§ 3. СИСТЕМА ИСТОЧНИКОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Изучение и развитие каждой отрасли права ведет к соприкосновению с таким явлением, как источники права. Речь идет о способах нормативного выражения и структурирования правовых правил поведения. Благодаря им право как бы материализуется, становится ощутимым и воспроизводимым в различных актах поведения, действий. Природа источников или форм права обстоятельно исследована в литературе по теории права как прежних десятилетий, так и последних лет. Выделяются наиболее типичные источники права - правовой обычай, нормативно-правовой акт, нормативные договоры, общие принципы права, судебный прецедент, идеи и доктрины, религиозные тексты (См.: Общая теория права. Под ред. А.С. Пиголкина. Изд. 2-е, доп. и пере-раб., М.: изд-во МГТУ им. Баумана, 1995, с. 164-175; Теория государства и права. Курс лекций под ред. М.Н. Марченко. - М.: Зерцало, Теис, 1996, с. 336-368). Набор источников, их удельный вес и соотношение между собой зависят от типа правовой системы и конкретно-исторических условий развития государства и общества.

Сказанное в полной мере относится к источникам административного права, но с известными оговорками. Здесь исторически складывается своя система источников, порождаемая предметом и методами правового регулирования и зависимая от особенностей и этапов государственного развития. Влияние государства как фактора правотворчества в этой отрасли стало весомее в силу вышеназванных причин. Но оно не препятствует влиянию источников административного права иностранных государств, особенно научных концепций ученых-административистов. Подобное явление было характерно в прошлом и особенно в настоящее время, когда юридико-интеграционные процессы стали особенно распространенными.

Под источником административного права можно понимать формы «административного правообразования» и внешнего структурного выражения административно-правовых норм. В этом смысле значение источника права может рассматриваться в трех аспектах. Во-первых, он способствует зарождению правовых норм в соответствии с объективными условиями экономического и социального развития и для отражения общественных интересов. Таков скорее материальный аспект источника права, поскольку право обусловливается именно процессом развития политических, экономических и иных отношений. В данной работе мы лишь отмечаем, но не рассматриваем подробно указанный аспект источника.

Во-вторых, источник административного права означает импульс, своего рода начало формирования правовых норм, процесс правообразования. Скажем, научные концепции ученых-административистов, о чем подробно рассказывалось выше, оказывали сильное влияние на реальную административную политику и административную практику. Ими в немалой степени формировались устойчивые взгляды на виды и признаки административно-правовых актов, органов государственного управления. Основанием концепций и программ административных реформ часто служили теоретические разработки ученых, политиков, государственных деятелей.

В-третьих, источник административного права выступает как форма выражения и структурирования административно-правовых норм. Черты источника такого рода в наиболее полном виде воплощают правовые акты и административные договоры как письменные документы особого рода, со своими признаками и структурой. Им мы уделим ниже большое внимание.

Попытаемся определить .виды источников административного права. По мнению старых российских административистов, правовой порядок в области государственного управления слагается из трех элементов - юридические нормы или обычаи; абстрактные правила поведения; административный акт, направленный на установление, изменение или прекращение, в соответствии с нормами права, индивидуальных и конкретных юридических отношений и состояний, акты юрисдикции, предназначенные для распознавания и констатирования нарушений права (в частности, административной юстиции).

Административисты, писавшие в советские годы, признавали источниками административного права правовые формы выражения административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые складываются в сфере исполнительно -распорядительной деятельности органов государства. Отмечалось, что такие нормы содержатся в различных правовых актах, которые в совокупности составляют систему источников административного права. К ним относили конституцию, законы и постановления Верховных Советов Союза ССР, союзных и автономных республик, указы и постановления Президиумов Верховных Советов, совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР, приказы и инструкции министерств и ведомств, решения и распоряжения местных советов и их исполнительных органов.

Возникает вопрос: по какому критерию выделять источники административного права в настоящее время? Сохранять ли старый? Внести ли в него некоторые коррективы? Ответы на эти вопросы предворим одним важным соображением, которое нередко упускается из виду. Речь идет об объеме источников административного права - одни из них являются источниками только административного права, создаются лишь его субъектами и обладают наиболее яркими административно-правовыми средствами. Думается, более убедительной иллюстрации, чем акты Правительства и министерств тут не привести.

Другая группа источников административного права создается субъектами конституционного и других отраслей права и может регулировать соответствующие административно-правовые отношения полностью или частично. Все зависит от объема и характера содержащихся в них административно-правовых норм. Примеры первого рода - ФКЗ о Правительстве РФ, КоАП, при-Мер второго рода - федеральные законы об образовании, культуре, охране здоровья граждан, в которых есть административно-правовые нормы о компетенции исполнительных органов, и т.п.

В соответствии с вышеуказанным отнесем к первой подсистеме собственные источники административного права: а) административно-правовые идеи и концепции; б) правовые акты органов исполнительной власти РФ и ее субъектов, включая акты правительств, администраций и ведомственные акты; в) правовые акты государственных акционерных обществ, корпораций, финансово-промышленных групп и иных хозяйственно-управленческих объединений; г) акты государственных унитарных предприятий, учреждений и организаций; е) административные договоры или управленческие соглашения.

Вторую подсистему источников административного права составляют: а) нормы Конституции РФ, конституций республик, уставы областей и иных субъектов РФ; б) законы РФ и ее субъектов; в) указы Президента РФ и акты президентов, глав республик; г) решения судебных органов (Конституционного Суда применительно к спорам о компетенции, Высшего Арбитражного Суда - к спорам административного характера, в будущем - решения органов административной юстиции).

Мы не случайно говорим о двух подсистемах источников административного права. Привычный взгляд на них ученых и практиков как на совокупность источников ведет к утрате понимания их связи между собой и необходимых соотношений. Ведь преобладание среди источников собственно административных актов лишь на первый взгляд может показаться выразительной характеристикой подзаконного правотворчества и образуемого им подзаконного правового массива.

В действительности же малый удельный вес законов в административно-правовой сфере, который наблюдается сейчас, ограничивает ее нормативно-источниковедческую базу. Равно как и не уменьшающийся рост указов или ведомственных актов ослабляет общерегулирующую роль правительственных актов.

Невелика пока реальная роль административно-правовых идей и концепций в практике государственного управления и регулирования, как из-за некоторой догматичности и пассивной информационности, так и вследствие игнорирования их в государственном аппарате.

Следовательно, удельный вес и соотношение источников административного права служат показателями его развитости и системной упорядоченности. Нужно всегда, на разных этапах развития государства, поддерживать их баланс, своеобразное равновесие, в рамках которого каждый источник может играть свою составную и созидательную роль.

В системе источников административного права особое место занимают административное и административно-процессуальное законодательство. Напомним, что эти отрасли российского законодательства отнесены к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Вопрос заключается в том, как понимать содержание и структуру этих отраслей. По точному смыслу конституционных норм имеются в виду отрасли законодательства, во-первых, включающие в себя только законы, во-вторых, развивающиеся раздельно, но в тесной связи друг с другом (пока же вторая отрасль почти не развита), в-третьих, охватываемые общей системой административного права.

Можно отметить в качестве особенностей этих отраслей наличие в них законов трех видов. Статутные законы закрепляют правовое положение органов исполнительной власти. Тематические законы регулируют их полномочия в различных сферах государственной и общественной жизни. Кодексы пока в меньшей степени характерны для административного и административно-процессуального законодательства. Действуют лишь КоАП, ТК РФ, содержащие нормы материального и процессуального права. Частично в АПК РФ есть нормы, касающиеся споров в сфере административных правоотношений. В перспективе возможно кодифицировать нормы в сфере административного процесса, информатики и т.п.

Думается, весьма полезно ознакомиться в общих чертах с источниками административного права иностранных государств.

В сжатом виде источники иностранного административного права характеризуются следующим образом: конституции, законы (конституционные и обычные), акты делегированного законодательства и подзаконные акты как административно-правовые акты, административные решения-прецеденты, судебные прецеденты (как судов общей юрисдикции, так и верховных административных судов), обычаи (особенно в англо-американской системе), международные договоры. Рекомендуем подробнее ознакомиться с ними (См.: Г.И. Никеров. Понятие и источники административного права зарубежных стран. - М.: Вестник международного университета. Научный журнал. Вып. II, 1997).

В Конституции Франции урегулированы полномочия Президента и Правительства. Акты Президента контрассигнуются премьер-министром и в случае необходимости соответствующими министрами. Акты премьер-министра контрассигнуются в случае необходимости министрами, на которых возложено их исполнение. Правительство может просить парламент о разрешении издания декретов по вопросам, относимым к сфере закона.

Французское административное законодательство отличается тщательным регулированием административных отношений и хорошим сочетанием материальных и процессуальных норм, отработкой процедур принятия решений и ответственности. Много принято статутных и тематических актов и среди них органический закон об экономическом и социальном совете (1984 г.), закон, уполномочивающий Правительство принимать различные меры экономического и социального характера (1986 г.), закон о мерах, направленных на улучшение отношений между органами управления и общественностью (1978 г.), закон о мотивации административных актов и улучшении отношений между органами управления и общественностью

Особого внимания заслуживает, административный кодекс, который к 1992 г. выдержал 22 издания. Часть первая посвящена конституции и публичным властям, местным коллективам, административной юстиции. Часть вторая регулирует 45 видов деятельности -вооруженные силы, бега, бухгалтерия, энергетика, образование, иностранцы, информатика (есть Закон 1978 г. об информатике, картотеках и свободах), полиция, реквизиция, собрание, спасатели-пожарники и т.д. Примечательно включение в текст административного кодекса соответствующих положений из 12 «отраслевых кодексов». В разделе «Имущество» есть положения из кодекса государственного имущества, в разделе «Выборы» - из избирательного кодекса, в разделе «Государственные служащие» - из уголовного, трудового и семейного кодексов, в разделе «Шахты и карьеры» - из горного кодекса и других актов, в разделе «Зрелища» - из кодекса кинематографической промышленности и т.д.

Такая двухслойная структура административного кодекса обеспечивает стабильную и динамичную кодификацию всех административно-правовых норм: и того, что у нас относится к общей части, и того, что относится к особенной части.

В стране изданы более 30 сборников законов и других актов по управлению общинами, распоряжению государственным имуществом, пенсиям, градостроительству, городскому хозяйству и др., которые подготовлены частными лицами для удобства пользования нормативным материалом. Административные суды нередко создают новые нормы (См.: Административное право зарубежных стран. - М.: Спарте, 1996, с. 74-75).

Административное право Италии характеризуется как специальными источниками, так и теми, которые есть в других отраслях права (См.: подробно: А.К. Колибаб. Источники административного права Италии. - Госуд. и право, 1995, № 7). В них встречаются нормы административного права. К первым можно отнести прежде всего конституционные нормы, закрепляющие общие начала функционирования государственного управления, как полномочия Президента и Правительства, так и государственной администрации (государственное учреждение) и вспомогательных органов. Предусмотрено, что закон устанавливает организацию бюро Совета Министров, в также число, функции и организацию министерств.

Королевский декрет 1901 г. «О полномочиях Совета Министров» был заменен в 1988 г. Законом о деятельности Правительства и организации президиума Совета Министров. Правительство может создавать законодательные декреты, декреты-законы, собственно декреты. Королевские декреты почти полтора столетия регулируют статус ряда министерств. Но все это не сдерживает правительственные кризисы.

Закон от 31 января 1926 г. «Полномочия исполнительной власти издавать юридические нормы» ввел иерархию норм, регулирующих исполнение законов, осуществление полномочий исполнительной власти, организацию и деятельность административных органов, структуру персонала в этих органах, устройство государственных учреждений и институтов. Действуют Национальный совет экономики и труда как консультативный орган, государственный совет, счетная палата. Закон-рамка о государственной службе от 29 марта 1983 г. определяет, порядок ее регламентации, нормативные принципы унификации, охрану профсоюзами прав государственных служащих.

Административная децентрализация в Италии отчетливо выражается в статутах областей, отличающихся особой автономией.

В них закреплена широкая самостоятельность областных органов в решении вопросов собственности, финансов, областных предприятий, построения местных органов.

Административное право Австрии характеризуется как хорошо развитая регламентарная система. Среди источников выделим два, которые представляют особый интерес для России. Это - ФЗ от 11 июля 1973 г. о федеральных министерствах, сфере их деятельности и структуре (в ред. 1986 г.), ФЗ о количестве, компетенции и структуре федеральных министерств. Назовем ФЗ от 12 октября 1945 г. об организации, компетенции и производстве Административного суда, переопубликованный Федеральным Правительством П ноября 1964 г. как Закон об Административном суде 1965 г.

В Польше и Югославии хорошо развито и кодифицировано административно-процессуальное законодательство.

После общих характеристик источников административного права рассмотрим подробнее те из них, в которых наиболее ярко проявляется специфика норм и субъектов административно-правовых отношений. По этим соображениям больше внимания будет уделено административным актам или актам управления, как их иногда называют.