культурных ценностей обстановку, которая требует от ор­ганов внутренних дел принятия специальных мер правового и организационного характера. Указанные обстоятельства детерми­нируются возникновением различных чрезвычайных ситуаций. В условиях мирного времени к ним относятся: стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, техногенные и экологические катастрофы, социальные конфликты, а также проведение крупных массовых

мероприятий.

В настоящее время различные массовые мероприятия являют­ся одной из популярных форм общественной активности и досуга населения и удовлетворяют потребности личности в непосредст­венном приобщении к политической жизни, достижениям спорта, культуры, искусства. Реализация конституционных прав и свобод граждан в условиях демократии в значительной мере связана с их активным участием в различных массовых мероприятиях, прово­димых государственными органами, политическими партиями и движениями, а также различными профсоюзными, спортивными, культурными, религиозными и иными организациями.

286

Массовые мероприятия, как правило, доступны большому ко­личеству граждан и проводятся на улицах, площадях, в общест­венных зданиях, концертных залах, на спортивно-зрелищных со­оружениях, специальных трассах и в других общественных местах городов и населенных пунктов.

На практике все массовые мероприятия условно подразделя­ются на общественно-политические, культурно-массовые, спор­тивно-зрелищные и религиозные обряды. Они различаются по целям их организации, характеру и количеству участников и зри­телей, местам проведения, по степени влияния на охраняемые общественные отношения и другим факторам. Рассмотрим осо­бенности их организации и проведения.

К общественно-политическим мероприятиям относятся де­монстрации, митинги, шествия, съезды политических партий и общественных организаций, выборы депутатов различных уров­ней, президента страны и др. Этому виду массовых мероприятий присущи, как правило, высокий уровень организации, качествен­ная однородность состава участников, необходимое финансирова­ние и техническая и рекламная поддержка. Для граждан, поддер­живающих различные партии, движения и принимающих участие в подобных мероприятиях, характерны общность интересов в дос­тижении поставленных целей, а также относительная схожесть мотивов и стереотипов поведения. В подобных мероприятиях уча­ствуют представители различных государственных органов и об­щественных организаций, их совместная деятельность опосредст­вуется устойчивыми коллективными интересами и межличност­ными взаимосвязями. Они, как правило, лояльно относятся к действующему законодательству и установленным правилам пове­дения в общественных местах, хотя имеются и исключения.

В Москве существует несколько популярных мест проведения указанных массовых мероприятий, где могут собираться предста­вители различных политических партий, течений и общественных организаций. По данным ГУВД Москвы, при проведении различ­ных митингов, исходя из плотности толпы 2—3 человека на квад­ратный метр, около Парка культуры могут собираться 7—8 тыс., на Пушкинской площади - 2—3 тыс., на Манежной площади до ее реконструкции собиралось более 50 тыс. человек.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25 мая 1992 г. «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования», принятым с целью урегулирования рассматриваемых общественных отноше-

287

ний, в настоящее время предусмотрен уведомительный порядок информирования властей о намерениях организаторов провести то или иное массовое мероприятие (вместо существовавшего ра­нее разрешительного порядка). Соответствующий орган исполни­тельной власти местного самоуправления после рассмотрения поданного в официальном порядке уведомления может санкцио­нировать проведение подобных мероприятий либо отклонить его, обосновав мотивы отказа, а также предложить альтернативные варианты.

Особую группу общественно-политических мероприятий, серьезно осложняющих охрану общественного порядка, составля­ют несанкционированные собрания, митинги, уличные шествия и демонстрации. Они образуют состав административного правона­рушения, предусмотренного ст.1661 Кодекса РСФСР об админи­стративных правонарушениях. А в некоторых случаях указанные правонарушения трансформируются в преступления, за которые предусмотрена уголовная ответственность.

В соответствии со ст.31 действующей Конституции Россий­ской Федерации граждане имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, шествия и пикетирование. Одновременно в ст. 13 Основного Закона прямо запрещаются соз­дание и деятельность общественных объединений, цели или дей­ствия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание воору­женных формирований, разжигание социальной, расовой, нацио­нальной и религиозной розни. В современных условиях резкого ухудшения социального климата в стране, на фоне повсеместного игнорирования существующих правовых норм, надлежащий госу­дарственный контроль за проведением подобных массовых акций приобретает особое значение.

В соответствии со ст.1661 Кодекса об административных пра­вонарушениях в РСФСР административная ответственность пре­дусматривается за воспрепятствование организации или проведе­нию собраний, митингов, шествий, демонстраций, пикетирования либо иного публичного мероприятия, проводимого в соответствии с законом. Кроме того, ответственность предусматривается еще по двум составам указанной статьи. Остановимся на них более под­робно. Во-первых, — это нарушение порядка организации собра­ний, митингов, уличных шествий и демонстраций. Во-вторых, — это нарушение порядка проведения указанных мероприятий. Объ-

288

ектом посягательства данных правонарушений являются общест­венный порядок и безопасность, права и законные интересы гра­ждан, нормальная деятельность предприятий, учреждений и орга­низаций.

Порядок организации собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в Российской Федерации заключается в следую­щем.

1. В обязательном предварительном обращении (не менее чем за 10 дней) в соответствующий орган исполнительной власти с письменным уведомлением о проведении того или иного полити­ческого акта. При этом должны быть соблюдены два условия. Лица, подписывающие заявление, должны достигнуть 18-летнего возраста и выступать от имени официально зарегистрированной партии, общественного движения или организации.

2. В получении письменного согласия соответствующего ор­гана исполнительной власти (администрации) местного само­управления на проведение мероприятия, указанного в заявлении.

3. В случае официального мотивированного отказа соответст­вующего органа на проведение мероприятия — в обращении в вышестоящий орган исполнительной власти либо в суд.

К организаторской деятельности могут быть отнесены также разработка программы мероприятия, назначение выступающих, подготовка листовок, плакатов лозунгов и другой печатной про­дукции, принятие мер по техническому обеспечению мероприя­тия, организация сбора участников, письменное обращение в компетентную инстанцию с просьбой санкционировать проведе­ние соответствующего массового мероприятия.

Организаторами признаются лица как уполномоченные заре­гистрированными в установленном порядке партиями, общест­венными движениями и коллективами на организацию проведе­ния того или иного мероприятия, от имени которых они обраща­ются в компетентный орган, так и лица, представляющие интере­сы объединений и организаций, но не вступающие в официаль­ные отношения с органами власти. Следовательно, организаторы привлекаются к ответственности не только за игнорирование за­прета на проведение конкретного общественно-политического мероприятия, но и в тех случаях, когда они, вообще не информи­руя орган местного самоуправления, предпринимают организацион­ные меры по подготовке и проведению указанных мероприятий.

Вторым составом рассматриваемого правонарушения является нарушение порядка проведения собраний, митингов, уличных

289

шествий и демонстраций. Данный проступок может быть совер­шен путем несоблюдения обозначенных в заявлении цели, формы и места проведения, времени начала и окончания, количества участников мероприятия, нарушения общественного порядка и безопасности в ходе проведения мероприятия, злостного непови­новения участниками мероприятия законным распоряжениям представителей органов государственной власти, а также ношения участниками мероприятия оружия и иных предметов, могущих причинить ущерб людям и собственности.

Активными участниками несанкционированных массовых ме­роприятий, как правило, совершаются публичные выступления, выкрикивание и демонстрация лозунгов, распространение листо­вок и иных информационных материалов, проведение пропаган­дистской работы среди собравшихся, документирование при по­мощи фото- и видеосъемки действий милиции и представителей других правоохранительных органов, противодействие их закон­ным требованиям.

К административной ответственности за нарушение порядка проведения массовых политических мероприятий могут привле­каться только непосредственные участники указанных акций. Обязательным условием отнесения их к субъектам данного право­нарушения является факт игнорирования ими неоднократных требований милиции покинуть место проведения мероприятия.

Распространенной ошибкой милиции, на которую обращают внимание прокуратура и суды путем вынесения протестов и част­ных определений, является, например, привлечение к админист­ративной ответственности по ст.1661 КоАП РСФСР отдельных граждан, хотя и пикетирующих с плакатами в общественных мес­тах, но выражающих свои личные требования, так как подобные действия не охватываются диспозицией указанной статьи. Непра­вомерным будет и задержание группы граждан, идущих на не­санкционированное массовое мероприятие на подступах к месту его проведения.

Следующим распространенным видом массовых мероприятий являются культурно-массовые мероприятия. К ним относятся:

выставки, вернисажи, народные гулянья, театрализованные пред­ставления, фестивали, ярмарки, концерты и др. С точки зрения охраны общественного порядка, для указанных мероприятий при­сущи различные формы поведения людей, складывающиеся в условиях произвольно формирующихся общностей граждан, стре­мящихся удовлетворить свои культурные, эмоциональные и ду-

290

ховные потребности. Однако несмотря на неоднородность соста­ва, различия в образовании, возрасте, наличие различных интере­сов и устремлений, в целом поведение лиц, посещающих упомя­нутые мероприятия, укладывается в общепринятые нормы.

Вместе с тем следует отметить, что на поведение отдельных групп граждан, посещающих некоторые культурно-массовые ме­роприятия, влияют факторы фанатической любви к своим эстрад­ным кумирам, доходящей до экстаза, а также условия анонимно­сти в толпе, что снижает степень ответственности за совершенные поступки. Особенно ярко это проявляется в манере поведения подростков - поклонников рок-музыки на концертах звезд отече­ственной и зарубежной эстрады, проводимых в больших концерт­ных залах'и на спортивно-зрелищных сооружениях. Правонару­шения, совершаемые рок-фанатами в указанных общественных местах, часто носят групповой характер и негативно влияют на состояние общественного порядка.

Спортивно-зрелищные мероприятия традиционно являются одной из популярных форм массового досуга населения в нашей стране. В зависимости от масштаба и степени значимости они классифицируются как международные, всероссийские, област­ные, городские и местные. По массовости посещения и степени влияния на состояние общественного порядка наибольшую слож­ность для его охраны представляет проведение спортивных игр, таких, как футбол, хоккей и др. Эти спортивно-зрелищные меро­приятия проводятся, как правило, на стадионах и других спор­тивных сооружениях. Характерной чертой рассматриваемых мас­совых мероприятий является присутствие на футбольных и хок­кейных матчах определенного контингента спортивных болель­щиков, так называемых фанатов, принадлежащих к различным спортивным клубам. Как правило, их поведение характеризуется пристрастным отношением к своей команде, доходящим до фана­тизма. В Москве, например, существуют спортивные общества болельщиков команд «Спартак», «Динамо», ЦСКА, «Торпедо» и других популярных клубов. К сожалению, отдельные противобор­ствующие группировки болельщиков в ходе проведения спортив­ных матчей совершают серьезные правонарушения, создают кон­фликтные ситуации, нарушают правила поведения посетителей спортивных сооружений. Иногда это приводит к трагедиям.

В качестве примера можно привести трагический случай, ко­торый произошел в октябре 1982 г. на стадионе Лужники в Моск­ве. Во время футбольного матча на кубок Европейских Чемпио-

291

нов между командами «Спартак» (Москва) и «Харлем» (Гол­ландия) в результате давки, возникшей при активном участии фанатов «Спартака», погибло 67 человек и более 300 получили различные серьезные травмы. Это чрезвычайное происшествие произошло, как показало проведенное расследование, из-за не­скольких причин. Во-первых, по вине администрации стадиона, которая нарушила действующие правила проведения подобных мероприятий, а во-вторых, — из-за нераспорядительности мили­ции, а также из-за хулиганского поведения болельщиков, многие из которых были в нетрезвом состоянии, грубо нарушали общест­венный порядок и вели себя агрессивно.

Подобные случаи как у нас в стране, так и за рубежом носят не единичный характер. Поэтому организаторы различных зре­лищных массовых мероприятий совместно с милицией обязаны усиливать меры по охране общественного порядка и безопасности во время их проведения с целью контроля за соблюдением бо­лельщиками установленных правил поведения.

Нормы поведения посетителей спортивно-зрелищных соору­жений во время различных спортивных состязаний, рок-концертов и других массовых мероприятий регламентируются типовыми правилами, которые действуют на спортсооружениях Москвы и других городов.

Так, посетители имеют право:

— входить на территорию и помещения спорт-сооружений при проведении платных зрелищных мероприятий только при нали­чии билетов или документов, дающих право на вход;

— занимать места, указанные в билетах и пропусках;

— приносить и использовать спортивную и иную атрибутику, не представляющую опасности и не мешающую остальным зрите­лям;

— посещать с детьми до 16 лет спортивные и иные зрелищные мероприятия, заканчивающиеся не позднее 20 час. 30 мин., а в дни школьных каникул — 21 час. 30 мин.

Посетители обязаны:

— вести себя уважительно по отношению к участникам сорев­нований и иных зрелищных мероприятий, зрителям, судьям, тре­нерам, администрации и другим должностным лицам, ответствен­ным за поддержание общественного порядка и безопасности на спортивно-зрелищных мероприятиях;

— не допускать действий, могущих создать опасность для ок­ружающих и привести к созданию экстремальных ситуаций;

292

— проявлять организованность при выходе со спортивно-зрелищных сооружений по окончании массового мероприятия;

— подчиняться предупреждениям и требованиям администра­ции спортсооружений, милиции и иных лиц, ответственных за поддержание порядка.

Посетителям запрещается:

— проносить огнестрельное и холодное оружие, взрывчатые, ядовитые, сильно пахнущие и наркотические вещества, а также колющие и режущие предметы, чемоданы, большие портфели, сумки и иные предметы, мешающие нормальному проведению

мероприятия;

— находиться во время проведения спортивных и иных зре­лищных мероприятий на лестницах или люках, выбегать на поле или сцену, а также создавать помехи передвижению зрителей ли­бо участникам;

— распивать спиртные напитки или появляться на стадионах в

пьяном виде;

— допускать выкрики, скандировать лозунги, унижающие че­ловеческое достоинство;

— выбрасывать на поле или трибуны различные предметы, могущие причинить ущерб жизни и здоровью других людей.

Лица, не соблюдающие установленные правила, на спортсо-оружения не допускаются либо удаляются с них. В зависимости от характера правонарушения администрация спортсооружения может ограничиться предупреждением или передать нарушителя в милицию для принятия мер административного воздействия. Ма­териальный ущерб, причиненный спортсооружению, взыскивает­ся с виновных через суд в установленном законом порядке.

В последние годы значительно возрос интерес населения к религии. Это стало возможным благодаря демократическим пре­образованиям в стране. Массовые религиозные мероприятия, к которым относятся всевозможные праздники различных церков­ных конфессий, обряды и богослужения, проводятся, как прави­ло, в соответствующих храмах в условиях большого скопления верующих и просто любопытных. В настоящее время в связи с изменением государственной политики по отношению к церкви строятся новые и возрождаются старые храмы, и ряды верующих постоянно пополняются. Среди них имеются секты, деятельность которых носит антиобщественный характер и представляет опас­ность для окружающих. К таким сектам относятся известные «Белое братство», «Аум Сенрике», сектанты «Муна» и др. Они

293

вербуют свою паству среди молодежи, растлевающе действуют на души людей, проповедуют сатанизм, а иногда и прямо совершают преступления и террористические акты.

Это нередко влияет на состояние общественного порядка в местах проведения подобных мероприятий и осложняет опера­тивную обстановку, что в свою очередь требует от органов внут­ренних дел принятия специальных мер по надлежащей охране общественного порядка и безопасности, умения действовать в специфических условиях быстро и эффективно, нейтрализовать возникающие эксцессы.

В ходе проведения различных массовых мероприятий между их участниками, зрителями и субъектами охраны общественного порядка складываются специфические общественные отношения, которые, будучи урегулированы правовыми нормами, составляют содержание общественного порядка в местах их организации в обычных условиях. В тех случаях, когда нормальный ход проведе­ния массового мероприятия нарушается наступлением какого-либо чрезвычайного происшествия или обстоятельства, охрана общественного порядка и безопасности трансформируется в ре­жим условий охраны при чрезвычайных ситуациях.

Иными словами, общественный порядок при нормальном хо­де массовых мероприятий характеризуется как совокупность каче­ственно определенных общественных отношений, складывающих­ся в местах их проведения, установление и развитие которых соз­дает гражданам возможности для реализации своих конституци­онных прав и свобод, с одной стороны, и обеспечения внешних условий для гармонического сочетания государственных, группо­вых и личных интересов при соблюдении требований безопасно­сти, уважения чести и достоинства личности, — с другой.

Под возникновением экстремальных ситуаций в ходе прове­дения массовых мероприятий, применительно к общественному порядку, следует понимать резкое изменение качественного со­стояния охраняемых общественных отношений, носящее, как правило, локальный и краткосрочный характер, что требует от органов внутренних дел и других субъектов правовой охраны принятия экстремальных мер по устранению возникшей чрезвы­чайной обстановки.

Правовой основой, регламентирующей порядок проведения массовых мероприятий в нашей стране, являются Конституция Российской Федерации, Декларация прав и свобод человека и гражданина, законы «О милиции», «О чрезвычайном положении»,

294

«О безопасности», а также иные законодательные и подзаконные акты, определяющие порядок проведения митингов, уличных ше­ствий и демонстраций, спортивно-зрелищных и других мероприя­тий. Ответственность за совершение административных правона­рушений, составляющих наибольший удельный вес среди всех деликтов, совершаемых при проведении массовых мероприятий, предусмотрена в Кодексе РСФСР об административных правона­рушениях.

Одним из основных требований, предъявляемых к проведе­нию массовых мероприятий, является обеспечение безопасности людей, соблюдение их прав и законных интересов, поддержание надежного общественного порядка в местах, где они проводятся. Главным субъектом, ответственным за организацию и поддержа­ние общественного порядка при проведении массовых мероприя­тий, в соответствии с действующим законодательством являются

органы внутренних дел.

Именно на них возложены задачи по разработке плана охра­ны общественного порядка и безопасности при проведении кон­кретного массового мероприятия, подготовка и расстановка необ­ходимых сил и средств, организация и координация взаимодейст­вия со всеми государственными органами и общественными орга­низациями, участвующими в охране общественного порядка и непосредственно в проведении массового мероприятия, контроль за обстановкой, осуществление административного надзора, пре­дупреждение и пресечение преступлений и правонарушений со стороны участников и зрителей, а также привлечение виновных к

ответственности.

Особенности охраны общественного порядка при проведении

массовых мероприятий характеризуются рядом специфических черт. К основным из них относятся:

— характер проводимого мероприятия;

— скопление большого количества людей на ограниченной

территории (условия толпы);

— динамика и скоротечность происходящих событий;

— быстрое изменение оперативной обстановки;

— специфический контингент присутствующих лиц (пред­ставители оппозиционных партий либо соперничающих блоков, агрессивно настроенные группировки болельщиков, принадлежа­щих к различным командам, рок-фэны, лица в нетрезвом состоя­нии и др.);

295

— особенности расположения спортивно-зрелищных и иных объектов проведения массовых мероприятий;

— необходимость приостанавливать работу некоторых пред­приятий и изменять движение городского транспорта на время проведения массового мероприятия;

— обязательный учет погодных условий на момент проведения мероприятия и др.

Вышеперечисленные факторы учитываются при организации охраны общественного порядка в рассматриваемых условиях и в конечном счете обусловливают выбор приемов и методов дея­тельности милиции, включая конкретные меры воздействия на поведение участников и зрителей массовых мероприятий с целью приведения его в соответствие с требованиями правовых и иных социальных норм.

Так, при проведении массовых шествий, демонстраций и ми­тингов различными партиями, движениями и другими организа­циями работники милиции обязаны проверить, имеется ли у ор­ганизаторов санкция органов власти на проведение конкретной акции, согласованы ли цели, место и время проведения меро­приятия с администрацией района (города) или иной инстанцией, не нарушается ли порядок их проведения. В случае нарушения установленных правил проведения подобных мероприятий, а так­же совершения серьезных правонарушений со стороны их участ­ников милиция имеет право прекратить проведение мероприятия, а виновных привлечь к установленной ответственности.

На правонарушителей по ст.1661 КоАП РСФСР уполномо­ченные должностные лица милиции (дежурный, участковый ин­спектор и др.) составляют административный протокол. К прото­колу должны быть приобщены вещественные доказательства из числа атрибутов проводившегося мероприятия, например лозунги, листовки, рукописные списки участников, другие документы, а также использовавшиеся технические средства.

В случаях, когда организаторы либо участники совершили не­сколько административных правонарушений, рассмотрение кото­рых относится к компетенции различных органов, по каждому факту совершенного проступка милиция составляет отдельный протокол и направляет их для рассмотрения по подведомственно­сти.

Дела о правонарушениях, предусмотренных указанной стать­ей, рассматриваются народным судьей единолично в течение трех суток с момента совершения правонарушения.

296

При проведении спортивно-зрелищных мероприятий, осо­бенно футбольных и хоккейных матчей, основные силы и средст­ва милиции, задействованные на охрану общественного порядка, главным образом направлены на регулирование поведения бо­лельщиков и обеспечение безопасности зрителей. Проводится общая и индивидуальная профилактическая и разъяснительная работа среди зрителей, устанавливается особый административ­ный надзор за активными фанатами, принимаются меры по ра­зобщению соперничающих группировок болельщиков, применя­ется комплекс мер по обеспечению безопасности присутствую­щих, таких, как проверка надежности конструкций и систем жиз­необеспечения спортсооружений, организуется посадка массы людей на общественный транспорт и т.д.

В ходе проведения культурно-массовых мероприятий, осо­бенно на рок-концертах, повышенное внимание при охране об­щественного порядка уделяется предотвращению беспорядочного скопления зрителей в проходах, на лестницах концертного зала или спортивного сооружения, где проводится выступление арти­стов; милиция следит также за тем, чтобы зрители не вскакивали со своих мест, и пресекает попытки отдельных групп музыкаль­ных фанатов прорваться на сцену или за кулисы. Повышенное внимание на подобных концертах уделяется соблюдению проти­вопожарной безопасности, так как в среде музыкальных фанатов модно в темном зале зажигать открытый огонь (зажигалки, свечи, бенгальские огни и др.) и размахивать в такт музыке.

Специфика охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий в отличие от обычных условий требует введения определенного режима ограничений, поскольку обыч­ными методами обеспечить надлежащий порядок невозможно. В некоторых случаях приходится проводить оцепление зоны прове­дения мероприятия, удалять из нее лиц, не имеющих отношения к проводимому мероприятию, например, при проведении фут­больного матча на стадионе, спортивной эстафеты на улицах го­рода. В зону оцепления не допускаются лица, имеющие громозд­кий багаж. Перекрывается движение транспорта или изменяется направление его маршрутов. В необходимых случаях приостанав­ливается проведение дорожных и некоторых других видов работ.

Названные виды ограничений вводятся органами внутренних дел по согласованию с органами местного самоуправления. Вве­дение ограничений должно быть обоснованным, соразмерным и вызываться их действительной необходимостью.

297

Важной особенностью деятельности органов внутренних дел в рассматриваемых условиях является их тесное взаимодействие с организаторами проведения массовых мероприятий. Таковыми обычно выступают государственные и общественные организа­ции, политические партии, спортивные, культурные, профсоюз­ные и другие организации, по плану которых проводятся различ­ные массовые мероприятия. При проведении крупных комплекс­ных мероприятий, таких, как Олимпийские игры, спартакиады, фестивали, создаются организационные комитеты и оперативные штабы для разработки планов охраны общественного порядка и безопасности, координации деятельности всех заинтересованных участников и контроля за исполнением.

В состав оперативного штаба обычно входят: начальник и его заместители; оперативный дежурный; группа управления силами и средствами; группа информации и анализа; оперативно-следственная группа; представители ОМОН, ГИБДД приглашают­ся представители скорой помощи и местной администрации.

Взаимодействие органов внутренних дел с другими заинтере­сованными организациями заключается в согласовании совмест­ной деятельности по времени, месту и цели. Такое взаимодейст­вие включает в себя обмен информацией о характере планируе­мого мероприятия, о предлагаемом количестве участников и зри­телей, о месте и времени его проведения, изучение психологиче­ского климата среди участников массового мероприятия (агрессивные установки, конфликтные намерения и т.п.). Также совместно обследуются сооружения и иные объекты, где планиру­ется проведение массового мероприятия, производится рекогнос­цировка местности.

Взаимодействие при проведении массовых мероприятий но­сит не только внешний характер, но и осуществляется непосред­ственно внутри органов внутренних дел. Оно координируется и контролируется штабом милиции и в целом заключается в сле­дующем:

— в едином понимании всеми нарядами и службами, задейст­вованными в обеспечении общественного порядка, общей задачи и своих функциональных обязанностей по ее реализации;

— постоянном знании оперативной обстановки и ее измене­ний;

— наличии бесперебойной связи и постоянном обмене опера­тивной информацией;

298

— знании и правильном применении установленных команд и сигналов;

— своевременном оказании взаимной помощи;

— эффективном осуществлении маневра силами и средствами;

— корректном осуществлении правоприменительной деятель­ности.

Главными задачами органов внутренних дел при проведении массовых мероприятий являются: создание нормальных условий для организации массовых мероприятий в местах их проведения;

обеспечение безопасности для участников и зрителей; предупреж­дение и пресечение преступлений и правонарушений; оказание необходимого содействия организаторам проведения массовых мероприятий в рамках предоставленной компетенции; поддержа­ние надлежащего порядка на прилегающей территории.

Охрана общественного порядка и безопасности при проведе­нии массового мероприятия осуществляется при помощи обыч­ных и специальных нарядов. К первым относятся посты, патрули, автопатрули, патрульные группы; ко вторым ~ милицейские це­почки (коридоры), посты охраны объектов, группы сопровожде­ния, контрольно-пропускные пункты, посты наблюдения, засло­ны, посты по надзору за движением, резерв.

Тактика деятельности, задачи и основные функции нарядов органов внутренних дел в условиях проведения массовых меро­приятий наиболее полно определены в Уставе патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности.

Охрану общественного порядка и безопасности при проведе­нии различных массовых мероприятий в зависимости от их мас­штаба и значения организуют МВД России, ГУВД Москвы и Санкт-Петербурга, МВД республик в составе Российской Федера­ции, УВД краев, областей, а также районные и городские органы внутренних дел.

К участию в этой ответственной работе привлекаются практи­чески все основные службы органов внутренних дел. К ним отно­сятся: служба охраны общественного порядка, службы уголовного розыска и борьбы с экономическими преступлениями, служба по делам несовершеннолетних, ГИБДД, Госпожнадзора, спецмед-служба и др. Каждая из упомянутых служб призвана решать спе­цифические, присущие ей одной задачи, однако решение главной задачи — охраны общественного порядка и безопасности при про­ведении массовых мероприятий — возлагается на службу охраны общественного порядка. Все остальные службы на период прове-

299

дения массового мероприятия находятся в ее оперативном подчи­нении.

Важнейшим условием успешного проведения любого массо­вого мероприятия является разработка планов охраны обществен­ного порядка и безопасности. Для проведения различных массо­вых мероприятий службой охраны общественного порядка разра­батываются типовые и индивидуальные планы. При систематиче­ски повторяющихся мероприятиях, таких, как футбол, хоккей, проводимых на определенных стадионах и во дворцах спорта, демонстрациях и митингах, организуемых различными партиями и общественными организациями (например. Пушкинская пло­щадь в Москве), как правило, составляются типовые планы охра­ны общественного порядка. Для массового мероприятия, нося­щего разовый характер, разрабатывается индивидуальный план.

Разработка плана начинается с получения исходной инфор­мации, ее анализа с учетом опыта проведения аналогичных меро­приятий, рекогносцировки местности, обследования объектов проведения мероприятия, изучение маршрутов движения и путей подхода к остановкам общественного транспорта, установления рабочих контактов с организаторами массового мероприятия и представителями местной власти.

Как уже отмечалось, в охране общественного порядка и безо­пасности принимают участие многие службы и подразделения внутренних дел. Основная нагрузка и ответственность ложится на службы охраны общественного порядка, ГИБДД и Госпожнадзо-ра. На практике это нашло отражение в структуре рассматривае­мых планов. Первый раздел посвящен мероприятиям по линии службы ООП, второй — по линии службы ГИБДД, а третий отво­дится мероприятиям по линии пожарной безопасности. Кроме того, в плане обязательно предусматривается постановка опера­тивных задач для других задействованных служб и подразделений

ОВД.

В целом план должен предусматривать: содержание меро­приятий, время и место его проведения, состав и количество уча­стников и зрителей, оптимальный расчет сил и средств ОВД, т.е. количество и виды нарядов, а также иных сил и средств, задейст­вованных на мероприятии, границы оцепления, количество зон, секторов, участков, расположение пунктов управления, нормы выделения сил и средств от соответствующих подразделений, за­крепление ответственных лиц за конкретными участками и объек­тами и постановку задач перед ними, порядок введения режимов

300

ограничений, организацию пропускного режима, маневр силами и средствами, порядок организации связи и взаимодействия, прове­дение комплекса противопожарных мероприятий, организацию материально-технического и медицинского обеспечения.

После утверждения плана охраны общественного порядка и безопасности по проведению конкретного массового мероприятия соответствующим начальником органа внутренних дел он приоб­ретает силу приказа и является обязательным для исполнения всеми задействованными службами и подразделениями.

Деятельность органов внутренних дел по непосредственному обеспечению порядка и безопасности при проведении массового мероприятия условно подразделяется на три основных этапа:

подготовительный, исполнительный и заключительный.

На подготовительном этапе организуется подготовка личного состава и технических средств к несению службы, проводится окончательное обследование территории и объектов совместно с организаторами и соответствующей администрацией и устраняют­ся выявленные недостатки; проводится служебный инструктаж нарядов и должностных лиц, уточняются их задачи и обязанности при проведении мероприятия, осуществляются тренировки и ре­петиции действий нарядов в экстремальных условиях на закреп­ленных за ними участках, организуется надежное взаимодействие всех заинтересованных служб и организаций.

Исполнительный этап охватывает время с момента начала осуществления задействованными силами и средствами своих обязанностей по охране общественного порядка и безопасности при проведении массового мероприятия и продолжается до его окончания. В указанный период организуется служба и управле­ние нарядами, производится удаление из зоны оцепления лиц, не имеющих отношения к проводимому мероприятию, вводятся пре­дусмотренные планом ограничения движения транспорта и пеше­ходов, организуется пропускной режим на КПП и турникетах, реализуются меры административного предупреждения пресече­ния и взыскания, предусмотренные действующим законодательст­вом, задерживаются или удаляются граждане, нарушившие уста­новленные правила, производится разбор правонарушений в ком­натах для задержанных, осуществляется маневр силами и средст­вами, используется резерв, штабом постоянно контролируется исполнение приказов и команд, осуществляется взаимодействие всех заинтересованных представителей.

301

Заключительный этап начинается с момента окончания меро­приятия и заканчивается после осуществления эвакуации и по­садки основной массы людей на общественный транспорт. На этом этапе снимаются введенные режимные ограничения, в пол­ном объеме возобновляется прерванная работа транспорта и от­дельных предприятий, свертываются силы и средства, подводятся итоги службы и дается общая ее оценка. В случае выявления серьезных обстоятельств, могущих влиять на безопасность людей в будущем, при проведении подобных мероприятий готовится и направляется соответствующая информация местным властям и организаторам массовых мероприятий.

Вопросы и задания для самопроверки

1. Назовите виды массовых мероприятий и дайте их характе­ристику.

2. Какие факторы, присущие массовым мероприятиям, позво­ляют отнести охрану общественного порядка и безопасности их проведения к особым условиям?

3. Какие основные задачи решаются органами внутренних дел при проведении массовых мероприятий?

4. Перечислите основные виды нарядов, задействованных при проведении массовых мероприятий.

5. Какие меры административно-правового воздействия могут быть применены к нарушителям проведения митингов, шествий, собраний и демонстраций?

Задача 1

Группа «художников»-авангардистов, состоящая из молодых мужчин и женщин, весной по собственной инициативе организо­вала акцию под названием «Скворцы прилетели», суть которой заключалась в том, что они в обнаженном виде с лозунгами, при­зывающими к свободной любви, пытались продефилировать по центральным улицам Москвы, но были задержаны нарядом ми­лиции и доставлены в отделение милиции. К какому виду массо­вых мероприятий можно отнести данную акцию? Дать ей право­вую оценку.

Задача 2

В ходе футбольного матча один из фанатов команды «Спартак» запустил с трибуны осветительную ракету под одобре­ние многочисленных зрителей. Милиционер, несущий службу в

302

данном секторе, заметил правонарушителя, который находился в толпе своих многочисленных одноклубников. Как тактически правильно осуществить задержание?

Задача 3

В день проведения президентских выборов 16 июня 1996 г. сторонники одного из кандидатов в президенты установили пике­ты на подходе к избирательным пунктам в одном из городских районов, раздавали листовки, календари и значки и агитировали избирателей отдать голоса за их кандидата. Есть ли в данном слу­чае нарушение законодательства?

303

Глава 20. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В УСЛОВИЯХ СТИХИЙНЫХ БЕДСТВИЙ, ЭПИДЕМИЙ, ЭПИЗООТИИ И ТЕХНОГЕННЫХ КАТАСТРОФ

Особую категорию чрезвычайных ситуаций, парализующих нормальный процесс жизнедеятельности общества и серьезно осложняющих охрану общественного порядка и безопасности, составляют чрезвычайные ситуации, связанные с возникновением стихийных бедствий, аварий и катастроф на крупных промыш­ленных и транспортных объектах, а также чрезвычайные проис­шествия в санитарно-эпидемиологической сфере. Они часто со­провождаются человеческими жертвами, огромным материальным ущербом и серьезными социально-экологическими последствиями.

Российская Федерация, несмотря на известные геополитиче­ские изменения, продолжает оставаться самой большой страной в мире. Территория нашей страны простирается от Курильских ост­ровов до Калининграда с востока на запад, что составляет при­близительно 11 часовых поясов, и от Северного Ледовитого океа­на до субтропиков — с севера на юг. На таком огромном про­странстве, находящемся в различных климатических и ландшафт­ных условиях, постоянно происходят различные стихийные бедст­вия.

Стихийные бедствия — это наступление, опасных для челове­ка и среды его обитания событий, вызванных силами природы, не зависящих от воли и деятельности людей. Территория России подвержена воздействию практически всего спектра опасных при­родных явлений и процессов геологического, гидрологического, происхождения. К стихийным бедствиям относятся землетрясе­ния, наводнения, ураганы, цунами, селевые оползни, лесные по­жары, песчаные бури, град и другие.

Чрезвычайные ситуации природного происхождения по видам источников за 1992—1995 гг. распределяются следующим образом:

наводнение, лавины, гололед, оползни, обвалы, подтопления, карстовые провалы, землетрясения, сильные морозы и заморозки в вегетативный период, сильные или особо затяжные дожди, из­вержения вулканов, сильные снегопады и метели, ураганы, тайфу-

304

ны, смерчи, засухи. Именно с этими процессами часто связан ог­ромный социально-экономический ущерб, расчет которого ос­ложняется необходимостью оценки прямых и косвенных состав­ляющих. Но даже если учитывать только прямой ущерб от воз­действия перечисленных процессов за последние годы, он соста­вил сотни триллионов рублей. К наиболее опасным по силе раз­рушения и тяжести последствий относятся землетрясения и на­воднения.

Землетрясения различной силы происходят на территории нашей страны постоянно. Наиболее всего опасны сейсмические зоны, расположенные в регионах Северного Кавказа и Закавка­зья, Алтая, Саян, Южного Прибайкалья, Якутии, Хабаровского и Приморского краев, а также на Курилах, Камчатке, Чукотке и Сахалине. В указанных районах проживают десятки миллионов человек.

Землетрясения происходят из-за колебаний почвы, вызывае­мых тектоническими процессами, происходящими в земной коре, связанными с извержением вулканов или подвижками литосфер-ных плит. Результатом землетрясений, как правило, является полное или частичное разрушение населенных пунктов, город­ских коммуникаций, дорог, мостов, магистральных нефтегазопро-водов, линий электропередач и т.д.

Катастрофическим по своим последствиям было землетрясе­ние, обрушившееся на город Нефтегорск на Сахалине в мае 1995 г. За несколько минут город был буквально стерт с лица зем­ли, все здания были разрушены, а большая часть населения по­гибла или получила увечья. Несколько недель бригады спасателей из МЧС России совместно с работниками органов внутренних дел и добровольцами спасали людей из-под завалов и хоронили в общих могилах трупы погибших.

Следствием землетрясений, помимо жертв и разрушений, яв­ляются сильное психическое потрясение или шок оставшихся в живых людей, нарушение управления в различных сферах жизне­деятельности общества, большие потери личного и государствен­ного имущества, нарушение системы снабжения населения про­довольствием, водой и предметами первой необходимости, пара­лизация работы транспорта, рост уровня преступности (хищения, мародерство и др.), возможность возникновения эпидемий.

Грозным стихийным бедствием являются наводнения, кото­рые могут происходить в местах, где имеются реки и различные водоемы. Наводнения вызывают разрушение либо порчу зданий и

305

сооружений, уничтожение сельскохозяйственных угодий, повреж­дение железнодорожных путей сообщения и автомобильных трасс, мостов, линий электропередач и других народнохозяйст­венных объектов. Наиболее опасными являются внезапные или непрогнозируемые наводнения, вызываемые ливневыми дождями, сильным встречным ветром, перекрытием русла рек оползнями или селями, что вызывает стремительный подъем уровня воды выше течения. Причиной наводнения может стать авария на гид­ротехнических сооружениях (плотины, дамбы, шлюзы, и др.) в результате аварии или диверсии. В таких случаях потери могут быть особенно велики из-за невозможности провести подготови­тельные мероприятия, так же как и при землетрясениях, ослож­няется оперативная обстановка, совершается много имуществен­ных преступлений. В связи с эвакуацией значительно сокращается возможность привлечения населения для оказания помощи.

Но в отличие от землетрясений, наступление паводков, при­ближение цунами и сход с гор селевых потоков можно прогнози­ровать. Следовательно, заблаговременно можно принять необхо­димые меры по эвакуации населения, материальных и иных цен­ностей, провести комплекс профилактических мероприятий по снижению возможного ущерба.

По тяжести последствий и наносимого ущерба к стихийным бедствиям близко примыкают техногенные, т.е. крупные про­мышленные и транспортные катастрофы. Они часто возникают по вине людей, а точнее, в результате преступной халатности, или самонадеянности соответствующих должностных лиц либо экс­тремистских действий террористов.

Научно-технический прогресс не только способствует повы­шению и улучшению условий труда, росту материального благо­состояния и интеллектуального потенциала общества, но и при­водит к возрастанию риска аварий больших технических систем, что связано с увеличением их количества и сложности, ростом единичных мощностей агрегатов на промышленных объектах. В эпоху атомной энергетики, наличия вредных производств с замк­нутым циклом работы, развития химической промышленности, широкого применения токсически и взрывоопасных материалов и веществ в производственных технологиях резко возросла опас­ность возникновения техногенных аварий и катастроф на воен­ных и промышленных объектах, а также на транспорте и магист­ральных газонефтепроводах. В современных технологиях в круп­ных городах широко применяются такие опасные вещества, как

306

аммиак, хлор, бензол, фосфор, сероуглерод, сернистый ангидрид, фосген, тиофос, бромистый метил, различные сильнодействую­щие кислоты и другие яды, а также радиоактивные вещества.

По данным Министерства по чрезвычайным ситуациям Рос­сийской Федерации чрезвычайную ситуацию в том или ином ре­гионе влекут: пожары, взрывы, крупные катастрофы на автодо­рогах, аварийные ситуации на железнодорожном транспорте, ава­рийные ситуации с отравляющими и радиоактивными вещества­ми, авиакатастрофы, аварии на магистральных трубопроводах, аварии в системах жизнеобеспечения, аварии на судах.

В Москве, например, расположено бб официально признан­ных особо опасных объектов, в том числе 9 атомных реакторов. Возникновение аварийных и чрезвычайных происшествий на подобных объектах влечет за собой большие жертвы, наносит непоправимый социальный, экономический и экологический ущерб.

В качестве наиболее ярких примеров производственных и транспортных аварий можно привести катастрофу, происшедшую на Чернобыльской АЭС, аварию газопровода высокого давления в Башкирии, около железной дороги, где в результате взрыва раз­лившегося газового конденсата погибло 433 пассажира и более 800 получили травмы и ожоги, трагедию с пассажирским самоле­том, разбившимся под Хабаровском, унесшую жизни 97 человек, взрывы боеприпасов на станции Арзамас и на военных складах Тихоокеанского флота, повлекшие многочисленные жертвы и большой материальный ущерб, пожар, уничтоживший завод дви­гателей на КАМАЗе. Перечень аварий и катастроф, связанных с утечкой радиоактивных и сильнодействующих веществ, взрывов на предприятиях, сильных пожаров и транспортных аварий мож­но продолжить. Если к вышеизложенному добавить высокую сте­пень изношенности оборудования на объектах, представляющих опасность для населения, и постоянные угрозы совершения тер­рористических актов.

Серьезную угрозу для жизни и здоровья населения представ­ляют чрезвычайные ситуации, вызванные явлениями биологиче­ского характера. Наиболее распространенными и опасными из них являются эпидемии и эпизоотии. Под эпидемиями понимают массовое заражение людей различными опасными инфекционны­ми заболеваниями, вызывающими летальный исход и поражаю­щими определенную местность. К таким заболеваниям относятся чума, черная оспа, холера, сибирская язва, сыпной тиф и др. В

307

условиях всеобщего кризиса, переживаемого нашей страной, снижения уровня жизни для подавляющей части населения, ухудшения экологической обстановки, недоступности медицин­ской помощи для бедных, возросшей миграции из ближнего и дальнего зарубежья и отсутствия надлежащего санитарного кон­троля резко возросла опасность возникновения массовых эпиде­мий. Вспышки очагов холеры неоднократно отмечались в южных регионах страны, например в Дагестане, Астраханской области, Чечне и других местах. Неблагополучно сложилось положение с такими серьезными заболеваниями, как дифтерия и туберкулез:

массовые заболевания со смертельными исходами имели место в Москве и других крупных городах страны, а также в местах ли­шения свободы. Осенью 1994 г. в Москве возникла серьезная уг­роза заражения населения легочной чумой, являющейся, как из­вестно, неизлечимой болезнью, которую могли завезти «челноки» из Индии. Только благодаря своевременно предпринять»! экс­тренным мерам по эвакуации и карантину группы наших граждан удалось избежать печальных последствий.

Значительный урон сельскому хозяйству наносят эпизоотии, к которым относятся массовые инфекционные болезни скота: ящур, сибирская язва, бешенство, чума, оспа и др. Эти болезни пред­ставляют серьезную угрозу для людей при контакте с инфициро­ванными животными и при употреблении зараженных продуктов животноводства в пищу. Поэтому при эпизоотиях ветеринарными врачами совместно с санитарными инспекциями и другими госу­дарственными органами проводится комплекс профилактических мероприятий по предотвращению распространения массового заболевания. Трупы погибших животных уничтожаются. На зара­женной территории устанавливается карантин и вводятся различ­ные режимные ограничения.

Стихийные бедствия, техногенные аварии и катастрофы, эпи­демии и другие экологические и биологические бедствия подвер­гают реальной угрозе жизнь и здоровье многих людей, уничтожа­ют огромные материальные ценности, создают чрезвычайные ус­ловия для охраны общественного порядка и безопасности специ­ального правового режима.

При наступлении подобных условий в соответствии со ст.5б Конституции Российской Федерации и федеральным законом «О чрезвычайном положении» может быть введен особый правовой режим деятельности органов государственной власти, предпри­ятий, учреждений и организаций, допускающий определенные

308

ограничения прав и свобод граждан, а также юридических лиц. Введение чрезвычайного положения в отдельных местностях или на территории всей страны является временной мерой.

Одним из главных субъектов охраны общественного порядка и безопасности являются органы внутренних дел, задачи которых в рассматриваемых условиях конкретизированы в Законе «О ми­лиции» в разделе, посвященном обязанностям и правам милиции. В законе, в частности, указывается, что помимо исполнения своих основных задач милиция обязана при авариях, катастрофах, сти­хийных бедствиях и других чрезвычайных обстоятельствах прини­мать неотложные меры по спасению людей и оказанию им необ­ходимой помощи, охранять имущество собственников всех кате­горий, которое осталось без присмотра, участвовать в соответст­вии с законодательством в обеспечении правого режима чрезвы­чайного положения, а также в проведении карантинных меро­приятий во время эпидемий и эпизоотии. Кроме того, милиция должна производить по решению соответствующего начальника или его заместителя оцепление или блокирование участков мест­ности при ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий и катастроф, проведении карантинных мероприятий, осуществляя при необходимости досмотр транспортных средств. При этом ми­лицией принимаются меры к обеспечению нормальной жизнедея­тельности населения и функционированию хозяйственных и иных объектов в данной местности.

Для реализации указанных задач подразделениям Министер­ства внутренних дел в условиях режима чрезвычайного положения предоставлены соответствующие полномочия, которыми они должны пользоваться строго в рамках закона. Они могут приме­нять государственно-властные принудительные меры, направлен­ные на предупреждение и пресечение правонарушений и престу­плений, угрожающих непосредственно гражданам либо общест­венной безопасности в целом. К ним относятся: право входа в жилые и служебные помещения, проверка документов, использо­вание государственного, общественного и личного транспорта, применение оружия и спецсредств, право задерживать правона­рушителей и др.

В системе правовых мер, направленных на защиту охраняе­мых общественных отношений в условиях чрезвычайных ситуа­ций, наряду с нормами уголовного и гражданского права большое значение имеют административно-правовые нормы.

309

Наиболее часто применяются следующие статьи Кодекса РСФСР об административных правонарушениях:

— нарушение санитарно-гигиенических правил и санитарно-противоэпидемических правил и норм (ст.42);

—  нарушение  санитарно-гигиенических  и  санитарно-противоэпидемических правил на транспорте (ст.43);

— нарушение правил охраны водных ресурсов (ст.57);

— нарушение правил по карантину животных и других вете-ринарно-санитарных правил (ст. 101);

— злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции, народного дружинника (ст. 165);

— нарушение или невыполнение правил пожарной безопасно­сти (ст. 169).

Условно деятельность подразделений органов внутренних дел в рассматриваемой ситуации можно подразделить на три взаимо­связанных группы: 1) проведение организационных мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий возможных чрез­вычайных ситуаций; 2) непосредственное осуществление охраны общественного порядка и безопасности при их наступлении с использованием комплекса мер правового регулирования и воз­действия, предусмотренных законодательством; 3) оказание по­мощи населению и соответствующим должностным лицам пред­приятий и учреждений по спасению людей и охране бесхозного имущества, а при необходимости — непосредственное участие в этой работе.

Основной объем работы по выполнению этих задач приходит­ся на милицию общественной безопасности и службу охраны об­щественного порядка в целом. В ее оперативном подчинении на­ходятся все остальные службы и подразделения внутренних дел. Таким образом, служба охраны общественного порядка является одной из основных организационно-аналитических и координа­ционных служб органов внутренних дел в особых условиях.

В целях достижения четкой и эффективной деятельности по охране общественного порядка и безопасности в условиях сти­хийных бедствий, техногенных катастроф, эпидемий и других бедствий службы охраны общественного порядка различных уровней, учитывая местные условия и обстановку, осуществляют ряд важных подготовительных мероприятий. Они включают в себя разработку и корректирование специальных планов охраны общественного порядка и безопасности в соответствующих усло­виях (землетрясение, наводнение, ураган, авария на химическом

310

производстве и др.), причем обязательно учитываются различные варианты степени сложности, различные по тяжести последствия и т.д. Постоянно проводятся подготовка всех категорий личного состава к действиям в особых условиях, комплексные учения типа «Вулкан», «Набат», «Гром», а также тренировки должностных лиц и репетиции нарядов на местах. Создаются специальные органы управления (штабы, пункты управления), основные и запасные, отрабатываются их действия, доведение команд до нарядов, кон­троль исполнения, надежность связи, подготавливаются оператив­но-поисковые группы, необходимое ресурсное обеспечение и тд.

Управление всеми задействованными силами и средствами в экстремальных условиях предполагает слаженность и четкость действий всех служб органов внутренних дел по быстрому и эф­фективному реагированию на возникшую ситуацию. Практика свидетельствует, что пассивность и растерянность милиции в по­добных ситуациях оказывает большое деморализующее воздейст­вие на население, что усугубляет и без того сложную обстановку. Поэтому каждый работник органов внутренних дел должен знать как общую задачу, так и свои непосредственные функциональные обязанности, действия его должны быть профессионально гра­мотными и основанными на законе.

Руководит всей подготовительной работой начальник органа внутренних дел либо его заместитель по службе, который одно­временно может являться руководителем оперативного штаба.

При оценке местности руководитель изучает:

—• возможные районы бедствия и вероятность его наступле­ния;

— прогнозируемый масштаб событий (вероятные разрушения, парализация жизненно важных объектов, потери населения и др.). В выводах из оценки местности определяются:

— границы оперативных зон;

— основные задачи, количество сил и средств;

— наиболее сложные и опасные места;

— пути и порядок выдвижения сил и средств в район действия;

—- маршруты и порядок эвакуации населения из опасных зон. При оценке местного населения руководитель изучает:

— возможный характер поведения населения в зоне стихий­ного бедствия, эпидемии, промышленной аварии;

— возможные изменения в динамике преступности, акции со стороны мафиозных структур, преступных авторитетов, мародер­ство, спекуляцию предметами первой необходимости и т.п;

311

— нарушение контактов со спецаппаратом милиции и изме­нение возможностей оказания населением помощи милиции. В выводах из оценки местного населения определяются:

— объем и характер задач по предотвращению и пресечению правонарушений и преступлений;

— определяется необходимое количество сил и средств, дис­локация оперативно-следственных групп и др.;

— организация учета потерь населения, опознания погибших;

— примерный объем работы паспортно-визовой службы по оформлению соответствующих документов;

— возможности привлечения сил общественности, народных дружинников, представителей негосударственных правоохрани­тельных организаций к оказанию помощи пострадавшим.

При оценке сил и средств в каждой зоне руководитель изучает:

— наличие и состояние собственных и приданных сил и средств;

— потребность в дополнительных силах и средствах и сроки их поступления из других регионов — по решению Министра внутренних дел Российской Федерации;

— состояние и готовность систем управления и связи, воз­можности создания дублирующих и резервных систем;

— наличие необходимых ресурсов, возможности материально-технического и медицинского обеспечения сводных отрядов орга­нов внутренних дел для ведения автономных действий;

— потенциальную возможность разрушения, затопления, заго­рания, радиоактивного или химико-бактериологического зараже­ния непосредственно объектов органов внутренних дел (зданий, сооружений милиции, СИЗО, ИВС и др.).

В выводах из оценки своих сил и средств определяются:

— возможность выполнения полного объема задач в условиях возникшей чрезвычайной ситуации своими силами и средствами;

— потребность в дополнительных силах и средствах, их чис­ленность, состав, необходимое снаряжение при невозможности справиться собственными силами;

— задачи, дислокация и порядок задействования сводных от­рядов ОВД;

— порядок снабжения задействованных сил ресурсным обес­печением;

— возможности создания резервной системы управления;

— возможности создания транспортного подразделения для обеспечения маневрирования сил и средств, восстановительных работ, эвакуации людей и др.

312

В настоящее время в МВД России разработана примерная схема оперативного маневра на различные случаи чрезвычайных обстоятельств. Поэтому руководители оперативных штабов МВД, ГУВД, УВД, УВДТ имеют возможность и обязаны своевременно получить информацию о придаваемых силах и средствах, оценить их, определить порядок их использования и поставить задачи специальным сводным отрядам, подразделениям внутренних войск и учебным заведениям МВД. Раньше дополнительные силы выделялись после наступления той или иной чрезвычайной си­туации, так сказать постфактум. Но целый ряд аварий, катастроф и стихийных бедствий, начиная с Чернобыля и кончая землетря­сением в Нефтегорске и ураганом огромной разрушительной си­лы, обрушившимся на побережье Охотского моря в 1995 г., под­твердили насущную необходимость принятого решения.

Выводы из оценки обстановки в совокупности и взаимосвязи всех ее элементов позволяют руководителю оперативного штаба окончательно сформулировать свое решение, в котором он опре­деляет:

— общий замысел действий, оперативные зоны, конкретные привлекаемые силы и средства, их задачи и места сосредоточения, сроки прибытия и начала действий;

— порядок их всестороннего обеспечения;

— порядок координации взаимных действий;

— порядок управления и связи между всеми задействованны­ми субъектами;

— условия и порядок применения оружия и спецсредств. Принятое решение письменно закрепляется и детализируется в специальных планах различных уровней. Такие планы имеют типовую структуру и включают следующие разделы:

а) основные задачи по степени сложности и их объем;

б) районы возможных чрезвычайных происшествий;

в) расчет сил и средств;

г) оперативно-розыскное обеспечение;

д) психолого-воспитательная работа;

е) порядок сбора, выдвижения специальных сводных отрядов и приданных сил;

ж) материально-техническое, продовольственное и медицин­ское обеспечение;

з) организация управления и связи. План составляется на карте с пояснительной запиской. На карте обозначаются и наносятся:

313

а) границы административного деления республики, края, области, района;

б) дороги железные, шоссейные, грунтовые, аэродромы, во­кзалы, станции, водные причалы и пристани;

в) особо важные объекты, подлежащие охране или первооче­редной эвакуации, а также детские учреждения, больницы, морги и др.;

г) дислокация всех органов и подразделений внутренних дел;

д) дислокация армейских частей и объектов, а также погра­ничных войск и подразделений служб безопасности;

е) расположение штабов народных и негосударственных ох­ранных подразделений, штабов гражданской обороны, подразде­лений, местных властей;

ж) границы районов возможных стихийных бедствий или производственных аварий;

з) оперативные зоны и места сбора и дислокации специаль­ных сводных отрядов, прибывающих из других регионов;

и) маршруты движения и районы сосредоточения в опера­тивных зонах специальных сводных отрядов и отдельных нарядов органов внутренних дел;

к) рубежи, секторы оцепления в оперативных зонах, места расположения заслонов и резерва; КПП и других нарядов;

л) места эвакуации населения, лазареты, пункты питания и т.п.

В пояснительной записке к плану излагаются:

— основные задачи;

— обязанности должностных лиц;

— состав и количество сводных отрядов, мероприятия по при­ведению их в готовность;

— расчет времени на их выдвижение;

— состав оперативного штаба и схема оперативного управле­ния;

— система информации и план связи;

— план материально-технического и продовольственного снабжения, медицинского обеспечения и др.

При окончательном оформлении плана пояснительная запис­ка прикрепляется к плану. Над верхним обрезом карты справа наносится гриф секретности, слева — «утверждение» плана соот­ветствующим начальником органа, в центре его — название плана и основные задачи. За левым обрезом графического плана обычно прилагается список должностных лиц, входящих в состав опера­тивного штаба, схемы прохождения информации и связи, основ-

314

ные обязанности должностных лиц, за правым обрезом расчет сил и средств, графики приведения их в готовность, расчет времени выдвижения сводных отрядов, их состав, порядок применения оружия и спецсредств; за нижним обрезом подпись руководителя рабочей группы и гриф «согласовано» с органами местного само­управления подразделением МЧС, штабом гражданской обороны и другими заинтересованными органами. Оформленный и согла­сованный план рассматривается на оперативном совещании или на коллегии, соответствующего органа внутренних дел. И в случае коллегиального одобрения утверждается начальником оператив­ного штаба. Затем необходимая информация доводится до непо­средственных исполнителей в форме выписок, имеющих силу приказа и обязательных для исполнения.

На основе утвержденного плана организуется профессиональ­ная идеологическая и психологическая подготовка личного соста­ва органов внутренних дел.

Особенностью профессиональной подготовки является орга­низация проведения практических занятий и тренировок сотруд­ников в составе конкретных служебных нарядов и оперативных групп, в которых они будут нести службу при наступлении той или иной чрезвычайной ситуации. На таких занятиях изучают конкретные задачи при различных вводных и способы их реше­ния. Причем тактические приемы достижения поставленных це­лей изучаются последовательно с учетом всех предъявляемых тре­бований, и действия нарядов должны доводиться до полуавтома­тизма. Подобные учения проводятся в подразделениях на кон­кретной местности, в обстановке, максимально приближенной к реальной, регулярно перед началом весенне-летнего и осенне-зимнего периодов.

Идеологическая подготовка имеет целью мобилизацию лич­ного состава на безусловное выполнение задач, в рамках законно­сти, высокую организованность и дисциплинированность, испол­нительность, бдительность и разумную инициативу.

Большое значение имеет психологическая подготовка личного состава для действий в экстремальных условиях. Личный состав должен изучать в системе служебной подготовки особенности внеколлективного поведения, психологию толпы, приемы поведе­ния сотрудников в сложных ситуациях и т.п. Особенно важно учитывать морально-психологическое состояние самих сотрудни­ков милиции, родные и близкие которых могут стать жертвами

315

аварии или стихии, но при этом они обязаны продолжать выпол­нять поставленные задачи.

Состояние готовности личного состава проверяется во время сезонных учений, или контрольных проверок. О состоянии готов­ности действий вверенных подразделений в особых условиях со­ответствующие руководители различных рангов докладывают в МВД России.

В соответствии с приказом Министра внутренних дел Россий­ской Федерации от 16 марта 1995 г. № 102 утверждена Инструк­ция о порядке проведения проверок и оценки состояния служеб-но-боевой готовности органов внутренних дел- в экстремальных условиях. Приказ предписывает начальникам служб и подразде­лений МВД России, руководителям соответствующих МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, учебных заведений и научно-исследова­тельских заведений провести оценку состояния служебно-боевой готовности подчиненных органов и подразделений к действиям в экстремальных условиях и отчеты по итогам года представить в Штаб МВД России.

На штабные аппараты органов внутренних дел всех уровней возложена ответственная задача по планированию указанных ме­роприятий, контроль за их осуществлением, а также оценка дея­тельности личного состава в соответствии с установленными кри­териями.

Управление органами внутренних дел при непосредственной ликвидации последствий от возникновения чрезвычайных обстоя­тельств обусловлено характером и масштабом бедствия, особенно­стями местности, спецификой обычаев и традиций, присущих местному населению, погодными условиями, а также множеством иных факторов. Поэтому единых для всех чрезвычайных ситуаций шаблонов и схем действий не существует.

На практике за основу берется подготовленный типовой план, который при необходимости подвергается корректировке и изме­нениям.

При наступлении чрезвычайной ситуации немедленно вво­дится в действие соответствующий план, который предусматрива­ет оперативное использование подготовленных сил и средств. Оперативный штаб руководит всеми подразделениями, находя­щимися в его подчинении. Он координирует взаимодействие всех заинтересованных субъектов, выполняет распоряжения выше­стоящих органов внутренних дел и местных властей, осуществляет маневрирование силами и средствами, организует аварийно-

316

ных подразделений. На группу анализа и информации, при штабе возлагаются обязанности по сбору, учету, накоплению и обработке информации об оперативной обстановке, подготовке управленче­ских решений, контролю за выполнением приказов и распоряже­ний штаба. Группа разведки устанавливает и определяет масштаб бедствия, его границы, динамику развития событий, количество жертв и пропавших без вести, размер ущерба, места направления первоочередной помощи. Вся получаемая информация должна быть оперативной и максимально объективной. Для этого необхо­димо активно взаимодействовать с местными участковыми ин­спекторами милиции, населением, а также проводить рекогнос­цировку местности и анализировать обстановку самостоятельно. Группа психологической поддержки оценивает общее моральное состояние населения, пресекает попытки посеять слухи и панику, доводит до сведения населения информацию о характере оказы­ваемой помощи, ведет другую информационно-аналитическую и разъяснительную работу.

Группа связи обязана обеспечить бесперебойную связь между штабом и оперативно-поисковыми и спасательными группами, нарядами, подразделениями приданных сил, представителями органов самоуправления, МЧС и т.п. Свои непосредственные обязанности четко должны выполнять снабженцы, медики и другие службы.

Непосредственная работа по ликвидации последствий бедст­вия, спасению населения, охране имущества, оставшегося без присмотра, тушению пожаров, организации охраны обществен­ного порядка и безопасности возлагается на специальные сводные отряды и отдельные наряды органов внутренних дел, которые выполняют поставленные перед ними задачи в соответствии с планом

Вопросы и задания для самопроверки

1 Дайте краткую характеристику стихийным бедствиям.

2 Из каких факторов складываются особые условия охраны общественного порядка и безопасности при землетрясении?

3. Какие требования предъявляются к составлению специ­альных планов?

4. Какие нормативные акты составляют основу правового регулирования при возникновении чрезвычайных ситуаций?

317

Задача

В дежурную часть отделения милиции поступило сообщение о том, что произошла серьезная авария на мясокомбинате. Про­изошла утечка жидкого аммиака, используемого в производствен­ном процессе. Имеются пострадавшие из числа рабочих. Рядом с местом аварии расположен жилой массив и проходит оживленная трасса. Ваши действия в качестве дежурного по отделению мили­ции.

318

Глава 21. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПО ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ И ПРЕСЕЧЕНИЮ ГРУППОВЫХ НАРУШЕНИЙ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И МАССОВЫХ БЕСПОРЯДКОВ

Происходящие в нашей стране активные и масштабные соци­альные, политические и экономические процессы, связанные с проводимыми реформами, привели к значительному расслоению общества и обострению социально-политической обстановки. Обострились межнациональные конфликты, возникли «горячие точки» в Чечне, Северной Осетии и других местах. Во много раз усилилась миграция населения в более спокойные регионы стра­ны, — преимущественно в Москву и другие крупные города. Об­нищание основной части населения России одновременно приве­ло к возникновению прослойки очень богатых людей, так назы­ваемых «новых русских», многие из которых объединились в раз­личные мафиозные структуры. Раздел государственной собствен­ности и первоначальное накопление капитала, при резком ослаб­лении государственного начала в условиях «демократизации» об­щества, привели к всплеску организованной преступности. Стати­стика и оценки различных экспертов свидетельствуют, что по уровню социальных конфликтов, преступности и неустойчивости экономического положения Россия занимает одно из ведущих мест в мире.

Все это, безусловно, отражается в массовой психологии людей — одни отчаянно пытаются отстоять свои права, другие цинично и агрессивно защищают свои интересы. В реальной жизни это, с одной стороны, трансформируется в проведение митингов про­теста рабочих крупных заводов, которых довели до остановки и банкротства (например, ЗИЛ, АЗЛК в Москве), организацию пи­кетов обманутых вкладчиков многочисленных коммерческих структур, постоянные забастовки профсоюзов горняков, учителей, научных работников, авиадиспетчеров, работающих в невыноси­мых условиях, требования миллионов безработных и пенсионе­ров, которым не выплачивают пособия и пенсии, акции протеста

319

матерей солдат, погибающих в Чечне и Таджикистане. А с другой, это проявляется в росте преступности, повсеместной спекуляции привозным товаром, постоянных разборках между конкурирую­щими мафиозными группировками, в незаконной приватизации, дележе сфер влияния между преступными и коррумпированными кланами, террористических актах и захватах заложников, напри­мер, в Буденовске в 1995 г., появлении сотен тысяч бомжей и нищих, заполнивших города России.

Указанные процессы происходят на фоне правового ниги­лизма, бесконтрольного распространения оружия, возросшей дерзости, враждебности и агрессивности не только по отноше­нию друг к другу, но и к государственным и правоохранитель­ным органам в целом. В этих условиях, когда под реальной угрозой оказались безопасность личности и многие институты государства, одним из важных направлений деятельности орга­нов внутренних дел становится предупреждение и пресечение групповых нарушений общественного порядка и массовых бес­порядков.

Групповые нарушения общественного порядка при опреде­ленных условиях могут перерастать в массовые беспорядки. К распространенным групповым нарушениям можно отнести нарушение установленного порядка проведения митингов и иных публичных акций (ст.1661 КоАП РСФСР), нарушение спортивными и рок-фанатами установленных правил поведе­ния, групповую езду (рокеров) на мотоциклах с нарушением правил дорожного движения (ч.З ст. 115 КоАП РСФСР), груп­повые хулиганские действия и другие деликты. Массовые бес­порядки образуют, как правило, состав преступления и могут выражаться в форме террористических актов, захвата заложни­ков, погромов, поджогов, попытках захвата зданий органов внутренних дел, нападения на представителей власти, оказания вооруженного сопротивления и иных подобных действиях. Указанные преступления охватываются Уголовным кодексом Российской Федерации и влекут уголовную ответственность. Подробно эти и другие преступления рассматриваются в рам­ках курса Уголовного права.

Что касается рассматриваемых правонарушений, то к основ­ным признакам их следует отнести:

— групповой характер совершенного деяния, складывающийся из совокупности поведенческих актов;

320

— общность интересов и целей, объединенных единым умыс­лом;

— противоправную направленность групповых действий;

— сосредоточение субъектов группового правонарушения в определенном месте;

— динамизм и повышенную общественную опасность дейст­вий толпы;

— присутствие эффектов анонимности в массе и психологиче­ского заражения толпы, что при определенных условиях может привести к геометрической эскалации конфликта;

— высокую степень вероятности наступления негативных по­следствий и принятия ответных репрессивных мер;

— наличие организованного и стихийного моментов в дейст­виях участников;

— агрессивность, неконтролируемость и жестокость действий участников групповых нарушений и массовых беспорядков.

Общим объектом посягательства для указанных преступле­ний и правонарушений являются общественный порядок и общественная безопасность. Это следует понимать как обу­словленную потребностями общества и урегулированную пра­вовыми и иными социальными нормами систему публичных отношений, складывающихся в общественных местах и обеспе­чивающих личную безопасность, спокойствие и социальную защищенность граждан, защиту установленного конституцион­ного строя, гарантированную принудительной силой государ­ства в целях обеспечения необходимых условий для нормаль­ной жизнедеятельности в городах и населенных пунктах стра­ны.

Правовую основу для урегулирования рассматриваемых конфликтов составляют законы и иные нормативные акты. К ним относятся: Конституция Российской Федерации, законы «О милиции», «О безопасности» 1992 г.1, «О чрезвычайном положении» 1991 г.2. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. Уголовный кодекс Российской Федерации и другие.

* См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, № 15. Ст. 769; 1993, № 2. Ст. 77.

2 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991, № 22. Ст. 773.

321

Одним из главных субъектов борьбы с групповыми правона­рушениями и массовыми беспорядками являются органы внут­ренних дел. Основными задачами их деятельности в рассматри­ваемых условиях являются:

— получение объективной и своевременной информации 6 групповых нарушениях;

—• предупреждение разрастания группового правонарушения в массовые беспорядки;

— пресечение группового правонарушения;

— документирование противоправных действий участников;

— выявление организаторов и конкретных исполнителей про­тивоправных деяний;

—- раскрытие преступлений по горячим следам и привлечение виновных к ответственности;

— усиление охраны особо важных объектов;

— выявление и устранение причин и условий, способствую­щих развитию конфликта, в рамках своей компетенции.

Остановимся более подробно на объективных причинах и ус­ловиях, способствующих возникновению групповых правонару­шений и массовых беспорядков. Эти условия могут быть иниции­рованы различными причинами. Доминирующими из них явля­ются: политическая и экономическая нестабильность в стране, социальная несправедливость и незащищенность основной части населения, рост коррупции и организованной преступности, от­сутствие официальной государственной идеологии и консолиди­рующей силы в стране, способной объединить различные слои населения для организации активной созидательной деятельности во благо России.

На уровне индивидуального правосознания следует отметить следующие факторы, способствующие совершению групповых правонарушений: восприятие демократии отдельными лицами как анархии и вседозволенности, массовое игнорирование требований законодательства, низкий уровень культуры и правопослушности граждан, высокий уровень влияния преступных авторитетов и различных антирусски настроенных провокаторов, наличие боль­шого количества асоциальных элементов и маргиналов, особенно в Москве и других крупных городах страны. Практике известны неединичные случаи, когда групповые нарушения общественного порядка происходили из-за нераспорядительности и халатности администрации спортивно-зрелищных сооружений, бюрократизма и безразличного отношения к нуждам и запросам людей со сто-

322

роны ответственных должностных лиц, массового обмана вклад­чиков со стороны коммерческих банков и финансовых структур, низкого профессионального уровня и нарушения законности со стороны сотрудников милиции.

Необходимо отметить, что сами по себе названные причины и условия необязательно всегда приводят к возникновению группо­вых нарушений общественного порядка и тем более — к массовым беспорядкам. Непосредственное их возникновение обусловлено сте­чением целого ряда обстоятельств в каждой конкретной ситуации.

Большую опасность представляют неформальные лидеры, могущие стать организаторами групповых нарушений обществен­ного порядка и массовых беспорядков. К этой категории относят­ся личности, которые своими действиями могут инициировать и создавать подобные ситуации, обладают талантом объединения и сплочения людей, могут подчинять их своей воле, убеждать и «заводить толпу». Практика свидетельствует, что многие из таких лиц, обладающих «даром» влияния на людей, занимаются поли­тической деятельностью или имеют отношение к криминальным структурам. Среди других участников групповых правонарушений социальные психологи особо выделяют подстрекателей (про­вокаторов). Эти лица, используя эмоциональное и психическое состояние толпы, стремятся при помощи дезинформации и рас­пространения ложных слухов спровоцировать людей на противо­правные действия для достижения своих целей. Анализ задержан­ных свидетельствует, что в категорию подобных лиц часто входят бывшие уголовники и психически ненормальные люди. Особую категорию по степени опасности составляют исполнители, или боевики. Это, как правило, физически крепкие молодые люди, имеющие необходимую специальную подготовку. К ним могут относиться бывшие спортсмены, военнослужащие, судимые, а также представители охранных коммерческих структур. Большой удельный вес в составе толпы занимают граждане, хотя формаль­но и поддерживающие организаторов и активных участников бес­порядков, но искренне заблуждающиеся в оценке реальной си­туации, причин и повода возникновения конфликта. В состав толпы входят также любопытные граждане, бомжи и иные асоци­альные элементы, многие из которых могут находиться в состоя­нии опьянения.

Важное место в развитии и дальнейшей эскалации группового нарушения общественного порядка занимает механизм образова­ния и формирования толпы, а также особенности поведения ее

323

участников. Динамика развития групповых правонарушений включает в себя несколько взаимосвязанных этапов.

Начальный этап характеризуется наличием какого-либо пово­да к возникновению конфликтной ситуации. Иногда это просто групповые хулиганские действия болельщиков или рок-фанатов. Это может выражаться в недовольстве группы лиц каким-то на­ступившим событием, протесте против действий властей, коммер­ческих структур, администрации предприятий и учреждений в социально-бытовой области и экономической сфере. В некоторых случаях требования собравшихся могут носить политический ха­рактер. Конфликт также может возникнуть спонтанно в результа­те нарушения законности либо тактически неправильных дейст­вий сотрудников милиции. Сам факт образования скопления лю­дей в общественном месте обладает притягивающим действием для любопытных и зевак. И если событие представляет скандаль­ный интерес и носит злободневный характер, толпа может быстро разрастаться. В таких случаях кто-то начинает распространять домыслы и слухи, нередко имеющие провокационный характер. Под их воздействием возрастает эмоциональное возбуждение уча­стников и зрителей, происходит так называемое психологическое заражение толпы. В условиях анонимности в толпе у людей сни­жается чувство ответственности за свои поступки, появляется аг­рессивность и несвойственная для обычных условий дерзость. Участники толпы некритически воспринимают подстрекательную пропаганду и лозунги, призывающие к насильственным действи­ям. Выдвигая ультимативные требования, толпа требует немед­ленного их удовлетворения. Если на данном этапе органы внут­ренних дел не предпримут активных комплексных и адекватных мер, конфликт из стадии группового нарушения общественного порядка может трансформироваться в массовые беспорядки.

Активный этап охватывает период, когда сформировавшаяся, агрессивная толпа в случае отклонения ее требований переходит к целенаправленным действиям. Они, как правило, носят противо­правный и преступный характер и влекут за собой тяжелые по­следствия. Участниками массовых беспорядков блокируется дви­жение транспорта и пешеходов, дезорганизуется нормальный ритм жизни общества в месте возникновения конфликта, строятся заслоны и баррикады из имеющегося подручного материала. Они могут разбирать ограждения и коммуникации, переворачивать машины, опрокидывать уличные столбы и т.п. Подобные дейст­вия сопровождаются актами насилия, сопротивления представи-

324

телям власти, убийствами. В подобной обстановке различными преступными элементами зачастую совершаются имущественные преступления, кражи, грабежи, а также погромы и поджоги.

Заключительный этап характеризуется подавлением насту-пательности и активности толпы в результате комплексных действий правоохранительных органов по пресечению и лик­видации массовых беспорядков. Органами внутренних дел про­водится специальная операция. Документируются преступные действия организаторов и участников массовых беспорядков, производится рассредоточение толпы, виновные привлекаются к ответственности.

Анализ ведомственной статистики, материалов служебных проверок по чрезвычайным происшествиям, обобщение опера­тивных сводок, поступивших в ГУООП МВД России, показывает, что начиная со второй половины 80-х годов и по настоящее время в стране произошел резкий рост различных групповых нарушений общественного порядка. При этом их характерными чертами яв­ляются проявление агрессивности, дерзости, жестокости правона­рушителей по отношению как к гражданам, так и сотрудникам милиции. Практика свидетельствует, что на первоначальном этапе предупреждение и пресечение групповых правонарушений осуще­ствляется в основном силами сотрудников подразделений мили­ции общественной безопасности (ППСМ, участковыми инспекто­рами, ДПС ГИБДД, милиционерами вневедомственной охраны). Причем на начальном этапе групповых нарушений толпе проти­востоит один или несколько сотрудников милиции. Для их пресе­чения и предотвращения перерастания в массовые беспорядки представителям милиции общественной безопасности приходится применить табельное огнестрельное оружие, специальные средст­ва, в результате их применения участникам массовых беспорядков причиняются физическая боль, ранения, иногда со смертельным исходом.

В этой связи существует объективная потребность в обучении и постоянной готовности органов внутренних дел к действиям в подобных условиях. Практика показывает, что типичные ошибки и основные недостатки их деятельности в этой ситуации сводятся к следующему:

1) недостаточно четко организован сбор и прохождение ин­формации о возникновении групповых правонарушений, весьма низок уровень осведомленности милиции;

325

2) при принятии решения на расстановку сил и средств на­чальники соответствующих органов внутренних дел из-за неком­плекта часто игнорируют вероятность возникновения групповых правонарушений и не выставляют посты в криминогенных в дан­ном отношении местах;

3) служебные наряды и оперативные дежурные не всегда объективно оценивают и адекватно реагируют на опасность воз­никшей ситуации, связанной с групповым правонарушением, особенно на начальном этапе его развития, в связи с чем утрачи­валась инициатива;

4) некоторые руководители органов внутренних дел прояв­ляют растерянность в складывающейся ситуации и действуют пассивно. Имеющиеся силы вводятся нерешительно, не прово­дится надлежащей разъяснительной работы, своевременно не уст­раняются субъективные причины конфликта, что приводит к рез­кому осложнению оперативной обстановки;

5) в некоторых случаях отсутствует надлежащее взаимодейст­вие между различными подразделениями органов внутренних дел, недостаточно четко организован обмен информацией с местными властями и подразделениями службы безопасности;

6) личный состав был плохо подготовлен, непрофессиональ­но применялось оружие и специальная техника в связи с отсутст­вием целенаправленного обучения на местах в соответствующих подразделениях;

7) существующее законодательство, регламентирующее дан­ную область общественных отношений, по мнению 72,3% руково­дителей подразделений и служб милиции общественной безопас­ности различных регионов России, опрошенных сотрудниками НИИ МВД России в 1993 г., содержит существенные пробелы и недостатки, что негативно отражается на эффективности деятель­ности милиции.

Большое значение имеет правильная тактика деятельности со­трудников милиции на начальном этапе возникновения группо­вого нарушения общественного порядка. Таким правонарушени­ям, как правило, предшествует большое скопление людей на ули­цах и в общественных местах. Протест и возмущение граждан могут быть вызваны различными поводами, зачастую носящими справедливый характер. Поэтому прибывшим сотрудникам мили­ции прежде всего необходимо выяснить, по каким причинам и какая категория граждан собралась. Если поводом их сбора яви­лось случайное событие (дорожно-транспортное происшествие,

326

производственная авария, несчастный случай), необходимо опера­тивно устранить причину, привлекающую внимание толпы, — это способствует снятию напряжения, разрядке ситуации, обеспече­нию безопасности собравшихся граждан. В противном случае без­действие милиции может привести к трагедиям. В качестве при­мера можно вспомнить аварию на Дмитровском шоссе в Москве, произошедшую несколько лет назад. В результате ДТП столкну­лись троллейбус с пассажирами и бензовоз. Сразу собралась толпа любопытных, которые обсуждали происшествие и курили. Из­вестно, что в результате начавшегося пожара погибло и пострада­ло много людей, в том числе и из числа любопытных. Но, как правило, подобные скопления людей нейтрализовать не представ­ляет особой трудности. Сложнее обстоит дело, когда милиции приходится действовать в ходе массовых политических митингов или акций протеста. Они проводятся в накаленной психологиче­ской атмосфере, и неправильная тактика действий правоохрани­тельных органов может привести к серьезным нарушениям обще­ственного порядка.

Во всех случаях о зарождающемся конфликте или возникшем инциденте надо немедленно сообщить в дежурную часть, где со­бирается вся информация о групповых правонарушениях. Эта информация должна содержать следующие данные: характер ин­цидента и место его возникновения; на какой почве он возник или назревает; какие стороны в нем участвуют и количество уча­стников; примерное количество пассивных наблюдателей и их отношение к происходящему; отношение собравшихся к присут­ствию милиции; тенденции развития конфликта и его возможный масштаб.

Важное значение имеют действия милиционеров при обраще­нии с гражданами в рассматриваемых условиях. В местах скопле­ния конфликтующих людей необходимо проявлять особое внима­ние и благожелательное отношение к гражданам. Необходимо воздерживаться от резких замечаний, по возможности от достав­ления правонарушителей на глазах у толпы, введения необосно­ванных запретов и ограничений.

Грубое, бестактное обращение даже с опасным правонаруши­телем в условиях толпы может вызвать резко отрицательную оценку у окружающих и направить их гнев против сотрудников милиции. В то же время, справедливые, корректные и понятные действия нарядов милиции вызывают, как правило, поддержку. Не стоит вступать в спор и пререкания с собравшимися, подда-

327

ваться на провокации зачинщиков. Сотрудники милиции не должны допускать поспешных решений в отношении принятия мер пресечения к правонарушителям. Иногда подобные меры следует отложить и принять их в более благоприятной обстановке. Важно постоянно анализировать складывающуюся обстановку, правильно оценивать суть происходящего, учитывать психологи­ческие особенности толпы и возможную реакцию людей на те или иные действия милиции. Поэтому преимущественно следует применять те меры воздействия, которые не вызовут негативных последствий.

При наличии угрозы возникновения серьезной конфликтной ситуации между участниками массовых выступлений и силами, обеспечивающими общественный порядок, сотрудники милиции должны предпринять все возможные меры, чтобы избежать пря­мой конфронтации и насильственных действий.

На практике в подобных случаях обычно применяется метод убеждения, который может выражаться в различных формах и средствах воздействия. Убеждение реализуется посредством диа­лога, обращения, разъяснения, переговоров, посредничества.

Обращение заключается в устной просьбе, призыве сотрудни­ка милиции или иного представителя власти к собравшимся гра­жданам соблюдать правила поведения в общественных местах и установленный порядок проведения массовых акций.

Конструктивный диалог, при внешнем проявлении желания понять требования конфликтующей стороны, — это главное и самое предпочтительное оружие ненасильственных действий ми­лиции. Когда противная сторона отказывается от диалога, необ­ходимо непременно стараться восстановить его. Для более эффек­тивного проведения диалога необходимо проявлять уважительное отношение к оппонентам, определить положительные моменты в их позиции и требованиях конфликтующей стороны (сторон) и быть готовым прямо и открыто сказать им об этом. Такое дейст­вие вызывает ответную симпатию, уменьшает предубеждение и частично сглаживает образ «врага» в лице правоохранительных органов.

Посредством разъяснения представители милиции, используя средства звукоусиления, доводят до сведения собравшихся о про­тивоправном характере их действий, разъясняют требования дей­ствующего законодательства, призывают присутствующих воздер­жаться от противоправных и насильственных действий, преду­преждают о возможном применении силы, если после неодно-

328

кратных законных требований сотрудников милиции собравшиеся не разойдутся, объявляют маршруты рассредоточения толпы и пути эвакуации. При этом важно эти пути и маршруты опреде­лить заранее и освободить их от техники и нарядов милиции. Вы­полнение указанных требований чрезвычайно важно, поскольку позволяет предотвратить панику и свалки, которые могут про­изойти в результате беспорядочного поиска людьми выхода из опасной зоны в случае применения милицией силы, в том числе спецсредств. Кроме того, целесообразно предусмотреть проведе­ние кратких инструктажей по оказанию доврачебной медицин­ской помощи и заблаговременно сообщить адреса близлежащих медицинских пунктов.

При проведении переговоров представители милиции должны проявлять максимальную гибкость в достижении необходимых результатов. Здесь важно помнить, что при наличии конфронта­ции и противоположных социальных и психологических устано­вок «противник» при положительном результате может двигаться шаг за шагом к урегулированию конфликта. Поэтому милиции не следует форсировать события, если обстановка не является чрез­вычайной, а настраиваться на поэтапный процесс.

В тех случаях, когда диалог и переговоры необратимо нару­шены, следует прибегнуть к посредничеству. Эти люди должны обладать рядом необходимых качеств. Они должны быть подлин­ными авторитетами для всех сторон, объективными и последова­тельными доверенными лицами. Посредник должен выслушать обе стороны, постараться найти компромисс и свести противоре­чия к минимуму. Примирение или отказ от насильственных дей­ствий должны стать конечным результатом. В качестве посредни­ков обычно привлекают известных спортсменов и артистов, попу­лярных общественных лидеров, религиозных деятелей, иногда авторитетов преступного мира.

В случае если метод убеждения не достигает цели, а также во время неорганизованных, стихийных выступлений, носящих аг­рессивный характер, сопряженный с угрозой насильственных дей­ствий со стороны толпы, тактика действий органов внутренних дел должна быть иной. В подобной ситуации оправдано примене­ние различных мер принудительного воздействия в рамках дейст­вующего законодательства. При этом главным условием деятель­ности субъектов правовой охраны должны быть активность, пере­хват инициативы, наступательность при соблюдении принципа

329

причинения минимального физического, морального и матери­ального ущерба.

На случай возникновения массовых беспорядков в подразде­лениях органов внутренних дел имеются специальные планы по их пресечению и ликвидации.

Основным органом управления силами и средствами при воз­никновении особых условий, в соответствии с планом, является оперативный штаб. В его состав входят руководители различных подразделений органов внутренних дел соответствующих уровней.

Основными задачами штаба являются:

— организация предупреждения массовых беспорядков;

— сбор, обобщение и оценка данных об оперативной обста­новке, прогнозирование и разработка возможных сценариев ее развития;

— разработка и организация профилактических мероприятий с использованием возможностей средств массовой информации, трудовых коллективов, общественности;

— информирование органов представительной и исполни­тельной власти о нарастании социальной напряженности, межна­циональных противоречий, иных эксцессов, внесение предложе­ний по их устранению;

— постановка задач силам органов внутренних дел по локали­зации массовых беспорядков, контроль за их выполнением и ока­зание необходимой помощи;

— обеспечение готовности сил и средств к действиям при массовых беспорядках.

Радикальным средством борьбы с массовыми беспорядками является проведение специальной операции. Специальная опера­ция - это комплекс разведывательных, оперативных, следствен­ных, профилактических и силовых мероприятий, осуществляемых органами внутренних дел и иными привлекаемыми силами под руководством начальника оперативного штаба по единому плану в одном или нескольких местах, в целях недопущения (пресечения) со стороны бесчинствующей толпы актов насилия, организации погромов, поджогов, оказания вооруженного сопротивления представителям власти в нормализации обстановки и привлече­нии виновных к ответственности.

Для ведения разведывательных мероприятий создаются груп­пы: наземной разведки, воздушной разведки, оперативного ин­формирования.

330

Для проведения предупредительной работы формируются группы из представителей органов власти, а также создается аги­тационно-пропагандистская группа из сотрудников милиции.

Для обеспечения режимных ограничений образуются группы:

патрулирования, оцепления, маневренная, организация дорож­ного движения.

Для осуществления силовых мероприятий создаются группы:

блокирования, рассредоточения, изъятия, конвоирования, разгра-ждения (разбора баррикад), применения специальных средств

пожаротушения.

Для осуществления следственных действий организуются группы: документирования противоправных действий, следствен­но-оперативная, фильтрационный пункт.

Для организации управления силами и средствами создаются группы: организационно-аналитическая, связи, войсковая опера­тивная, тылового и технического обеспечения, резерв.

Задачи, состав, численность, порядок взаимодействия указан­ных групп между собой и с оперативным штабом подробно рег­ламентированы в соответствующих приказах МВД России.

Основными тактическими действиями при проведении спе­циальной операции являются оцепление места массовых беспо­рядков, документирование активных действий участников путем гласной и негласной фото- и видеосъемки, применение различ­ных специальных средств, введение нарядов и соответствующих групп в зону оцепления, расчленение и выдавливание толпы, за­держание организаторов и активных участников беспорядков, оказание доврачебной помощи пострадавшим и др.

После проведения специальной операции и восстановления нарушенного общественного порядка оперативный штаб обязан:

- создать условия для объективного расследования преступ­лений'

- разработать и организовать выполнение профилактических мероприятий по недопущению повторения массовых беспорядков;

- подготовить подробную информацию в органы исполни­тельной власти;

- обеспечить ликвидацию последствий массовых беспоряд­ков;

- проанализировать опыт действий сил органов внутренних

дел с целью выявления ошибок и просчетов для недопущения их впредь.

331

Результаты работы специальной аналитической группы при штабе обсуждаются на оперативном совещании у начальника со­ответствующего органа внутренних дел и докладываются обоб­щенной информацией в органы исполнительной власти, выше­стоящий орган внутренних дел, прокуратуру. В информации ука­зываются также меры по укреплению общественного порядка и безопасности и вносятся предложения по недопущению повторе­ния массовых беспорядков.

Вопросы и задания для самопроверки

1. В чем выражаются групповые нарушения общественного порядка и чем они отличаются от массовых беспорядков?

2. Какие причины обусловливают возникновение массовых беспорядков?

3. Назвать основные этапы формирования толпы и основных участников, входящих в ее состав.

4. Перечислить основные задачи органов внутренних дел по предупреждению и пресечению групповых правонарушений.

5. Какие ненасильственные средства воздействия на толпу в рамках метода убеждения Вам известны?

6. Что такое специальная операция?

332

Глава 22. РЕЖИМ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ И ФУНКЦИИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПО ЕГО ОБЕСПЕЧЕНИЮ

Чрезвычайное положение может вводиться в соответствии с действующим законодательством на всей либо на части террито­рии Российской Федерации и означает особый правовой режим деятельности уполномоченных государственных органов, допус­кающий ограничение прав и свобод граждан и прав юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Целью введения чрезвычайного положения является скорейшая нормализация сложившейся опасной обстановки, восстановление законности в случае ее нарушения, устранение угрозы безопасно­сти населения и оказание ему необходимой помощи.

В соответствии с Законом «О чрезвычайном положении» оно может вводиться лишь в условиях, когда обстоятельства, служа­щие основанием для введения чрезвычайного положения, пред­ставляют собой реальную и неизбежную угрозу безопасности гра­ждан или конституционному строю страны, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер.

Основаниями введения чрезвычайного положения могут быть условия или события, указанные в ст.4 указанного Закона:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, меж­национальные конфликты, блокада отдельных местностей, угро­жающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятель­ности государственных институтов;

б) стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные ава­рии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требую­щие проведения аварийно-восстановительных работ.

До введения чрезвычайного положения по основаниям, ука­занным в п. «а» Закона, Президент Российской Федерации или спикер Государственной Думы в установленном порядке обязан обратиться к группам лиц, организациям, учреждениям, являю­щимся инициаторами или участниками действий, служащих ос­нованием для введения чрезвычайного положения, с предупреж­дением и требованием прекратить противоправные действия в течение установленного в обращении срока.

333

В случае неподчинения упомянутых лиц, организаций, и уч­реждений обращенному к ним требованию и продолжения ими противоправных действий по истечении установленного срока может быть введено чрезвычайное положение.

Введение чрезвычайного положения по основаниям, указан­ным в п. «б» Закона, допускается только с согласия органов госу­дарственной власти пострадавшей территории, если они продол­жают нормально функционировать. В обстоятельствах, требующих неотложных мер по спасению населения, чрезвычайное положе­ние может быть введено немедленно без предупреждения.

Таким образом, регламентируется порядок введения чрезвы­чайного положения. Основаниями введения чрезвычайного поло­жения являются обстоятельства, перечисленные в Законе.

Чрезвычайное положение в соответствии со ст.88 Конститу­ции РФ вводится на территории всей страны или в отдельных ее местностях по распоряжению Президента с немедленным уведом­лением Государственной Думы и Совета Федерации.

По действующему законодательству чрезвычайное положение вводится лишь в условиях, когда обстоятельства, служащие осно­ванием для его введения, представляют собой реальную, чрезвы­чайную и неизбежную угрозу безопасности граждан, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер.

К общим мерам, вводимым при объявлении чрезвычайного положения, относятся следующие ограничения:

а) особый режим въезда и выезда, а также ограничение сво­бод передвижения по территории, на которой введено чрезвычай­ное положение;

б) усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения;

в) запрещение проведения митингов, собраний, уличных ше­ствий, демонстраций, а также массовых мероприятий;

г) запрещение забастовок;

д) ограничение движения транспортных средств и их досмотр. В случае введения чрезвычайного положения по основаниям, указанным в п.«б» ст.4 Закона «О чрезвычайном положении», в дополнение к перечисленным ограничениям могут применяться следующие меры:

а) временное выселение (эвакуация) населения из районов, опасных для проживания, с обязательным предоставлением граж­данам стационарных или временных жилых помещений;

334

б) введение особого порядка распределения продуктов пита­ния и предметов первой необходимости;

в) установление карантина и проведение других санитарно-противоэпидемических мероприятий;

г) мобилизация ресурсов государственных предприятий, уч­реждений и организаций, изменение режима их работы, переори­ентация на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции; иные изменения производственно-хозяйственной деятельности, необходимые для аварийно-спа­сательных и восстановительных работ;

д) отстранение от работы на период чрезвычайного положе­ния руководителей государственных предприятий, учреждений и организаций, при ненадлежащем исполнении ими своих обязан­ностей, и временное назначение других лиц, отвечающих указан­ным требованиям;

е) в исключительных случаях, связанных с необходимостью неотложного проведения аварийно-восстановительных работ, до­пустима мобилизация трудоспособного населения и транспортных средств для проведения указанных работ.

Возникающие и складывающиеся ситуации могут дестабили­зировать обстановку в стране или отдельных ее регионах, что тре­бует принятия особых мер для их устранения и нейтрализации. Например, в ноябре 1992 г. Президент Российской Федерации, в связи с резко обострившейся ситуацией из-за межнациональных конфликтов, сопровождавшихся массовыми беспорядками, воо­руженным насилием с использованием боевой техники, а также с угрозой безопасности и территориальной целостности Российской Федерации ввел чрезвычайное положение на территории Северо­осетинской ССР и Ингушской Республики.

В соответствии с действующим законодательством режим чрезвычайного положения реализуется в реорганизации управ­ляющей системы, перераспределении полномочий государствен­ных органов, наделении их дополнительными правами и, соответ­ственно, ограничении прав и свобод физических и юридических лиц, а также возложении на них дополнительных обязанностей.

Анализ действующего законодательства позволяет выделить несколько организационных форм создания управляющих систем:

1) при введении чрезвычайного положения существующие органы сохраняются, но ставятся в прямое подчинение Прези­денту;

335

2) при введении чрезвычайного положения исполнительные органы сохраняются, но ставятся в прямое подчинение органу, назначенному Президентом;

3) для координации работ по ликвидации обстоятельств, вы­звавших введение чрезвычайного положения, образуются специ­альные временные органы;

4) при ненадлежащем осуществлении органами государст­венной власти и управления своих функциональных обязанностей создаются специальные временные органы.

В первом случае органы управления не реорганизуются, а им придается большой авторитет за счет полномочий Президента, который осуществляет прямое руководство этими органами. К данной форме Президент обращается, когда орган исполнитель­ной власти полностью лоялен и можно в короткий срок разре­шить возникший конфликт, в частности, путем его силового по­давления. Подобный путь разрешения парламентского кризиса был применен в нашей стране в октябре 1993 г.

При втором варианте в случае объявления чрезвычайного по­ложения создается специальный орган управления, в подчинении которого находятся территориальные органы исполнительной власти. Обладая соответствующим аппаратом, такой орган может осуществлять руководящую деятельность в полном объеме — сюда входит правоохранительная, хозяйственно-восстановительная дея­тельность, ведение переговоров и т.п. При этом, являясь незави­симым от местных властей и свободным от предвзятости, он спо­собен объективно оценивать обстановку и принимать оптималь­ные решения.

Относительно третьей организационной формы можно отме­тить, что при наделении специальных временных органов власт­ными полномочиями они будут аналогичны органу управления, указанному во второй форме. Если указанные полномочия не были данному органу делегированы, то он будет представлять собой просто координационный центр.

Наибольшую сложность вызывает на практике создание сис­темы управления на территории действия режима чрезвычайного положения — при бойкотировании или ненадлежащем осуществ­лении своих функций соответствующими властными органами на местах. В данном случае в соответствии со ст. 19 Закона «О чрез­вычайном положении» полномочия территориальных представитель­ных и исполнительных органов могут быть ограничены или приоста­новлены. В этой связи возникает необходимость создания принципи-

336

ально новой системы управления с такими органами управления, как временная администрация и комендатуры.

Главой временной администрации, как правило, назначается заместитель Председателя Правительства России. Высший зако­нодательный орган утверждает представленную кандидатуру либо отклоняет ее. Государственная Дума может также сформировать временную депутатскую комиссию для наблюдения за создавшим­ся положением и содействия урегулированию конфликта либо

нейтрализации бедствия.

Глава временной администрации обладает широкими полно­мочиями. Он имеет право:

— подбирать и назначать кадры в рамках своей компетенции;

— издавать приказы и распоряжения, обязательные для ис­полнения всеми, находящимися на территории района чрезвы­чайного положения;

— отстранять от должности нелояльных руководителей и представителей местной власти, если их деятельность идет вразрез

с законом;

—- отменять местные нормативные акты в случае, если они

носят противоправный или подстрекательный характер;

— осуществлять руководство приданными силами и средствами;

— организовывать взаимодействие с соседними областями и др. Временная администрация руководит комендатурами, образо­ванными на подведомственной территории, а также координирует деятельность объединенных сил, находящихся в ее подчинении. Главой временной администрации утверждается Положение о комендатуре в районе чрезвычайного положения. Образованные на основании указанного акта комендатуры различных уровней подчиняются исключительно временной администрации. Глава временной администрации определяет границы комендантских районов и участков, дислокацию их расположения, их штатную численность и персональный состав. Все приданные коменданту силы, состоящие из органов внутренних дел, войсковых частей, пограничников, подразделений МЧС и других представителей силовых структур, находятся в его оперативном подчинении. Рас­поряжения комендантов всех уровней по вопросам, связанным с режимом чрезвычайного положения, обязательны для всех граж­дан, должностных лиц, органов местной власти, предприятий и организаций, расположенных на подведомственной территории, где введено чрезвычайное положение. Комендант издает приказы и распоряжения по вопросам поддержания режима чрезвычайного

337

положения, координирует деятельность правоохранительных ор­ганов. В то же время на территории, где введено чрезвычайное положение, устанавливаются ограничения, направленные на из­менение прав и свобод граждан, компетенцию организаций и учреждений (ст.ст. 22—24 Закона).

Основными задачами комендатуры являются:

— обеспечение в зоне своего действия общественного порядка и безопасности;

— защита прав и законных интересов граждан;

— борьба с преступностью и иными правонарушениями;

— изъятие у граждан оружия, боеприпасов, взрывчатых ве­ществ, боевой техники и иных предметов и веществ, исключен­ных из гражданского оборота;

— доведение до сведения населения распоряжений временной администрации;

— организация контрольно-пропускного режима;

— осуществление проверок и досмотра граждан и транспорт­ных средств;

— задержание нарушителей и лиц, подозреваемых в соверше­нии преступлений;

— пресечение проведения запрещенных массовых акций;

— планирование и проведение специальных операций;

— проведение профилактической и разъяснительной работы;

— отстранение от должности руководителей предприятий и организаций, а также представителей исполнительной власти, отказывающихся выполнять распоряжения временной админист­рации или нарушающих режим чрезвычайного положения;

— поддержание режима установленного комендантского часа;

— оказание помощи населению.

Практика показывает, что, как правило, комендатуры в усло­виях чрезвычайного положения создаются на базе действующих органов внутренних дел, поэтому назначение коменданта, а также замещение соответствующих должностей в комендатурах часто производится из числа сотрудников этих органов и приданных сил.

Важная роль по предотвращению, пресечению и ликвидации негативных последствий при возникновении чрезвычайных си­туаций, приводящих к резкой дестабилизации общественного порядка и безопасности в том или ином регионе страны, принад­лежит силовым структурам и иным государственным и общест­венным организациям. Конкретные задачи, функции и полномо­чия по объему и характеру этих субъектов зависят от специфики и

338

направленности их деятельности. Одни осуществляют аварийно-восстановительные и спасательные работы, другие связаны с ор­ганизацией жизнеобеспечения, третьи обеспечивают охрану обще­ственного порядка и безопасности в зоне чрезвычайного положе­ния. Одним из главных субъектов обеспечения режима чрезвы­чайного положения являются органы внутренних дел. Админист­ративная деятельность органов внутренних дел в рассматриваемых условиях условно подразделяется на правовую и организационную формы, т.е. порождающую юридические последствия во внешней деятельности рассматриваемого субъекта и не влекущую таковых.

Деятельность в рамках первой формы является наиболее важ­ной, так как при этом устанавливаются, изменяются или отменя­ются правовые нормы, направленные на исполнение законов, осуществляется издание совместных с другими государственными органами актов, а в случаях, когда органам внутренних дел деле­гируются соответствующие полномочия, они выступают в каче­стве первичного регулятора общественных отношений (напри­мер, издание норм, обеспечивающих их соблюдение участника­ми дорожного движения в условиях режима чрезвычайного по­ложения).

Другая правовая форма деятельности органов внутренних дел связана с правоприменением и характеризуется изданием индиви­дуальных актов управления. Значительная их часть при чрезвы­чайных происшествиях связана с обеспечением запретительных мер, направленных на поддержание установленного правового режима, а также с привлечением к административной ответствен­ности за их нарушение.

Методами обеспечения органами внутренних дел правового режима чрезвычайного положения являются: осуществление об­щего и специального административного надзора, который выра­жается в систематическом наблюдении и проверке выполнения гражданами и должностными лицами соответствующих правовых установлений; проверка сообщений, жалоб и заявлений о нару­шениях установленного режима, применение к правонарушителям принудительных мер и привлечение виновных к ответственности в строгом соответствии с законодательством.

К организационной деятельности органов внутренних дел в условиях режима чрезвычайного положения относятся действия, направленные на внутреннее обеспечение, создание необходимой инфраструктуры, организацию подготовки к выполнению постав­ленных задач и достижению основных целей. Это информацион-

339

ное обеспечение внутриуправленческой деятельности, анализ ин­формации, включая оперативные и статистические данные о складывающейся обстановке, использовании сил и средств, реак­ции населения на принятие тех или иных мер, его настроении и намерениях, накоплении и обобщении опыта; издание внутриве­домственных приказов и распоряжений, оказание организацион­ной и методической помощи общественным формированиям, которым делегированы отдельные функции по охране обществен­ного порядка; планирование.

Оперативное планирование имеет важное значение для ус­пешного выполнения поставленных задач. В МВД, ГУВД, УВД, УВДТ и горрайлинорганах внутренних дел с целью готовности личного состава к действиям в чрезвычайных ситуациях, которые можно прогнозировать заблаговременно, разрабатываются специ­альные планы, в том числе и на случай введения чрезвычайного положения.

В подобных планах предусматривается:

— характеристика возможной обстановки на обслуживаемой территории в период возникновения различных стихийных бедст­вий и социальных конфликтов;

— перечень и последовательность неотложных действий де­журного и начальника органа внутренних дел при получении ко­манды о введении чрезвычайного положения;

— расчет привлекаемых сил и средств и порядок их сбора по тревоге;

— указание конкретных мест (горячих точек), где необходимо сосредоточить и развернуть силы в виде конкретных нарядов;

— меры по эвакуации и спасению людей, оказанию помощи населению;

— порядок оцепления опасных зон, развертывания загради­тельных постов и заслонов, организация контрольно-пропускных пункто1Гдля обеспечения установленного пропускного режима, обеспечения безопасности дорожного движения;

— эвакуация из опасных зон задержанных и арестованных, а в отдельных случаях — оружия, спецтехники и документации в безопасные места;

— организация взаимодействия на всех уровнях;

— оказание помощи в организации спасательно-восстанови­тельных работ;

— организация связи, материально-техническое, хозяйствен­ное, медицинское, продовольственное и иное обеспечение.

340

В целях поддержания необходимой боеготовности органов внутренних дел к действиям в особых условиях, в частности, при объявлении чрезвычайного положения, в подразделениях осуще­ствляется обучение личного состава в системе служебной подго­товки и периодически проводятся командно-штабные учения.

В условиях чрезвычайного положения на органы внутренних дел, кроме перечисленных задач по обеспечению введенного пра­вового режима, возлагаются функции по охране жизненно важных объектов. Повышенное внимание уделяется разработке специаль­ных планов и проведению необходимой работы по защите объек­тов органов внутренних дел, иных государственных органов, объ­ектов системы жизнеобеспечения (водопровод, гидроузлы, дамбы, электростанции, газопроводы и т.п.). События в Буденновске, Кизляре, трагедия в Каспийске, где в результате преступных тер­рористических действий погибли люди, показывают, что дерзость и цинизм криминальных элементов требуют пересмотра традици­онных подходов и решений. Органы внутренних дел вынуждены расширять круг охраняемых объектов, куда включаются больни­цы, школы и жилые дома. Составляются планы обороны населен­ных пунктов, эвакуации и размещения пострадавшего населения, а также задействованных приданных сил.

Эти планы разрабатываются и утверждаются заранее до вве­дения режима чрезвычайного положения и привязываются к кон­кретной местности с учетом специфики и складывающихся условий.

В условиях режима чрезвычайного положения устанавливает­ся повышенная административная ответственность (увеличивается размер штрафа, срок административного ареста). Сокращаются сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях. Возрастает число должностных лиц, имеющих право привлекать виновных к административной ответственности и т.д.