§ 3. АКТЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА

Правовые акты органов общей компетенции, возглавляющих «пирамиду» исполнительных органов на соответствующем уровне управления, занимают важнейшее место в системе источников административного права. Рассмотрим подробно акты федерального Правительства.

Конституционные формулы Совета Министров как высшего исполнительного и распорядительного органа государственной власти - в прошлом, Правительства России, осуществляющего исполнительную власть РФ, по действующей Конституции - предопределяют роль и содержание их актов. Правительственные акты выступают правообразующим фактором в сфере непосредственного регулирования основных административно-правовых отношений, в сфере формирования и развития всего массива ведомственных актов, в сфере жизни граждан. Поэтому эти акты обладают мощным правотворческим потенциалом. Их место в правовой системе и признаки установлены в Конституции и в упомянутом выше законе.

Можно выделить следующие признаки, характерные для правительственных актов: а) отражение многопрофильное™ деятельности, межотраслевой характер; б) высшая мера нормативности в системе исполнительной власти; в) прямая связь с законом и строгая подзаконность акта, г) общеобязательность действия на всей территории РФ; д) парное существование актов-постановлений, утверждающих Положения и иные общенормативные документы.

Актами Правительства являются постановления и распоряжения. Они различаются по кругу разрешаемых с их помощью вопросов и порядку принятия. Постановления являются, как правило, нормативно-правовыми актами и отражают основные вопросы компетенции Правительства, принимаются на его заседаниях в коллегиальном порядке. Распоряжения - ненормативные акты, носят оперативный характер и адресованы узкому кругу исполнителей.

Но объем и характер закрепления признаков правительственных актов менялись. Так, в Законе о Совете Министров СССР 1978 г. было использовано понятие «решение». Решение, носящее нормативный характер или имеющее важное народнохозяйственное или общее значение, издается в форме постановлений. Подписывается Председателем и Управляющим Делами Правительства. Публикуются в Сборнике Постановлений Правительства, а при необходимости доводятся до всеобщего сведения. Решения по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений. Подписываются Председателем Правительства.

В Законе РФ от 22 декабря 1992 г. «О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации» (ст. 30) были закреплены основные характеристики постановлений и распоряжений Правительства. Это - «привязка» их только к данному органу как субъекту принятия и проверки исполнения; обязательность к исполнению на всей территории страны; различение постановлений и распоряжений по критерию нормативности или важного значения - для постановлений, по оперативным и другим текущим вопросам - для распоряжений, по порядку их подписания; вступление актов в силу и контроль за их исполнением; основания отмены актов Президентом; порядок опубликования правительственных актов.

В ст. 115 Конституции РФ установлены следующие свойства постановлений и распоряжений федерального Правительства: а) «привязка» их к своему субъекту - Правительству; б) обеспечение их исполнения; в) обязательность к исполнению в РФ; г) возможность отмены Президентом в случае их противоречия Конституции, законам и указам. В п. «а» ст. 125 предусмотрена возможность разрешения Конституционным Судом дел о соответствии Конституции нормативных актов Правительства. Надо полагать, имеются в виду правительственные постановления.

В ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», одобренном палатами Федерального Собрания, более подробно урегулированы вопросы, связанные с постановлениями и распоряжениями, которые различаются по вышеназванным критериям. Но подписание постановлений и распоряжений отнесено только к ведению одного Председателя Правительства, который согласно ст. 113 Конституции определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Введено - по образцу зарубежных правительств - контрассигнование актов Правительства соответствующим министром или иным руководителем федерального органа.

Принципиальное значение имеет определение юридической силы актов Правительства в соотношении с законами и указами. Напомним, что ст. 115 Конституции России гласит: на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их выполнение. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.

Отрадно отметить, что в законе 1992 г., как и в упомянутом законе, регулируется деятельность Правительства РФ по организации выполнения законов. Установлено, что в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Правительство организует и контролирует исполнение законов, указов, принимает меры по устранению их нарушений.

К сожалению, ориентация правительственных актов на реализацию законов выявляется не столь отчетливо, как следовало бы. Нередко «рвется» связь между нормами законов и постановлений, последние медленно изменяются и отменяются.

Правотворческую деятельность Правительства нельзя представить без его участия в законодательной деятельности. Исторический опыт свидетельствует о сосредоточении законоподгото-вительных работ в исполнительных органах. С этой целью Правительство РФ утвердило 19 июня 1994 г. «Временное положение о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации». В нем были определены взаимоотношения Правительства с Президентом и Федеральным Собранием в области законопроектной деятельности, а также участие министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и субъектов Федерации в законопроектной деятельности Правительства. Регулируется планирование этой деятельности.

В настоящее время участие Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти в законотворчестве определяется Правительственным постановление от 2 августа 2001 г., которым утверждены основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов.

В концепции законопроекта должны быть определены:

основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в т.ч. с учетом ранее имевшихся;

место будущего закона в системе действующего законодательства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится, положений Конституции РФ, федеральных конституционных законов и системообразующих законов РФ, на реализацию которых направлен данный законопроект, а также 'значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы;

общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов;

социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона.

Проект технического задания на разработку законопроекта должен содержать следующие разделы: основание разработки законопроекта, его форма, вид и рабочее наименование; заказчик и разработчики законопроекта; перечень документов, подлежащих разработке; примерная структура законопроекта; виды, этапы и сроки работы; порядок финансирования и смета расходов (при заключении заказчиком договора на разработку законопроекта); порядок приемки работы.

Правовые акты Правительства составляют верхний слой пирамиды актов всех звеньев исполнительной власти, которые издают свои акты в соответствии с решениями федерального Правительства.

Иерархичность построения органов исполнительной власти предполагает, что федеральные органы исполнительной власти, правительства республик, главы администраций других субъектов Федерации, нижестоящих звеньев действуют на основе актов Правительства РФ. Это вытекает из смысла п. 2 ст. 77 Конституции РФ о единой системе исполнительной власти в РФ. На практике, однако, данное положение не всегда адекватно отражается в конституциях и уставах субъектов Федерации и в деятельности их исполнительных органов.

В действующей Конституции соотношение актов Правительства с актами других звеньев исполнительной власти прямо не определено. Между тем в прежней Конституции России было установлено, что Совет Министров РФ в пределах своей компетенции вправе приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений Советов Министров республик в составе Федерации, отменять противоречащие законодательству акты администраций других субъектов. Закреплялось право отменять акты федеральных министерств и других подведомственных органов.

Содержание актов Правительства в решающей мере определяется объемом и характером его компетенции. Для ознакомления с нею достаточно обратиться к ст. 114 Конституции РФ. Правительство РФ: разрабатывает федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет Государственной Думе отчет об его исполнении; обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществляет управление федеральной собственностью; осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ, законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Добавим, что подробно порядок деятельности Правительства РФ определяется названным федеральным конституционным законом.

Ввиду высокой нормативности правовых актов Правительства в них отражаются вопросы его компетенции. С помощью этих актов регулируются, во-первых, основные сферы государственной, экономической и социально-культурной жизни. Во-вторых, устанавливаются общие нормы для всех органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, граждан. В-третьих, формируется нормативно-правовая основа для издания других правовых актов в системе исполнительной власти. В-четвертых, вводятся общие правовые режимы.

Придавая большое значение анализу динамики постановлений Правительства РФ и обобщению тенденций нормотворческой практики, Институт законодательства и сравнительного правоведения проводит изучение правительственных постановлений. Одно из них касалось анализа актов, принятых за 9 месяцев 1993 г. Для удобства оценки изученные нормативные акты были классифицированы по сферам применения (общеэкономические, по отраслям экономики, трудовые, социальные и т.д.), по основаниям принятия (во исполнение законов и иных нормативных актов, по инициативе центральных органов, по предложениям субъектов Федерации, по иным основаниям), по их юридической природе (характеру нормативных предписаний). Изучено свыше 740 актов из числа тех, которые поступили в институт. В результате были получены данные, которые могут представить интерес как для работников органов исполнительной власти, так и для широкого круга читателей (См.: Конституция, закон, подзаконный акт. - М.: Юрид. лит., 1994, с. 93-97).

Приведенные данные дают основание обратить внимание на следующие аспекты подготовки и принятия постановлений Правительства. Целесообразно стремиться к более равномерному отражению в постановлениях вопросов развития разных отраслей экономики, социальной и иных сфер, к расширению спектра вопросов управления (кроме структурно-организационных), к более систематическому учету предложений и проектов исполнительных органов субъектов Федерации, к последовательной реализации законов.

Особенности правительственных актов выражаются в используемых правовых способах и средствах воздействия на экономические и иные процессы и на деятельность всех организаций и граждан. Среди них важнейшее значение имеет разработка, утверждение и реализация базовых нормативно-правовых актов длительного действия. Речь идет о федеральном бюджете, о прогнозах, о концепциях, об основных направлениях развития тех или иных сфер и отраслей, регионов, об их государственной поддержке, о федеральных программах, которые включают в себя комплекс средств достижения целей и рассчитаны на приведение в движение многих органов и организаций.

Сошлемся в качестве примера на Постановление Правительства РФ «Об утверждении Основных направлений социальной политики Правительства Российской Федерации на 1994 год». Определены перечень важнейших правовых и экономических мер по решению социальных проблем населения, поддержке социально-культурной сферы на 1994 г., Минэкономики РФ и Минфином РФ совместно с другими министерствами и ведомствами, федеральными органами исполнительной власти, а также с участием органов исполнительной власти субъектов РФ.

Федеральным органам исполнительной власти поручено руководствоваться Основными направлениями при подготовке мероприятий по повышению денежных доходов населения, адресной социальной поддержке наиболее нуждающихся граждан, развитию отраслей социальной сферы, а также при разработке и реализации соответствующих федеральных и отраслевых программ. Они должны своевременно осуществлять разработку нормативных документов, предусмотренных Перечнем важнейших правовых и экономических мер по решению социальных проблем населения, поддержке социально-культурной сферы, на 1994 год.

Органам исполнительной власти субъектов РФ рекомендовано при разработке социальных мероприятий и программ на региональном уровне ориентироваться на Основные направления социальной политики Правительства РФ на 1994 год и Перечень важнейших правовых и экономических мер по решению соииолъных проблем населения, поддержке социально-культурной сферы на 1994 год, предусматривать приоритетное выделение материальных и финансовых ресурсов на указанные цели.

Регулярно принимаются планы действий Правительства РФ - по охране окружающей среды, в экономической сфере и т.д.

Одной из разновидностей актов Правительства являются целевые комплексные программы, утверждаемые постановлениями.

Так, Федеральная программа государственной поддержки малого предпринимательства в РФ на 1994-1995 гг. была рассчитана на создание на федеральном уровне экономических, правовых и организационных условий для формирования развитой инфраструктуры малого предпринимательства - обеспечивается формирование его нормативно-правовой базы, совершенствование систем финансовой поддержки и информационного обеспечения путем содействия внешнеэкономической деятельности субъектов малого предпринимательства, подготовки и повышения квалификации кадров в данной сфере и т.д.

Другой пример. 18 декабря 1996 г. Правительство утвердило Федеральную целевую программу развития крестьянских (фермерских) хозяйств и кооперативов на 1996-2000 гг. Программа основана на положениях ГК РФ, федеральных законов «О сельскохозяйственной кооперации», «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», других базовых актов. В ней предусмотрены меры по совершенствованию правовой базы крестьянских хозяйств и кооперативов, механизма крестьянского землевладения и землепользования, по развитию -кооперативных крестьянских хозяйств, финансово-кредитной и инвестиционной поддержке, информационно-консультационному обслуживанию, обучению кадров.

Как видно, нередки случаи сочетания постановлений и положений, тогда первые приобретают смысл первично-утверждающего, а вторые по содержанию - нормативно-регулирующего акта. Связь обоих актов становится органической.

Высокая мера нормативности актов Правительства отчетливо выражается в таких актах, как положения. Выше уже отмечалась своеобразная «связка актов», когда постановление как распорядительный акт разового действия утверждает и вводит в действие положение как общенормативный акт длительного действия. В нем содержится определенный порядок деятельности организаций и учреждений, должностных лиц и граждан в той или иной сфере. Нередко утверждаются «правила», «порядок», вводящие устойчивый порядок с правилами для разных категорий субъектов права. Таковы, например, Правила предоставления услуг телеграфной связи, Правила оказания услуг почтовой связи.

Есть и еще одна разновидность положений. Это положения, определяющие статус органа или организации. Таковы положения о министерствах, комитетах, федеральных службах, межведомственных комиссиях и др. Тем самым акты Правительства формируют правовое положение других субъектов, действующих в экономической, социальной и в иных сферах.

Правительственные постановления часто посвящаются установлению конкретных нормативных регуляторов. Речь идет, например, об акцизах на товары, о размерах долговременной беспроцентной возвратной ссуды вынужденным переселенцам, о компенсационных выплатах, о размерах должностных окладов тех или иных категорий работников, об утверждении такс для начисления размера взыскания за разные виды ущерба, тарифов на услуги. При всей конкретности такого способа регулирования бесспорна его полезность для обеспечения унифицированных видов деятельности. Достигается также устойчивость правоотношений и гарантий прав юридических и физических лиц.

Немалая часть правительственных постановлений носит еще более конкретный характер, будучи адресованными преимущественно одному субъекту. Но значимость содержащихся в них предписаний придает таким правоприменяющим актам необходимую стабильность. Эти предписания обязательны для всех физических и юридических лиц, соприкасающихся с субъектом постановления и призванных оказывать ему необходимое содействие. Таковы, например, постановления о передаче федеральных государственных предприятий, организаций в государственную собственность областей, о присвоении классных чинов руководящим работникам государственной налоговой службы, об учреждении и утверждении уставов ряда крупных акционерных обществ, создаваемых на базе реорганизуемых государственных предприятий (АО «Аэрофлот» и др.), о создании или реорганизации государственных университетов.

Особо следует отметить такую предметную экономическую, социальную и иную направленность многих актов, как постановления, посвященные отдельным регионам или отраслям хозяйства. В них содержатся либо нормы, вводимые для этих регионов, отраслей, либо, оперативные меры, либо поручения соответствующим государственным органам решить определенные вопросы.

Широкая международная деятельность федерального Правительства находит свое выражение в нескольких актах. Это, во-первых, соглашения между Правительством России и правительствами других государств, во-вторых, постановления о подписании межправительственных соглашений, в-третьих, постановления о представлении Президенту РФ для внесения на ратификацию соглашений между РФ и другими государствами, в-четвертых, межправительственные протоколы о торгово-экономических и иных отношениях, меморандумы о понимании и т.п.

Поясним теперь кратко содержание распоряжений федерального Правительства. Они принимаются, как правило, по оперативным и конкретным вопросам и не носят нормативного характера. Подписываются Председателем Правительства.

Так, изучение распоряжений, опубликованных в «Собрании законодательства Российской Федерации», позволяет увидеть следующую картину содержания распоряжений. В сфере кадров и трудовых отношений - о назначении на должность и освобождении от должности, празЗкичкож дне, нормах выплаты иностранной валюты экипажам судов, дисциплинарной ответственности; в хозяйственной сфере – о выделении средств, финансировании программ, приватизации предприятий, передаче объектов федеральной государственной собственности, создании и ликвидации предприятий, предоставлении таможенных льгот; в организационной сфере - о проведении совещаний, переговоров, конференций, выставок, внесении проектов законов и т.д.

Анализ правовых актов Правительства свидетельствует о проблемах, которые реально возникают на практике. Во-первых, наблюдается «смещение» актов от того перечня полномочий, которыми Правительство обладает. Это особенно заметно в хозяйственной сфере, где велик объем таких актов, и в сфере безопасности и охраны порядка, где их явно мало. Во-вторых, далеко не всегда акты вызваны к жизни крупными явлениями, их нередко порождают только «ситуационные» потребности. В-третьих, немалая часть актов явно вторгается в сферу министерств и иных органов, причем не без их пожеланий.

Процедура издания правительственных актов регулировалась «Положением о подготовке проектов постановлений и распоряжений Совета Министров -Правительства Российской Федерации», утвержденным 28 января 1993 г.

В Регламенте Правительства РФ от 18 июня 1998 г. с изменениями от 5 октября 2000 г. установлен порядок внесения проектов решений в Правительство. Проекты решений вносятся в Правительство его членами, руководителями федеральных органов исполнительной власти, главами исполнительной власти субъектное Федерации. Подготовка и внесение проектов решений Правительства во исполнение законов, решений парламента, поручений Президента РФ поручается членам Правительства. Строго регламентирован порядок рассмотрения проектов актов и оформления решений, а также порядок подготовки законопроектов, иных актов и документов.

Проекты решений Правительства вносятся с приложением пояснительной записки, содержащей необходимые обоснования и прогнозы ожидаемых социально-экономических и иных последствий их реализации Проекты решений подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами представительной и исполнительной власти, государственными, общественными и другими организациями. При наличии разногласий по проекту руководитель, готовящий проект для внесения в Правительство, должен провести обсуждение с за-интересованнъ1ми сторонами с целью поиска взаимоприемлемого решения. Если такое решение не найдено, к письму в Правительство прилагатотся перечень разногласий и поЗликкики замечаний, подписан -ные соответствующими руководителями.

В целях обеспечения взаимодействия органов государственной власти и различных общественно-политических сил при рассмотрении наиболее важных вопросов в экономической сфере и подготовки проектов соответствующих нормативных правовых актов Правительство РФ образовало Совет по вопросам подготовки проектов приоритетных нормативных правовых актов в экономической сфере при Правительстве и утвердило Положение о нем. На Совет возложены организация разработки проектов соответствующих правовых актов; анализ и предварительная экспертиза наиболее важных из них; подготовка предложений по включению проектов, подлежащих разработке, в перечень приоритетных проектов; утверждение планов деятельности рабочих групп, создаваемых для подготовки проектов нормативных правовых актов.