§ 5. АДМИНИСТРАТИВНО-ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ РЕЖИМЫ

Выделение нами указанной разновидности режимов объясняется их предметной специализацией. С помощью норм административного права создаются режимы, ориентированные на обеспечение выполнения определенных функций и действий государственных органов, предприятий и учреждений, а также граждан. Выражение в них публичного интереса способствует строго целевой направленности деятельности субъектов права, оберегающей и их собственные интересы. Такие режимы могут быть либо нормальными, постоянно применяемыми в рамках того или иного круга правового регулирования, либо специальными, вводимыми для достижения специализированного порядка действий и поддержания состояния отрасли, территории и т.п. на нормальном уровне.

К первой группе относятся режимы, устанавливаемые правилами деятельности как своего рода стандартами обслуживания и функционирования.

Это правила оказания услуг телефонной, телеграфной связи, ветеринарных, коммунальных, гостиничных услуг и т.п. Их обычно утверждают подзаконными актами. Мы отсылаем читателя к коллекции подобных правовых правил (См.: Закон. Журнал для деловых людей. - 1996, № 6).

Другая группа функциональных режимов вводится либо периодически, либо при возникновении определенных юридических фактов. Обычно это режимы более узкие по объему регулирования и своеобразные по более жестким методам регулирования. С их помощью обеспечивается своего рода цикличность и опера-циональность юридических действий всех субъектов права. Поясним подробнее.

Существуют виды административно-функциональных режимов, «включенных» в рамки общего правового регулирования. В системе налогового законодательства можно без труда обнаружить порядок льготного налогообложения. В ряде областей, например в Тверской, этому посвящены специальные законы. Упрощенный и стимулирующий режим установлен для субъектов малого предпринимательства. Все же пока не удается точно определить условия введения и параметры таких режимов, вследствие чего они то не дают эффекта, то игнорируются, то являются явно излишними. В новых налоговых законах эти проблемы необходимо разрешить.

Существующий порядок защиты прав потребителей включает в себя несколько «мини-режимов». Согласно Закону РФ «О защите прав потребителей» установлен обязательный информационный режим, включающий в себя право потребителя на информацию об изготовителе (исполнителе, продавце) и о товарах (работах, услугах), информацию об изготовителе (исполнителе, продавце), информацию о товарах (работах, услугах), ответственность изготовителя за ненадлежащую информацию о товаре, об изготовителе. Этом режим включает такие элементы, как права и обязанности участников, последовательность их действий, нормативные требования. Так, изготовитель (исполнитель, продавец) обязан своевременно предоставлять потребителю необходимую и достоверную информацию о товарах (работах, услугах), обеспечивающую возможность их правильного выбора. По отдельным видам товаров (работ, услуг) перечень и способы доведения информации до потребителя устанавливаются Правительством РФ.

Императивные нормы призваны защищать личные и публичные интересы, и жаль, что они применяются не всегда последовательно и в полном объеме.

Нормативно-регулирующую деятельность осуществляют не только органы исполнительной власти. Важен объем деятельности у Банка России, сочетающего в себе признаки финансово-самостоятельной и государственной регулирующей организации. Иллюстрацией могут послужить разные виды принимаемых им актов, через призму которых отражается то или иное нормативно-регулирующее воздействие, обеспеченное императивными нормами.

Экологические требования к любой деятельности выступают ныне как один из основных социальных критериев ее эффективности. Нормы собственно экологического законодательства -Закона РФ «Об охране окружающей природной среды», земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, водах и охране животного мира - достаточно строги. Их объединяют общие положения: а) экономические меры рационального природопользования и охраны природы. К ним относятся взимание платы за пользование природными ресурсами, за сбросы и выбросы загрязняющих веществ, материальное поощрение коллективов и работников за положительные результаты в охране природы, налоговые и кредитные льготы при внедрении малоотходных и безотходных технологий, надбавки к ценам на экологически чистую продукцию, меры ответственности за вред, ущерб; б) закрепление права граждан на благоприятную окружающую природную среду и его гарантии; в) проведение экологической экспертизы; г) приостановление, закрытие экологически вредного производства; д) установление ответственности граждан, должностных лиц, хозяйствующих субъектов за экологические правонарушения, преступления; е) эффективная система управления и контроля; ж) объявление зон экологического бедствия.

Юридическим и физическим лицам нужно хорошо усвоить прежде всего положения Закона РФ «Об охране окружающей природной среды», воспринимая их не как второстепенные, «напоминающие» о себе штрафами и т.п., а в качестве ориентирующих и стимулирующих норм. Для удобства пользования их можно свести в несколько групп.

Первая группа касается нормирования качества окружающей природной среды. Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, выбросов и сбросов вредных веществ, уровней шума, вибрации и других вредных физических воздействий, уровня радиационного воздействия и др. (ст. 25-34) должны использоваться как элементы всех проектов и производственных программ, для создания «экологически чистых» технологий и «экологически чистых» продуктов. Вторая группа норм посвящена государственной экологической экспертизе как предварительному условию любой хозяйственной деятельности (ст. 35-39), третья - экономическим требованиям при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции и вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов (ст. 40-44), четвертая - экономическому стимулированию в данной сфере путем установления налоговых и иных льгот при внедрении малоотходных и безотходных технологий и т.п., повышенных норм амортизации основных производственных природоохранительных фондов, введения специального налогообложения экологически вредной продукции (ст. 24).

Особого внимания заслуживает раздел XIII «Ответственность за экологические правонарушения», в котором регулируется дисциплинарная, материальная, административная, уголовная ответственность. Интересна ст. 91 - организации и граждане вправе предъявлять исковые требования в суд о прекращении экологически вредной деятельности. Решение суда о ее прекращении является основанием для прекращения финансирования этой деятельности банками. И надо смелее применять эту статью.

12 4777 Приведем теперь некоторые положения законов, которые должны знать и точно применять все субъекты права.

Согласно Закону РФ «О недрах» пользователь недр обязан обеспечить:

соблюдение требований законодательства, а также стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами;

соблюдение требований технических проектов и схем развития горных работ;

ведение геологической, маркшейдерской и иной документации в процессе геологического изучения недр и обеспечение ее сохранности;

представление геологической информации или сведений о ней в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации;

представление данных о разведанных, извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых, содержащихся в них компонентах;

безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами;

соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами;

приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования,

выполнение условий, установленных лицензией, своевременное и правильное внесение платежей при пользовании недрами.

Реестр как особый юридический документ играет все более важную роль. Вслед за ФЗ «О государственном земельном кадастре» Федеральная служба земельного кадастра утвердила 15 июня 2001 г. «Порядок ведения государственного реестра земель кадастрового района».

Обратим внимание на необходимость учитывать различия законов федеральных, республиканских и областных. Они бывают схожими в основных чертах, но содержат и специфические моменты, которые нужно знать для деятельности на конкретной территории. Так, лесное законодательство отнесено Конституцией РФ к совместному ведению Федерации и ее субъектов, однако последние почти полностью отнесли его к своему ведению. По-разному решены вопросы собственности. Лесной кодекс Республики Башкортостан, акты Удмуртии и др. считают леса своей государственной собственностью, а закон о лесах Республики Карелия признает леса собственностью народа. Лесные кодексы Башкортостана (ст. 49) и Удмуртии (ст. 69) по-разному регулируют экономическое стимулирование в данной сфере. Новый федеральный Лесной кодекс признал лесной фонд федеральной собственностью Такие коллизии нужно видеть, чтобы правильно сориентироваться в своих действиях.

Экономическая и иная деятельность должна строго сообразовываться с санитарно-эпидемиологическими требованиями. В противном случае ею может быть нанесен серьезный ущерб населению. Поэтому Закон РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» устанавливает строгие санитарные правила, нормы и гигиенические нормативы. Статья 8 посвящена правам, а ст. 9 - обязанностям предприятий и организаций: соблюдать нормы санитарного законодательства, проводить противоэпидемические мероприятия, информировать специальные органы об аварийных ситуациях, создавать условия для поддержания и укрепления здоровья работников.

Органы и центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора на федеральном уровне, в республиках, краях, областях, автономной области, автономных округах, городах федерального значения, районах и городах, научно-исследовательские учреждения и другие санитарно-профилактические учреждения составляют систему органов Государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ.

Еще одну разновидность режимов иллюстрирует Закон Республики Калмыкия «О порядке и условиях введения чрезвычайного экологического положения в Республике Калмыкия» (30 июля 1993 г.).

Основная цель введения чрезвычайного экологического положения -стабилизация экологической обстановки в Республике Калмыкия, являющейся зоной экологического бедствия. Согласно Закону чрезвычайное экологическое положение является временной мерой, объявляется исключительно в интересах обеспечения экологической безопасности граждан и стабилизации экологической обстановки в Республике Калмыкия. Оно означает особый эколого-правовой механизм реализации природоохранных правовых норм, в т.ч. экологизированных правовых норм и нормативов, гарантий по обеспечению выполнения эколого-правовых требований органами государственной власти и управления, российскими и иностранными юридическими и физическими лицами.

Чрезвычайное экологическое положение может вводиться лишь при условиях, представляющих реальную угрозу безопасности граждан при наступлении экологической катастрофы в Республике Калмыкия, при наличии следующих обязательных признаков' а) полное разрушении естественной экологической системы; глобальное устойчивое загрязнение среды; многократное превышение предельных норм нагрузки; б) отсутствие питьевой воды необходимого качества, катастрофическое углубление процессов деградации почв, деградация флоры и фауны; в) разрушение генетического фонда народа; г) глубокие необратимые изменения окружающей среды, неспособность экосистемы Республики Калмыкия к самоочищению.

Чрезвычайное экологическое положение на всей территории Республики Калмыкия вводится указом Президента Республики с уведомлением Народного Хурала Республики, Президента РФ, парламента РФ.

В Указе Президента Республики Калмыкия о введении чрезвычайного экологического положения указываются; а) основания для введения чрезвычайного экологического положения; б) перечень чрезвычайных мер по стабилизации экологической обстановки в Республике Калмыкия; в) государственные органы, осуществляющие чрезвычайные меры, а также полномочия этих органов; г) территориальные границы действия чрезвычайного экологического положения; д) время вступления в силу указа, а также срок, на который вводится чрезвычайное экологическое положение.

Примечательно, что согласно ст. 10 введение чрезвычайного экологического положения не влечет за собой введения особых форм управления. Не могут быть ограничены либо приостановлены полномочия органов исполнительной власти в районах и в г. Элисте.

Еще один функциональный аспект административно-правовых режимов можно без труда обнаружить в рамках механизма регулирования таких культурно-экологических зон, как национальные парки и природные парки. Применительно к порядку обеспечения их сохранности ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» установлены режимы особой охраны. Статья 15 посвящена режиму особой охраны территорий национальных парков, ст. 21 - режимам особой охраны природных парков. Они включают в себя различные режимы особой охраны и использования в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков. Исходя из этого на территориях природных парков могут быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны, включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов.

На территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта. Кстати, заметим: в июне 1997 г. Конгресс региональных и местных властей Совета Европы одобрил Конвенцию о ландшафте. С помощью норм нашего закона могут быть запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической, эстетической, культурной и рекреационной ценности их территорий.

С природными парками согласовываются вопросы социально-экономической деятельности юридических лиц, расположенных на территориях природных парков и их охранных зон, а также проекты, развития населенных пунктов.

Конкретные особенности, зонирование и режим каждого природного парка определяются положением об этом природном парке, утверждаемым органами государственной власти соответствующих субъектов РФ по согласованию со специально уполномоченными на то государственным органом РФ в области охраны окружающей среды и соответствующими органами местного самоуправления.

Назовем также приказ Министра транспорта РФ от 9 января 1997 г. «Об утверждении Правил режима в пунктах пропуска автотранспортных средств через Государственную границу Российской Федерации». В приложениях даны формы постоянного, временного и материального пропусков.

Действует особый режим в чрезвычайных ситуациях, введенный ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Вводимая законом единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Основными задачами единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций являются: разработка и реализация правовых и экономических норм по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; осуществление целевых и научно-технических программ, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций и повышение устойчивости функционирования организаций, а также объектов социального назначения в чрезвычайных ситуациях; обеспечение готовности к действиям органов управления, сил и средств, предназначенных и выделенных для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; сбор, обработка, обмен и выдача информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; подготовка населения к действиям в чрезвычайных ситуациях; прогнозирование и оценка социально-экономических последствий чрезвычайных ситуаций; создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций; осуществление государственной экспертизы, надзора и контроля в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; ликвидация чрезвычайных ситуаций; осуществление мероприятий по социальной защите населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций, проведение гуманитарны,х акций; реализация прав и обязанностей населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций, а также лиц, непосредственно участвующих в их ликвидации; международное сотрудничество в области защиты-населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Принципы построения, состав сил и средств, порядок выполнения задач и взаимодействия основных элементов, а также иные вопросы функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций определяются законодательством РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ.

Особо выделяется режим государственного управления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Для осуществления государственного управления и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций создается специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. Указанный федеральный орган создает подведомственные ему территориальные органы.

Федеральные органы исполнительной власти:

а) по отношению к подведомственным организациям: разрабатывают и осуществляют организационные и инженерно-технические мероприятия по повышению устойчивости функционирования отрасли в чрезвычайных ситуациях; утверждают и издают в соответствии с федеральными требованиями отраслевые нормы и правила безопасности производства, технологических процессов, продукции, а также правила защиты, работников организаций от чрезвычайных ситуаций; обеспечивают разработку и реализацию мероприятий по укреплению радиационной, химической, медико-биологической, взрывной, пожарной, экологической безопасности, мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ в чрезвычайных ситуациях;

б) по отношению к иным организациям, входящим в состав отрасли: осуществляют методическое руководство при решении вопросов защиты работников организаций от чрезвычайных ситуаций; разрабатывают и доводят до сведения организаций отраслевые требования, нормативные документы по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Установлены обязанности организаций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций: планировать и осуществлять необходимые меры в области защиты работников организаций и подведомственных объектов; проводить мероприятия по повышению устойчивости функционирования организаций и обеспечению жизнедеятельности работников; создавать и поддерживать в постоянной готовности локальные системы оповещения о чрезвычайных ситуациях; обеспечивать организацию и проведение аварийно-спасательных и других работ; создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, административно-функциональные режимы позволяют с помощью специальных норм вводить более предметный порядок деятельности, как постоянный, так и временный.