§ 1. ЗАКОН И ПОДЗАКОННЫЙ АКТ

Как уже отмечалось, административно-правовое регулирование является частью общего государственно-правового регулирования. По этой причине оно пользуется и средствами других видов регулирования. Конституция и закон создают не только основу для административно-правового регулирования, но и активно в нем участвуют. Их прямые и косвенные регуляторы весьма действенны и ощутимы во многих сферах.

Указанная тенденция развития требует дополнительных усилий, с одной стороны, и нахождения правильного баланса между законом и подзаконным актом - с другой. Здесь по-прежнему смещаются акценты и возникает много юридических коллизий - то сферы регулирования этих актов определяются неверно, то акт управления «подавляет» закон, то последний «мельчит» и вторгается в узкие области административно-правового регулирования. Рассмотрим подробнее возникающие здесь проблемы.

Соотношение закона и подзаконного акта имеет большую историю, ибо в ней отражается устройство властей и их связь между собой, согласованность действий или противоборство. Вся классическая научная литература по конституционному и административному праву уделяла большое внимание подзаконности актов управления. Еще раз вспомним Лазаревского, Коршунова, Елистратова, Дюги, Эсмена.

Так, А.И. Елистратов выделяет понятие «правовой связанности» воли должностного лица, выраженной в юридическом акте. Она предопределяется отношением этого акта к юридической норме и степенью общности этой нормы. В связи с соподчинением государственных актов по степени общности их содержания постепенно вырабатывается, по его мнению, известная соподчиненностъ актов различных органов. Акты законодательных органов получают преимущественное значение перед актами административных учреждений, и закон «свя-

' зывает» волю, выраженную последними в актах управления. Акт.

, управления получает юридическую силу лишь в меру своего соответ-

. ствия и непротиворечия закону. Но автор признает, что полного господства закона в управлении в действительности достичь не удается (См.: А.И. Елистратов. Основные начала административцого права. Изд. 2-е. - М., 1917, с. 135-150).

В условиях Советского государства концепция приоритета закона и подзаконности актов управления получает признание

| лишь с принятием в 1936 г. Конституции СССР. Она остается устойчивой в дрктринальном отношении последующие десятилетия, выражаясь в формулах «акты управления должны соответствовать закону», «закон обладает высшей юридической силой», «органы управления действуют на основе и во исполнение закона». В действительности же явная гегемония партийно-управленческого аппарата делала эти формулы во многом фиктивными и означала очевидный приоритет административных актов. Их подзаконность становилась условной.

В последние десятилетия признание принципа верховенства закона постепенно приводит к заметному обогащению принципа подзаконности актов управления. Можно с удовлетворением отметить: расширение сфер законодательного регулирования и известное сужение сфер регулирования актов управления; большую нормативно-функциональную зависимость актов управления от законов; формирование процедур обеспечения верховенства закона; расширение круга средств устранения незаконности актов управления; общепринятой становится трактовка актов управления как актов, изданных полномочным органом в пределах его компетенции, в форме и порядке, установленных законом, в соответствии с целями и содержанием закона; придание «административному усмотрению» свойства не абсолютного, а относительного правопонимания Последний признак подзаконности актов был охарактеризован выше.

В последние годы акцент на обеспечение системный связей внутри правовой системы и законодательства позволил полнее выявить средства поддержания баланса между законом и подзаконными актами. К их числу относятся: а) признание верховенства конституции и ее высшей юридической силы; б) установление

• классификации актов и их соотношения между собой, а также юридической силы каждого акта; в) установление приоритета закона над всеми подзаконными актами; г) обеспечение функционально-правовой зависимости между законами и подзаконными актами, между самими подзаконными актами (по их иерархичности); д) определение сфер действия каждого акта и их сопредельность между собой; е) меры и виды отсылок к другим актам (См.: Конституция, закон, подзаконный акт. Отв. редактор Ю.А. Тихомиров. - М., Юрид. лит., 1994, с. 13-27).

Поучителен зарубежный опыт. Пожалуй, в французской литера-fnype no административному праву наиболее тщательно разработа-

'ны вопросы законности. Г. Брэбан, например, раскрывает смысл принципа законности как обязанность действовать в соответствии с законом, как обязанность проявлять инициативу при исполнении законов и постановлений, а также судебных решений. К источникам законности он относит нормативные источники и общие принципы права. Выделяются правомочия «по усмотрению». Рассматриваются вопросы регламентации управленческих процедур (компетенция, процедура, формы управленческих решений - актов). Анализируются санкции за незаконные действия - признание акта недействительным, несуществующим, не подлежащим обжалованию, а также порядок возмещения ущерба, причиненного неправомерными действиями (См.: Г. Брэбан. Французское административное право. Пер. с фр. - М., Прогресс, 1988, с. 171-219).

Примечательно, что в конституциях иностранных государств довольно точно определяется соотношение законов как в нормальных, так и в необычных ситуациях. В конституциях Франции, Германии, Италии, Молдовы и других стран устанавливается перечень законов, причем их видов (органических, финансовых, текущих и др.). И что особенно важно, подробно регламентируется порядок делегирования законодательных полномочий исполнительным органам для издания временных, «квазизаконодательных» актов. В ст. 82 Конституции Испании урегулирована процедура такого делегирования - специальным законом, с указанием направленности актов правительства, сроков делегации, ее пределов и целей, принципов и критериев. В ст. 80 Конституции ФРГ определены порядок к уполномочивания» законом правительства, федерального министра или правительства земли издавать постановления. Такой опыт полезен и для России.

Обобщение опыта правового развития нашей страны позволяет выделить пять юридических формул, определяющих характер подзаконности деятельности органов исполнительной власти и издаваемых ими актов. Во-первых, «в соответствии с Конституцией, законами», означающая принципиальную нормативную «связанность»; во-вторых, «на основе и во исполнение закона», означающая самостоятельные действия органов по реализации закона; в-третьих, «в пределах прав, предоставленных законом», означающая действия органов в установленных рамках; в-четвертых, «в случаях, предусмотренных законом», когда им точно обозначены основания принятия акта; в-пятых, ограничения и запреты совершать определенные действия.

Круг подзаконных актов, содержащих нормы гражданского права, строго определен в ГК РФ. Согласно ст. 3 гражданское законодательство состоит из ГК РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в пп. 1 и 2 ст. 2 кодекса. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. Как уже отмечалось, отношения, указанные в пп. 1 и 2 ст. 2 ГК РФ, могут регулироваться также указами Президента РФ, которые не должны противоречить ГК РФ и иным законам. На основании и во исполнение ГК РФ и иных законов, указов Президента РФ Правительство РФ вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права. В случае противоречия указа Президента или постановления Правительства ГК РФ или иному закону применяется кодекс или соответствующий закон. Действие и применение норм гражданского права, содержащихся в указах Президента или постановлениях Правительства, определяются правилами гл. 1 ГК РФ.

Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами.

Гражданское законодательство - предмет исключительного ведения РФ. Это означает невозможность принятия каких-либо спетое, содержащих нормы гражданского права, ее субъектами и тем более органами местного самоуправления. В соответствии с конституционным принципом разделения властей ГК РФ впервые дает принципиально новое понятие состава гражданского законодательства, имеющее значение и для других отраслей российского законодательства, сохраняющих пока прежнее понятие состава законодательства. Теперь гражданское законодательство состоит только из федеральных законов, среди которых особую роль играет ГК РФ. Акты Президента РФ, Правительства РФ, ведомственные нормативные акты не входят в состав гражданского законодательства. Встречающиеся в ГК РФ отсылки к «актам законодательства» (ст. 4) или «законодательству» (ст. 5, 6) означают отсылки исключительно к федеральным законам. Акты Президента РФ, Правительства РФ, министерств и др. федеральных органов исполнительной власти являются источниками гражданского права, не входя в состав гражданского законодательства, оставаясь подзаконными актами. Разъяснения по вопросам судебной практики, даваемые высшими судебными органами, не являются источниками гражданского права (См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части I. - М., Юринформцентр, 1995-1997, с. 19-21).

Имея в виду ограничить круг возможных подзаконных актов, законодатель использует формулу принятия актов в случаях, указанных в законах. Так, в п. 3 ст. 3 СК РФ установлено: на основании и во исполнение СК РФ, других законов, указов Президента Правительство РФ вправе принимать нормативные правовые акты в случаях, непосредственно предусмотренных СК РФ, другими законами, указами. Здесь говорится только о тех основаниях издания правительственных актов, которые прямо предусмотрены законами и указами.

При всей очевидности функциональной взаимосвязи между органами законодательной власти и органами исполнительной власти весьма трудно выявить грани их нормативно-правового соприкосновения. И все же предпримем попытку и выделим в общем виде следующие отсылки закона к актам и действиям органов исполнительной власти: а) установление компетенции органа; б) определение конкретных прав и обязанностей органа; в) поручение решать или решить определенные вопросы; г) указание на необходимость принятия конкретного акта; д) определение тематики актов, которые должны быть приняты; е) установление полномочий или действий органов, которые должны быть совершены в форме, определяемой самим органом.

К сожалению, во многих федеральных законах структура, состав соответствующего законодательства определяется неточно и расплывчато. Допускаемое включение в него нормативных правовых актов РФ и ее субъектов означает отнесение к таковым и актов правительственных, ведомственных и иных органов. Такое смешение видов правовых актов принижает роль закона и даже побуждает органы исполнительной власти принимать акты по предметам законодательного регулирования. Ослабевает роль закона как обязательного норматива для подзаконных актов, а'само их свойство «подзаконности» утрачивает смысл. Такое явление нельзя признать нормальным.

Некоторые исследователи, делая акцент на реализации административно-правовых норм, различают два основных способа. Первый - исполнение норм, означающее точное следование участников управленческих правоотношений содержащимся в них предписаниям, запретам и дозволениям. Второй - применение изданных полномочными органами индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных или процессуальных норм (См.: А.П. Алехин, А.А Кармолицкий, ЮМ. Козлов. Административное право Российской Федерации. - М., Зерцало, Тгис, 1996, с. 62-63). Но такое применение, думается, включает и нормативные акты «во исполнение».

Как известно, с действием юридических норм связано возникновение, изменение и прекращение административных правоотношений. Многообразие и динамизм последних необычайны, поэтому нужно тщательно оценивать суть нормы и связи норм, права и обязанности участников правоотношений, основания их развития. Субъекты же часто играют фактически другие «роли», что и обусловливает изменения правоотношений.

Не стремясь чрезмерно формализовать и догматизировать соотношение закона и подзаконных актов, обратим внимание на отражение в них социальных интересов. Многообразные интересы влияют на это соотношение, особенно ведомственные, корпоративные и региональные. Между тем демократическое гражданское общество опирается на верховенство закона. Это означает признание закона первичным общезначимым способом регулирования общественных отношений, выражением свободы, равенства и достоинства личности, согласованности интересов социальных общностей. В нашем обществе переход к этому принципу оказался длительным и болезненным. Сейчас он постепенно утверждается в теории, общественном сознании, в масштабном законотворчестве, в процессе текущего управления, хозяйственной и иной деятельности.

Стремительно обновляется законодательство. Закон становится реальным первичным регулятором, оттесняя ведомственное нормотворчество и подчиняя его своему воздействию. Вводятся новые принципы законодательного регулирования, отражающие возрастание общестимулирующей роли закона в обществе. К их числу можно отнести «дозволено все, что не запрещено законом», допущение превышения нормативного уровня, расширение сферы саморегулирования (договоры, акты самоуправления), применение норм, содержащих экономические методы, и т.п.

Верховенство закона имеет и «человеческое измерение» - все граждане в равной мере подчинены закону, следуют его ценности, сообразуют свои интересы с нормативно выраженными интересами. Такова модель, в действительности же вокруг закона идет противоборство, столкновение, когда наблюдается и уравновешивание, и согласование интересов.

В действительности встречается много противоречий в процессе создания и действия закона - давление групповых и ведомственных интересов, противоборство разных социальных интересов, игнорирование общих интересов и даже иллюзия «общих интересов». Патология плюрализма интересов ведет к деформации гражданских интересов и к неподчинению общей «воле в законе».

Признание политического и экономического плюрализма еще не означает достижение того консенсуса, без которого закон трудно принять и реализовать. Необходим механизм юридического обеспечения плюрализма, включающий в себя по меньшей мере четыре элемента: принятие законов о статусе всех участников политической и экономической деятельности; введение юридических приоритетов; законодательный процесс с его паритетными и согласительными процедурами, коллизии законов и иных актов и порядок их разрешения; действие на основе закона.

Плюрализм интересов находит проявление и в процессе действия закона. Он может приобрести форму либо отторжения личных, групповых, национальных интересов от интересов общества, выраженных в законе, либо противоборства «аппаратных», «элитных», «местных» интересов. Тогда «консенсус принятия» не сопровождается «консенсусом исполнения», что резко снижает эффективность реализации закона с утратой им поддержки разных слоев общества. Конечно, кроме отрицательного тут есть и некоторый положительный смысл, когда гражданские интересы справедливо борются за отмену, изменение закона и его положений, которые действительно являются необоснованными, не вполне справедливыми.

Еще одно проявление плюрализма - принятие подзаконных актов вопреки смыслу закона. Групповой, ведомственный или национальный интерес «движут» актами не в русле действия закона и ослабляют его. В обществе наблюдается давление на закон и министерств, и партий, и локальных актов, и трудовых коллективов, ассоциаций банков и предпринимателей и т.д.

Растущее множество правовых актов сопряжено с нарушениями законности. Поэтому полезна регистрация правовых актов. Муниципальные образования действуют на основании уставов, которые предусмотрены ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Порядок их регистрации регулируется законодательством субъектов РФ. Это и было подтверждено определением Конституционного Суда от .31 мая 1999 г. по делу о проверке конституционности положений статей 4, 5 и 6, части второй статьи 7 и статьи 9 Закона Санкт-Петербурга «О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга». Устав регистрируется законодательным собранием в сроки и в порядке, установленные названным законом. Ведется реестр уставов.

Важное значение имеет государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Ее порядок определен в «Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденных Правительством РФ.

Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции РФ, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Государственная регистрация нормативного правового акта включает: юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству; принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; присвоение регистрационного номера; занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты не позднее 5 дней со дня их подписания (утверждения) представляются в 4 экземплярах (подлинник и 3 копии) в министерство юстиции РФ. К нормативному правовому акту прилагается справка, содержащая: основания издания нормативного правового акта; сведения о всех действующих нормативных правовых актах по данному вопросу и информацию о сроках их приведения в соответствие с принятым актом; сведения о согласовании акта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и другими государственными -органами, если такое согласование является обязательным.

Государственная регистрация производится Министерством юстиции РФ в срок до 15 дней с даты получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Министерством юстиции, но не более чем на 10 дней.