§1. Промышленность. Система и правовое положение органов управления промышленностью

Успешное осуществление экономических преобразований в России возможно лишь в результате обеспечения стабильного и эффективного промышленного производства. Промышленность — определяющая сфера народного хозяйства, призванная осуществ­лять добычу топлива и сырья, а также их переработку, производ­ство разнообразной продукции в целях удовлетворения ими других отраслей хозяйства, общественных и индивидуальных потребностей.

Промышленный комплекс объединяет разнообразные добываю­щие и перерабатывающие отрасли: топливно-энергетический комп­лекс, нефтедобывающую, нефтеперерабатывающую, газовую, угольную, электроэнергетическую, металлургическую, химиче­скую, нефтехимическую, медицинскую, лесозаготовительную, дере­вообрабатывающую, оборонную, строительную индустрию, легкую и пищевую и др. Каждая из этих отраслей имеет свои подотрасли, подразделения, предприятия.

Государственное управление промышленностью представляет со­бой целенаправленную организующую деятельность по практической реализации функций и задач государства в области промышленности. Содержание и характер административно-правового регулирования управления промышленностью определяются особенностями экономи­ческих условий жизни страны, конкретными задачами, стоящими перед данной отраслью.

Переход к рыночной экономике характеризуется коренными изменениями в сфере промышленного производства, связанны­ми с приватизацией и разгосударствлением промышленных объ­ектов, формированием новых хозяйственных структур и новых производственных отношений, рыночных механизмов распреде­ления материальных ресурсов и другими процессами, которые на первом этапе реформирования вызвали значительные кризис­ные явления в экономике. В данных условиях существенно изменяется и усиливается роль административно-правового ре­гулирования управления промышленностью. Сущность этих измене­ний заключается в отказе от преимущественно административных, непосредственных (прямых) методов управления и организации

254

системы государственного регулирования, проведении единой государственной политики в сфере экономики, реализации эко­номических реформ на основе создания условий, стимулирую­щих предпринимательство, поощрения и поддержки активности и инициативы, добросовестной конкуренции, защиты прав и законных интересов субъектов административно-правовых отно­шений в сфере экономики независимо от форм собственности.

Основными задачами управления промышленностью в на­стоящее время являются дальнейшая приватизация предприятий, создание условий для развития малого бизнеса, определение при­оритетов и оказание поддержки определенным структурам, рефор­мирование государственных предприятий и управления ими, активизация негосударственного промышленного сектора, осу­ществление государственного контроля и надзора за соблюдени­ем законодательства в различных сферах этой деятельности. Решению этих задач соответствует использование новых форм и методов управления: целевые программы и конкурсная форма размещения инвестиций для их реализации, применение кон­курсов для размещения государственных закупок и заказов, использование процедуры банкротства для ликвидации нерента­бельных производств, предоставление кредитов и льгот для ока­зания поддержки и т.д.

Организация управления промышленностью регулируется многими нормативными актами различной юридической силы. Среди них следует выделить Гражданский кодекс Российской Федерации, Законы «О предприятиях и предпринимательской деятельности», «О конкуренции и ограничении монополистиче­ской деятельности на товарных рынках», «О несостоятельности (банкротстве) предприятий», «О государственной поддержке мало­го предпринимательства в Российской Федерации», «О государст­венном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», ряд указов Президента и поста­новлений Правительства Российской Федерации. Администра­тивные нормы, регулирующие отношения в сфере управления промышленностью, содержатся, кроме того, в нормативных ак­тах органов власти субъектов Российской Федерации. Непосред­ственному детальному регулированию вопросов управления промышленностью в целом и отдельными ее отраслями посвя­щены специальные правовые акты, чаще всего Положения о соответствующих органах управления, определяющих их компе­тенцию.

255

Организационно-правовая система управления промышлен­ностью базируется прежде всего на определенных Конституцией Российской Федерации принципах государственного устройства, в соответствии с которыми государственное управление осущест­вляется на уровнях федеральном и субъектов Российской Феде­рации, а в предусмотренных законами случаях — на. уровне муниципальном.

На федеральном уровне решаются вопросы, имеющие обще­российское значение, в частности установление правовых основ федеральной политики, управление оборонным производством, производством ядовитых и наркотических веществ, руководство энергетическими системами, промышленными объектами, явля­ющимися федеральной собственностью (ст.ст. 71, 114). Вопросы разграничения государственной собственности относятся к со­вместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов. По всем предметам, не отнесенным к ведению Российской Феде­рации или к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, субъекты Российской Федерации обладают всей полно­той государственной власти. В сфере промышленности на уровне субъектов Российской Федерации осуществляется управление те­ми отраслями, руководство которыми не только не требует высоко­го уровня централизации, но, напротив, предполагает учет местных условий и особенностей (например, легкой, пищевой, деревообрабатывающей и других отраслей).

Государственное управление промышленностью представля­ет собой деятельность уполномоченных на то субъектов управле­ния. Наиболее важные вопросы управления промышленностью решают федеральные органы власти и органы власти субъектов Российской Федерации общей компетенции: Правительство Рос­сийской Федерации, правительства и администрации субъектов Российской Федерации. Правительство Российской Федерации обеспечивает оперативное рассмотрение и решение вопросов, связанных со структурной перестройкой промышленности, вы­работкой и реализацией мер, обеспечивающих устойчивую и эффективную работу предприятий, рациональное использование сырьевых ресурсов. В этих целях создана Комиссия Правитель­ства Российской Федерации по оперативным вопросам, задачами которой являются: рассмотрение вопросов формирования и реа­лизации национальной стратегии промышленного развития, госу­дарственной промышленной политики и структурной перестройки промышленности; обеспечение межотраслевой координации деятель­ности производственных комплексов предприятий, работа которых

256

оказывает существенное влияние на решение народно-хозяйст­венных задач, и т.д. В компетенцию Правительства входит учреждение государственных промышленных корпораций, кон­цернов, акционерных обществ, организация управления госу­дарственными промышленными предприятиями, утверждение их уставов и определение первоначального состава советов ди­ректоров и т.д.

Непосредственное управление промышленностью осуществ­ляется системой специализированных органов исполнительной власти, а также органами местного самоуправления. Федераль­ными органами исполнительной власти являются промышленные министерства, другие органы исполнительной власти непромыш­ленного характера (контрольные, надзорные).

Управление отдельными отраслями промышленности на уровне Российской Федерации осуществляют, в частности: Министерство топлива и энергетики, Министерство по атомной энергии, Мини­стерство оборонной промышленности, Госкомитет по лесной, целлю­лозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности и др.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляю­щим государственное регулирование и межотраслевую координа­цию в области промышленной политики, является Министерство промышленности. На него также возложены функции государствен­ного управления в области развития текстильной, легкой, лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности.

Некоторыми отраслями промышленности наряду с осущест­влением функций иного профиля управляют федеральные орга­ны исполнительной власти: Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Министерство природопользования и др.

Основными функциями, осуществляемыми федеральными органами исполнительной власти в управлении промышленно­стью, являются: разработка и реализация государственной про­мышленной политики и предложений по национальной стратегии в промышленности; разработка и осуществление мер организаци­онного, финансового, экономического и правового характера, обес­печивающих реализацию государственной политики развития предпринимательства, конкуренции, приватизации и акциониро­вания; участие в разработке государственной политики формирова­ния рыночных отношений; выполнение программ демонополизации и проведения антимонопольной политики; совершенствование внут­риотраслевых, межотраслевых и межгосударственных кооперацион­ных связей предприятий; координация деятельности предприятий; организация подготовки и переподготовки кадров; участие в форми-

257

ровании заказов на производство и поставку продукции; обеспе­чение методологического руководства; организация работы по отраслевой метрологии, стандартизации и сертификации про­дукции; контроль (надзор) по вопросам, представяяющим госу­дарственный интерес.

Наряду с федеральными органами управления отраслевого и межотраслевого характера в систему федеральных органов испол­нительной власти входят органы, осуществляющие специальный контроль (надзор) по отдельным вопросам общегосударственного значения. К числу этих органов относятся: Федеральный горный и промышленный надзор России, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности. Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддерж­ке новых экономических структур, Федеральная служба России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продук­цию, Федеральная энергетическая комиссия России и др.

В Федеральную систему органов управления промышленно­стью входят соответствующие органы управления, образуемые субъектами Российской Федерации (министерства, департамен­ты, комитеты, управления и другие организационные формы). По некоторым вопросам создаются и территориальные управлен­ческие структуры.

В целях решения вопросов управления промышленностью, не относящихся к ведению Российской Федерации или к ее совместно­му ведению с субъектами, входящими в нее, субъекты Российской Федерации могут создавать свои организационные структуры.

Управление промышленными предприятиями, находящимися в муниципальной собственности, осуществляется органами мест­ного самоуправления. Помимо этого органы местного самоуправле­ния наделены государством полномочиями по осуществлению государственного управления предприятиями, расположенными на территории района (города, городского поселка). Так, в соот­ветствии с законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления получают от предприятий необходимые сведе­ния о проектах их планов и осуществляют их согласование, вносят предложения по проектам планов промышленных пред-

См.: Собрание законодательства Российской Федерации,  1995,

№ 35,  ст. 3506.   *•'

258

приятен по вопросам, связанным с удовлетворением потребно­стей населения, рассматривают планы размещения, развития и специализации предприятий, контролируют у них состояние учета и отчетности и т.д.

В условиях многообразия форм собственности характер госу­дарственного управления промышленными объектами зависит от их принадлежности. Могут быть выделены следующие виды государственного управления: 1) управление государственными предприятиями (федеральными и субъектов Российской Федера­ции); 2) совместное управление государственных и негосударст­венных структур, промышленными объектами, находящимися в совместной собственности; 3) управление негосударственными структурами по ограниченному законом кругу вопросов.

Промышленное производство осуществляется хозяйственны­ми объектами различных организационно-правовых форм. В зависимости от вида собственности промышленные объекты раз­деляются на государственные, негосударственные и смешанные формы собственности. С учетом этого прежде всего и организует­ся управление ими. Вопросы организации управления промыш­ленными объектами решаются их собственниками.

В соответствии со ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации промышленные организации могут функциониро­вать в форме хозяйственных товариществ и обществ, производ­ственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий. Большинство промышленных пред­приятий уже не является исключительной собственностью госу­дарства и процесс их реформирования продолжается.

Государственная промышленность подразделяется на предпри­ятия федеральные и субъектов российской Федерации. Организа­ционные формы управления государственными предприятиями разнообразны. Государство в лице соответствующих органов уп­равления само управляет предприятиями: решает вопрос об их образовании, реорганизации, прекращении деятельности, назначе­нии на должности руководителей, заключение с ними контрактов, в соответствии с которыми они наделяются государственно-власт­ными полномочиями по организации производства, размещает государственные заказы, осуществляет процедуру банкротства и т.д. Унитарное государственное предприятие может быть основано на праве хозяйственного ведения либо на праве оперативного управления. Унитарное предприятие, основанное на праве хо­зяйственного ведения, создается по решению уполномоченного

259

на то государственного органа или органа местного самоуправле­ния. Оно обладает высокой степенью самостоятельности в хозяйст­венной деятельности, в распоряжении имуществом, в коммерческой деятельности, может создавать другие дочерние предприятия путем передачи им в установленном порядке части своего имущества в хозяйственное ведение.

В случаях, предусмотренных законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, по решению Прави­тельства Российской Федерации на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, может быть образовано унитарное предприятие на праве оперативного управления (федеральное ка­зенное предприятие). В соответствии с Указом Президента Россий­ской Федерации от 23 мая 1994 г. «О реформе государственных предприятий» основанием для реорганизации может быть нецеле­вое использование федеральных средств, отсутствие в течение двух лет прибыли, использование недвижимого имущества, закреплен­ного на праве хозяйственного ведения, с нарушением действую­щих правил.

Самостоятельность казенных предприятий (заводов, фабрик, хозяйств) по сравнению с предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения, существенно ограничена. Они находятся в управлении соответствующих федеральных органов исполни­тельной власти, которые на основании Типового устава казенного предприятия утверждают их индивидуальные уставы, определяют цели и предмет деятельности, виды производимой продукции и, по существу, планируют производство, устанавливая задания. Казен­ные предприятия осуществляют ведение, пользование и распоря­жение имуществом под контролем и с согласия вышестоящих органов управления. Устанавливается обязательная определенной формы отчетность о результатах хозяйственной деятельности и персональная ответственность руководителей, ограничивается пра­во самостоятельного распоряжения прибылью. Имущество, нахо­дящееся в ведении казенного предприятия и не используемое или используемое не по назначению, может быть у него изъято (ст.ст. 112—114, 296—300 ГК РСФСР).

Управление государственными промышленными объектами может осуществляться также путем делегирования полномочий по управлению ими. Так, федеральные органы исполнительной власти могут передать соответствующие полномочия органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Функ­ции государственного управления промышленными предприятия-

260

ми на местах могут быть переданы и органам местного самоуп­равления. Промышленные предприятия могут быть взяты у государства в аренду трудовыми коллективами или выкуплены.

В условиях реформирования экономики все большее распро­странение получают предприятия и их объединения (акционер­ные общества, концерны, компании, финансово-промышленные группы и т.п.), основанные на смешанных формах собственности а, следовательно, и на совместном управлении, например Россий­ское акционерное общество «Газпром*, государственное предприя­тие — Российская угольная компания и др. Формы государственного управления промышленными объектами смешанных видов собствен­ности разнообразны. В случаях, когда доля государственного имуще­ства составляет более 50%, государство имеет определяющую роль в управлении такими объектами при определенном участии других собственников (учредителей) в решении вопросов управления. В промышленных структурах смешанных форм собственности с вкладом государства менее 50% государственное управление осу­ществляется главным образом посредством назначения уполномо­ченных представителей в органы управления ими. Получает распространение и такая форма управления, как управление акци­ями, находящимися в собственности государства, путем передачи их на коммерческих условиях в управление (траст) частным лицам и организациям с назначением на конкурсных условиях лиц, представляющих интересы государства в органах управления.

Управление негосударственными промышленными структура­ми (промышленными объектами, находящимися в собственности муниципальной, общественных организаций, частной) осуществ­ляется на принципах самоуправления, за исключением вопросов, имеющих общегосударственное значение.

В настоящее время полномочия по управлению и распоряже­нию промышленными объектами федеральной собственности деле­гированы Правительством Государственному комитету Российской Федерации по управлению имуществом (Госкомимущество), за исключением переданных в ведение отраслевых федеральных ор­ганов исполнительной власти. Госкомимущество вправе поручать осуществление своих полномочий территориальным агентствам по управлению имуществом.

Органами оперативного управления предприятиями являют­ся руководители, их заместители, коллегиальные органы (правле­ния, советы и др.). Определенная роль в управлении предприятиями принадлежит трудовым коллективам. Ими решается вопрос о не-

261

обходимости заключения с администрацией коллективного догоЦ

вора о самоуправлении в соответствии с Уставом предприятия.!

Трудовые коллективы государственных и муниципальных пред­

приятий рассматривают и утверждают совместно с учредителя­

ми изменения в Уставе, определяют условия контракта при

найме руководителя и т.д. Особая роль в этом вопросе принадле­

жит профсоюзам, осуществляющим защиту трудовых и социаль-i

ных прав своих членов.    t

if