3.13. Деловодство

Любой государственный орган, предприятие, учреждение, организация, их должностные лица, а также объединения граждан в процессе своей деятельности в той или иной степени связаны с документами, их изданием, хранением, движением, т.е. с деловодством. В документах отражается многообразная деятельность государственных органов, в том числе и в плане их взаимоотношений с гражданами.

Деловодство представляет собой деятельность, по созданию документов и контролю за соответствием их нормативно-правовым актам, обеспечению движения документов, их хранению и сохранности содержащихся в них сведений.

Необходимость надлежащего осуществления деловодства и его совершенствования обусловлена рядом обстоятельств.

Прежде всего, усложняются функции государственного управления, в связи с чем повышаются требования к составлению документов, их оформлению и обработке. Также необходимо учитывать бурный рост компьютеризации этих процессов, широкое внедрение в повседневную деятельность государственных органов высокоэффективной копировальной техники.

Овладение приемами рациональной работы с документами – важнейшее направление повышения эффективности управленческого труда, позволяющее избежать неоправданных временных затрат, сосредоточить усилия управленцев на оперативном и качественном разрешении конкретных административных дел. С другой стороны, несоблюдение требований и правил деловодства, несомненно, сказывается на уровне государственной дисциплины, нарушение которой не только влечет за собой сбои в работе конкретного органа, его структурного подразделения, но и служит причиной неоправданных сложностей в их взаимодействии и взаимоотношениях с иными субъектами, в том числе с гражданами. Более того, такого рода нарушения зачастую становятся причиной возникновения конфликтных ситуаций, правовых споров, разрешение которых, в свою очередь, служит еще одним фактором увеличения и без того достаточно высокой загруженности органов, осуществляющих юрисдикционную деятельность.

К числу важнейших факторов, обусловливающих необходимость надлежащего ведения деловодства, следует отнести обеспечение прав и интересов граждан, вступающих в правоотношения с органами государства. Не секрет, что значительная часть нарушений прав граждан связана с ненадлежащим оформлением документов, несоблюдением правил их регистрации и движения. К примеру, не вызывает сомнения, что утрата того или иного документа может вызвать значительные временные потери, связанные с его восстановлением, издержки материального и морального характера, негативно влияющие на характер взаимоотношений гражданина и государства в лице его органов и должностных лиц. Вот почему есть основания утверждать, что соблюдение надлежащего порядка при осуществлении этого вида деятельности представляет собой одну из гарантий соблюдения, реализации и охраны прав и свобод граждан. Это обстоятельство в значительной степени связано с тем, что деловодство – это деятельность, которая осуществляется в той или иной степени во всех сферах жизни общества. Особое звучание это положение приобретает в контексте деятельности органов правосудия, прокуратуры, иных правоохранительных органов. Не случайно детальная регламентация этих вопросов получила свое отражение в соответствующих нормативных актах, например, в «Инструкции по деловодству в Верховном Суде Автономной Республики Крым, областном, межобластном, Киевском и Севастопольском городских, районном (городском) суде», утвержденной приказом Министра юстиции Украины от 13.03.97г. №22/5.

Можно выделить ряд аспектов деловодства.

Прежде всего, это юридический аспект, который связан с разрешением вопросов обеспечения законности и дисциплины в области деловодства, необходимостью официального закрепления требований, предъявляемых к документам в соответствующих нормативно-правовых актах – приказах, инструкциях, положениях и т.п., и неукоснительного их соблюдения.

Не менее важен и организационный аспект, проявляющийся в налаживании разнообразных и достаточно сложных отношений организационного характера, складывающихся между государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, их структурными подразделениями по поводу создания документов, их движения, обработки и т.п. При этом на первый план выступает четкое определение функций и полномочий каждого из субъектов такого рода отношений.

Все большее значение приобретает экономический аспект деловодства, связанный с экономической целесообразностью, оптимальностью его осуществления. С учетом огромного числа разнообразных документов, используемых в деятельности различных органов и организаций, этот аспект становится все более актуальным.

Базовым понятием в данном виде административно-процес­суальной деятельности выступает понятие документа. Происхождение этого термина связано с латинским словом «docume­ntum», означающим свидетельство, доказательство. По своей сути документ – это носитель какой-либо информации. В более строгом значении он представляет собой средство закрепления информации о фактах, событиях, явлениях объективной действительности и деятельности человека, оформленное в соответствии с определенными требованиями, обеспечивающее возможность осуществления различных управленческих действий, а также отражающее те или иные аспекты правового положения субъектов правовых отношений.

Остановимся подробнее на классификации документов.

По степени первичности текста документов выделяются подлинники и копии документов. Подлинником является оригинальный документ, исходящий от компетентного органа или должностного лица, составленный в окончательной редакции и оформленный с соблюдением установленных требований.

Копия представляет собой документальное воспроизведение всех реквизитов оригинального документа. Этот вид документа может выражаться в виде факсимильной либо свободной копии. Факсимильная копия – это документ, отражающий абсолютно все особенности оригинального документа. Наиболее распространенными документами этого вида являются ксерокопии. В свободной копии также получает свое отражение вся информация, содержащаяся в подлинном документе, однако при этом графическое расположение материалов может быть иным, чем в оригинале. Особую разновидность копий составляет дубликат документа – т.е. копия, которая создана взамен утраченного либо неисправимо поврежденного оригинального документа.

По степени отражения содержания документа можно выделить документы, изданные в полном объеме, и выписки из документов, полностью воспроизводящие лишь определенную часть документа. Примером такого рода документа может служить выписка из трудовой книжки, содержащая сведения о трудовой деятельности человека за определенный период времени.

В зависимости от объема вопросов, получающих свое отражение в документе, последние подразделяются на простые и сложные. К числу простых относятся документы, отражающие какой-либо один вопрос, например, приказ о назначении на должность конкретного лица. В сложных документах затрагивается несколько вопросов, как правило, выделяемых в пунктах либо разделах документов. Примером такого документа может служить протокол заседания коллегиального органа, содержащий ход и результаты рассмотрения нескольких вопросов.

Различна и техника нанесения информации на документ. В связи с этим выделяются рукописные, машинописные документы, документы, содержащие аудио– и видеоинформацию, фотодокументы. В настоящее время наибольшее распространение получили тексты и другая информация, вносимые в документы при помощи компьютерной техники.

Еще одним критерием классификации документов служит характер изложения содержания документа. С этой точки зрения можно выделить индивидуальные, трафаретные и типовые документы. Особенностью документов первого вида является относительно свободное изложение содержания документа, например, автобиография. С учетом сходности определенных управленческих действий связано составление трафаретных документов, например, заявление гражданина о принятии на работу. В случаях, когда необходимо закрепить конкретную документальную форму, применяются типовые документы, в которых заранее разрабатывается определенный текст, дополняемый информацией, необходимой в данном конкретном случае. Примером такого документа может служить типовой договор, в который вносятся данные о лицах, его заключивших, дата заключения договора и данные, конкретизирующие его содержание.

Одной из важнейших выступает классификация документов по их названиям. С этой точки зрения среди документов выделяются приказы, протоколы, стенограммы, решения, резолюции, докладные записки, доклады, положения, уставы и т.п. С учетом этого документы группируются в зависимости от принадлежности к функциям управления, которые они обслуживают. Так, с учетом изложенных критериев группируются документы в Перечне типовых документов, которые создаются в процессе деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, иных учреждений, организаций и предприятий, с определением сроков хранения документов, утвержденном приказом Главного архивного управления при Кабинете Министров Украины от 20.07.98г. № 41. В части указанного Перечня, содержащей указание на документы, которые издаются в управленческой деятельности, выделяются такие разделы, как организация системы управления; прогнозирование, планирование, ценообразование; финансирование, кредитование, налоговая политика; учет и отчетность; организация использования трудовых ресурсов; работа с кадрами; социально-культурное развитие населения; научно-информационная деятельность; экономическое, научно-техническое и культурное сотрудничество с зарубежными странами; материально-техническое обеспечение; административно-хозяйственное обслуживание; деятельность общественных организаций. В свою очередь, в каждом из разделов типовые документы еще более детализируются в зависимости от управленческих функций. В частности, в разделе организации системы управления выделяются документы, связанные с распорядительной деятельностью, контролем, организационными основами управления, правовым обеспечением управления, организацией документального обеспечения управления и ведомственного хранения документов. Применительно к такому делению указываются и конкретные документы. Например, применительно к осуществлению контроля выделяются:

– документы (акты, доклады, справки, обзоры) о проверке исполнения Конституции и законов Украины, актов Президента Украины, постановлений Верховных Рад Украины и Автономной Республики Крым, актов Кабинета Министров Украины и Совета Министров Автономной Республики Крым, решений местных органов исполнительной власти и самоуправления:

а) по месту проверки и в организации, которая проводит проверку;

б) в иных организациях;

– документы (программы, докладные записки, справки, акты, заключения, отчеты) о проверке исполнения решений коллегий, приказов центральных и местных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций:

а) по месту проверки и в организации, которая проводит проверку;

 б) в иных организациях;

– переписка о проверке исполнения распорядительных документов органов государственной власти и местного самоуправления;

– документы (доклады, докладные записки, справки, акты) комплексных ревизий и проверок учреждений, организаций, предприятий органами исполнительной власти (за исключением документов периодичных бухгалтерских ревизий):

а) по месту ревизии и в организации, которая осуществляет проверку;

б) в иных организациях;

– переписка с органами исполнительной власти, местного самоуправления о проведении и результатах ревизий, проверок; об организации и улучшении контроля и проверки исполнения;

– журналы учета ревизий, проверок и контроля за исполнением их рекомендаций;

– документы (докладные записки, отчеты, справки, переписка) об исполнении предложений по результатам обследований, проверок и критических выступлений в средствах массовой информации;

– обращения (предложения, заявления, жалобы) граждан:

а) которые содержат предложения о существенных изменениях в работе учреждений, организаций, предприятий либо об устранении серьезных недостатков и злоупотреблений;

б) личного либо второстепенного характера;

– документы (аналитические справки, обзоры, докладные записки, анализы) о состоянии работы по рассмотрению предложений, заявлений, и жалоб граждан:

а) по месту составления;

б) в иных организациях;

– переписка о проверке предложений, заявлений и жалоб граждан.

В указанном Перечне документов содержится четкое закрепление сроков хранения документов в зависимости от того, поступают или не поступают документы в государственные архивы. Указание на подпункты «а» и «б» связано с конкретными сроками хранения документов.

Ряд нормативно-правовых документов регламентирует особенности осуществления деловодства, связанные с необходимостью сохранения секретности определенной информации. В частности, это Инструкция о порядке отбора и передачи секретных документов на архивное хранение, утвержденная приказом Государственного комитета Украины по вопросам государственных секретов и технической защиты информации и Главного архивного управления при Кабинете Министров Украины от 3.03.97г. №25/7, а также Инструкция о порядке учета, хранения и использования документов, дел, изданий и других материальных носителей информации, которые содержат конфиденциальную информацию, являющуюся собственностью государства, утвержденная постановлением Кабинета Министров Украины от 27.11.98г. №1893.

Общие правила, регламентирующие порядок осуществления деловодства, получили своё закрепление в Примерной инструкции по деловодству в министерствах, иных центральных органах исполнительной власти, Совете Министров Автономной Республики Крым, местных органах исполнительной власти.

Указанная инструкция устанавливает общие правила документирования управленческой деятельности министерств, иных центральных органов исполнительной власти, Совета Министров Автономной Республики Крым, а также местных органов исполнительной власти. Она определяет порядок ведения общего деловодства, а её положения распространяются на всю служебную документацию.

Инструкция охватывает порядок работы с документами, начиная с их создания и до отправления в соответствующий орган либо передачи в архив.

Так, инструкцией регламентируются общие вопросы документирования управленческой деятельности; приём, рассмотрение и регистрация документов; составление и оформление служебных документов, в том числе датирование, индексация, согласование, засвидетельствование и адресование документов.

Документирование управленческой деятельности состоит в фиксации по установленным правилам на бумажных либо магнитных носителях управленческих действий, т.е. в создании документов. Основанием для создания документов выступает необходимость засвидетельствования наличия и содержания управленческих действий, а также передачи, хранения, использования информации на протяжении определённого времени.

Управленческая деятельность осуществляется путём издания распорядительных документов. Распорядительные документы, поступающие в учреждение от вышестоящих органов, должны быть доведены до организаций, находящихся в сфере его управления. Такого рода документы в виде ксерокопий рассылаются вместе с сопроводительным письмом. В свою очередь, документы, издаваемые на основании распорядительных документов вышестоящих органов, должны обязательно содержать ссылку на них с указанием наименования этих документов, а также дат, номеров и заголовков.

Инструкция содержит также положения, касающиеся документов, создаваемых коллегиальными органами. В частности, ход обсуждения вопросов и решений, принимаемых коллегиальными органами на собраниях, заседаниях, советах, фиксируется в протоколах, которые в свою очередь оформляются на основе записей и стенограмм, сделанных в ходе заседания.

В случае, когда ход заседания коллегиального органа стенографируется, содержание самих выступлений в протокол не заносится, а расшифрованная и надлежаще оформленная стенограмма прилагается к протоколу. При фиксации хода заседания на магнитной плёнке записанные на ней тексты перепечатываются и вносятся в протокол.

Передача информации о решениях коллегиальных органов осуществляется путём пересылки последних соответствующим организациям для исполнения. Оперативная связь с организациями, учреждениями и гражданами осуществляется путём направления им писем.

Достаточно детально регламентирует инструкция порядок приёма, рассмотрения, регистрации документов.

Централизованный приём всех документов, поступающих в учреждение, осуществляется канцелярией. В нерабочее время приём документов может быть осуществлён дежурным сотрудником.

Все конверты, поступившие в канцелярию, раскрываются в ней, за исключением тех, которые имеют пометку «лично». Если конверт повреждён, то об этом обязательно должна делаться пометка в почтовом реестре. Сами конверты сохраняются и прилагаются к документу в том случае, если только по ним можно установить адрес отправителя и время отправления и получения документов. Это делается и тогда, когда в конверте отсутствуют отдельные документы либо установлено несоответствие номеров документов номерам на конверте. Неправильно оформленные, повреждённые, либо направленные не по адресу документы возвращаются отправителю или пересылаются адресату. Все документы, поступившие в учреждение, подлежат обязательному предварительному рассмотрению. Это обусловлено тем, что среди них следует выделить такие, которые требуют обязательного рассмотрения их руководством учреждения либо исполнителями в соответствии с функциональными обязанностями, а также необходимостью регистрации документов и установления сроков их исполнения. Такого рода предварительное рассмотрение осуществляется руководителем канцелярии либо любым уполномоченным на это лицом. Осуществляется предварительное рассмотрение документов в день получения документов либо в первый рабочий день в случае получения их в нерабочее время. Что же касается поручений вышестоящих органов, телеграмм и телефонограмм, то они рассматриваются немедленно. Руководству учреждения в первоочередном порядке передаются законы Украины, акты и корреспонденция Верховной Рады Украины, Президента Украины, Кабинета Министров Украины, Верховной Рады и Совета Министров Автономной Республики Крым, органов исполнительной власти и местного самоуправления, а также наиболее важные документы, содержащие информацию о принципиальных вопросах деятельности учреждения, требующих разрешения их руководством. Все иные документы передаются в структурные подразделения и непосредственно исполнителям.

Одним из важных этапов работы с документами является их регистрация. Регистрация документа представляет собой фиксацию фактов создания либо поступления документов и осуществляется путём проставления на нём условного обозначения – регистрационного индекса с дальнейшей записью необходимых сведений о документе в соответствующих регистрационных формах. Целью регистрации является обеспечение учёта документов, а также контроля за исполнением и оперативным использованием имеющейся в документах информации.

Регистрации подлежат документы, создаваемые и используемые в учреждении, а также те, которые поступают от других органов, учреждений, организаций и граждан. Основным принципом регистрации документа является однократность, т.е. каждый документ в данном учреждении регистрируется только один раз. Входящие документы регистрируются в день поступления либо не позднее следующего дня, если документ поступил в нерабочее время, а созданные документы – в день их подписания либо утверждения. При этом документы регистрируются в пределах их групп в зависимости от названия, вида документа, его автора и содержания. Так, отдельно регистрируются законы Украины, акты и корреспонденция Верховной Рады Украины, Президента Украины, Кабинета Министров Украины, бухгалтерские документы и т.д. Во время регистрации документа проставляется регистрационный индекс, который составляется из порядкового номера в пределах группы документов, которые регистрируются, и дополняется индексами по номенклатуре дел, вопросам деятельности, корреспондентам и т.д. Для регистрации всех документов применяется единая регистрационно-контрольная карточка. Другой формой регистрации является журнальная форма, которая допускается в учреждениях со сравнительно небольшим объёмом документооборота – 500-600 документов в год.

Значительное внимание уделяется составлению и оформлению служебных документов.

Прежде всего, чётко определен формат служебных документов. Для их составления должна использоваться бумага форматов А-3, А-4, А-5. Составление документов на бумаге иного формата не разрешается.

Как правило, все служебные документы должны оформляться на бланках соответствующего учреждения, которые изготовляются в соответствии с требованиями государственных стандартов. При этом выделяется два вида бланков: бланк для писем и общий бланк для иных видов организационно-распорядительных документов. Не на бланках оформляются некоторые внутренние документы, например, заявления работников, служебные справки, а также документы, созданные от имени нескольких организаций.

С целью ускорения исполнения документов и надлежащего формирования дел в деловодстве каждый документ должен содержать один вопрос, за исключением таких документов, как протоколы, приказы, планы, отчёты и обобщающие документы.

Текст документа должен содержать определённую аргументированную информацию, которая должна быть изложена сжато, грамотно, понятно и объективно, без повторений и использования слов и оборотов, которые не несут содержательной нагрузки. При этом содержание документа должно быть связано с содержанием ранее изданных документов по этому вопросу.

Текст документа оформляется в виде сплошного сложного текста, анкеты, таблицы. Сплошной сложный текст документа должен содержать грамматически и логически согласованную информацию об управленческих действиях. Он используется при составлении правил, положений писем, распорядительных документов. Как правило, тексты распорядительных документов и писем состоят из двух частей. В первой части указываются основания либо обоснования для составления документа, а во второй части – выводы, предложения, решения, распоряжения либо просьбы.

Форма анкеты используется в случае изложения цифровой либо словесной информации об одном объекте по определённому объёму признаков. Такого рода тексты используются в организационно-распорядительных документах, документах по материально-техническому снабжению, финансовых документах т.д. Использование формы таблицы возможно в случае изложения цифровой либо словесной информации о нескольких объектах по ряду признаков, например, в плановых, отчётно-статистических документах.

Особое внимание уделяется оформлению документов.

Служебный документ должен иметь обязательные реквизиты и стабильный порядок их размещения. Так, он должен содержать наименование учреждения, фамилию автора документа и его код, код формы документа, название вида документа, дату, индекс, заголовок к тексту, текст, подпись, визы, отметку об исполнении документа и направлении его в дело. В установленных законом случаях в нём должна быть отметка о государственной регистрации.

Наименование учреждения должно соответствовать наименованию, указанному в положении (уставе) о нём. Сокращенное наименование можно использовать только в случае, если оно официально зафиксировано в положении (уставе) учреждения. Название вида документа (приказ, распоряжение, решение и т. д.) указывается на бланке печатным либо машинописным способом и должно соответствовать компетенции учреждения, содержанию управленческой деятельности. Заглавие текста документа должно отражать содержание документа. Оно должно быть максимально коротким и ёмким, точно передавать содержание текста и при этом грамматически согласовываться с названием документа. В случае, если в документе идёт речь о нескольких вопросах, заголовок может быть обобщённым.

Все служебные документы подлежат датированию. При этом датой документа является дата его подписания, а для документа, принимаемого коллегиальным органом, – дата его принятия. В случае, если документ подлежит утверждению, датой документа является дата его утверждения. Дата на документе проставляется лицом, которое его подписывает либо утверждает, в момент совершения этих действий. Все служебные отметки на документах, связанные с их прохождением и исполнением, подлежат обязательному датированию и подписанию.

Индексация документов состоит в присвоении им условных обозначений – индексов, которые присваиваются документам во время регистрации и которые указывают на место составления, исполнения и хранения документов. Индексы входящих и создаваемых учреждением документов состоят из порядковых номеров в пределах группы документов, которые регистрируются и которые в соответствии с задачами поиска могут дополняться индексами по номенклатуре дел, вопросам деятельности, исполнителям и т.д. Составные части индекса отделяются одна от другой косой чертой. Индекс совместного нормативного акта должен составляться из индексов учреждений, его издавших.

В случае необходимости в оценке целесообразности документа, его обоснованности и соответствия требованиям законодательства осуществляется согласование проекта документа.

Согласование может осуществляться как в учреждении (со структурными подразделениями, с должностными лицами, которые в соответствии с их компетенцией занимаются вопросами, затронутыми в проекте документа, – внутреннее), так и за его пределами (внешнее).

Внутреннее согласование осуществляется визированием проекта документа должностным лицом. Виза включает: личную подпись, инициалы и фамилию лица, которое визирует документ, и дату визирования. В случае необходимости указывается наименование должности этого лица.

Замечания и предложения к проекту документа излагаются на отдельном листе, о чём на проекте делается соответствующая отметка.

Замечания обязательно докладываются лицу, которое подписывает документ.

Проекты нормативно-правовых актов учреждения проверяются работниками юридической службы учреждения на соответствие их законодательству и визируются ими на первом образце на обратной стороне последнего листа проекта акта.

Внешнее согласование проектов документов оформляется соответствующим грифом. Гриф согласования ставится ниже подписи на лицевой стороне последнего листа проекта документа и включает в себя слово «Согласовано», наименование должности лица, с которым согласовывается проект документа, его личную подпись и дату согласования. В случае, когда согласование касается более трёх учреждений, составляется «лист согласования», о чём делается отметка в самом документе на месте грифа согласования.

Засвидетельствование документа осуществляется путём его подписания, утверждения и проставления печати.

Документы подписываются должностными лицами в соответствии с их компетенцией. В учреждениях, действующих на основе единоначалия, документы подписываются только руководителем либо его заместителем, причём подпись состоит из наименования должности лица, подписавшего документ, личной подписи, инициалов и фамилии. В случае направления документа одновременно нескольким учреждениям вышестоящего уровня руководителем подписываются все экземпляры документов. Подписывается только оригинал, когда документ направляется одновременно нескольким организациям, которые относятся к сфере управления учреждения. При этом оригинал остаётся в делах учреждения, а на места рассылаются заверенные канцелярией экземпляры.

Документы подписываются, как правило, одним лицом. В случаях, если за содержание документа несут ответственность несколько лиц, например, при составлении финансовых документов, он подписывается двумя либо несколькими лицами, подписи которых размещаются одна под другой в соответствии с должностью. В случае подписания документа несколькими лицами, имеющими одинаковые должности, их подписи размещаются на одном уровне. Документы коллегиальных органов подписываются председательствующим на заседании этого органа и секретарём.

Документы могут подписываться лицами, выполняющими обязанности конкретного должностного лица, либо его заместителями. При этом обязательно указываются должность лица, подписавшего документ, и его фамилия с добавлением в тексте подписи пометок «и.о.», «зам.».

Особым способом засвидетельствования документа после его подписания служит утверждение документа. Он утверждается соответствующими органами либо должностными лицами, к компетенции которых относится разрешение вопросов, изложенных в документах.

На документах, которые заверяют права граждан и юридических лиц либо фиксируют факт расходов денежных средств и материальных ценностей, подпись ответственного лица должна заверяться гербовой печатью. Гербовая печать ставится также на положениях, уставах, договорах, свидетельствах, доверенностях.

В отдельных случаях на документах должна быть резолюция, сделанная соответствующим должностным лицом.

Резолюция – это надпись на документе, сделанная руководителем учреждения, которая содержит указания по выполнению документа.

Резолюция состоит из таких элементов: фамилия исполнителя (исполнителей), содержание поручения, срок исполнения, личная подпись руководителя, дата. В случае, если поручение дано нескольким должностным лицам, главным исполнителем является лицо, определённое в поручении первым, если в документе не обусловлено иное. Для исполнения поручения такому лицу предоставляется право привлекать других исполнителей и координировать их работу.

На документах со сроками исполнения, которые не нуждаются в иных указаниях, в резолюции определяются: исполнитель, подпись автора резолюции, дата. Как правило, на документе должно быть не более одной резолюции. Другие резолюции возможны только тогда, когда возникает необходимость детализации порядка выполнения документа.

Во время прохождения документа в учреждении обязательно делаются такие пометки:

– о поступлении (регистрации) документа – на нижнем правом поле первого листа документа (сокращённое наименование учреждения, дата поступления документа, индекс документа);

– о взятии документа на контроль – на левом поле первого листа документа (на уровне заглавия к тексту) пишется слово «контроль» или буква «к»;

– об исполнении документа и направлении его в дело – на нижнем левом поле первого листа документа (краткая справка об исполнении, если нет документа об исполнении, слова «в дело» и номер дела, в котором документ будет сохраняться, дата направления документа в дело, должность и подпись исполнителя).

Каждый документ должен иметь отметку о непосредственном исполнителе, которая состоит из его фамилии и номера служебного телефона, которые указываются на лицевой или обратной стороне последнего листа документа.

Копия документа изготавливается и выдаётся только с разрешения руководителя учреждения или руководителя соответствующего структурного подразделения. Учреждение может засвидетельствовать копии только тех документов, которые создаются в нём (это правило не распространяется на архивные учреждения, государственные нотариальные конторы и частных нотариусов).

Инструкцией определяется порядок оформления приложений к документам.

Приложения детализируют, разъясняют отдельные вопросы документа или вопрос в целом. О наличии приложения указывается в тексте документа или после текста документа перед подписью. Например, приложением к данной инструкции служит приблизительный перечень документов, которые не подлежат регистрации деловодной службой. В частности, к ним относятся:

1. Письма, которые поступили в копии к сведению.

2. Телеграммы и письма о разрешении на командировки и отпуски.

3. Сообщения о заседаниях, совещаниях, собраниях и повестке дня.

4. Графики, наряды, заявки, разнарядки.

5. Информация, присланная к сведению.

6. Учебные планы, программы (копии).

7. Рекламные уведомления, плакаты, программы совещаний, конференций и т.д.

8. Прейскуранты (копии).

9. Нормы расхода материалов.

10. Поздравительные письма и приглашения.

11. Печатные издания (книги, журналы, бюллетени).

12. Научные отчёты по темам.

13. Месячные, квартальные, полугодовые отчёты.

14. Формы статистической отчётности.

Приложения к документам могут быть трёх видов:

– приложения, которые утверждаются или вводятся в действие распорядительными документами;

– приложения, которые разъясняют или дополняют содержание основного документа;

– приложения, которые являются самостоятельными документами и рассылаются с сопроводительным письмом.

Приложения должны оформляться на стандартных листах и иметь все необходимые для конкретного вида документа реквизиты.

Порядок размножения документов средствами множительной техники определяется руководителем учреждения, а необходимость размножения отдельных документов – руководителями структурных подразделений. Размножение небольших по объёму документов может осуществляться непосредственно с помощью средств оргтехники. Размножение больших по объёму документов должно осуществляться специализированным подразделением (множительным цехом) по таким правилам:

– для выполнения множительных работ исполнитель заполняет заказ, который подписывает руководитель структурного подразделения;

– документы на размножение передаются в множительный цех вместе с заказом. При этом заказу присваивается номер, отмечается дата его передачи, устанавливается срок выполнения заказа;

– заказы регистрируются в специальном журнале учёта работы множительного цеха. Лицо, которое получает размноженный документ, расписывается на заказе с отметкой даты получения;

– оригиналы документов после изготовления с них копий возвращаются по принадлежности.

Определенные особенности имеет подготовка и оформление документов к заседаниям коллегиальных органов.

Заседания коллегиальных органов осуществляются в соответствии с утверждёнными планами их работы и по мере необходимости. В плане работы коллегиального органа указываются содержание вопросов, дата рассмотрения, фамилия докладчика и наименование структурного подразделения, которое готовит документы для рассмотрения коллегиальным органам, срок подачи документов. Руководители структурных подразделений заблаговременно подают для включения в план работы коллегиального органа перечень вопросов, которые они считают необходимым рассмотреть на его заседании. К перечню прилагается справка о мотивах внесения вопроса на рассмотрение коллегиального органа.

Документы по вопросам, которые выносятся на рассмотрение коллегиального органа, должны подаваться не позже чем за пять дней до заседания. К ним относятся:

– докладная записка (адресованная коллегиальному органу), в которой основательно изложены вопросы с выводами и предложениями;

– проект решения коллегиального органа, а в случае необходимости и проект приказа;

– справка о согласовании проекта с заинтересованными структурными подразделениями и другими учреждениями;

– список лиц, которые приглашаются на заседания коллегиального органа.

О каждом собрании коллегиального органа составляется протокол, который оформляется в соответствии с правилами.

Свое закрепление нашел и порядок обработки и рассылки исходящих документов.

Исходящие документы, в том числе изготовленные на ПК, обрабатываются и посылаются централизованно в день их получения от структурных подразделений или не позже следующего рабочего дня. Не допускается рассылка или передача документов без регистрации их в канцелярии. При этом обязательно проверяется:

– правильность оформления документа и размещения на нём всех реквизитов;

– правильность указания адреса;

– наличие всех необходимых подписей на документе и дополнениях к нему;

– наличие виз на копии документа, которая остаётся в делах учреждения;

– наличие на документе отметки о дополнениях;

– соответствие количества экземпляров количеству адресатов.

На оригиналах документов, которые подлежат возвращению, на верхнем правом поле первой страницы ставится штамп «Подлежит возвращению». Документы, которые посылаются одновременно одному и тому же адресату, вкладываются в один конверт. На конверте проставляются регистрационные номера всех документов, которые находятся в конверте.

В регистрационной карточке или журнале указываются номер исходящего документа, дата регистрации, заглавие (краткое содержание) документа и номер дела, в котором будет сохраняться его копия. Оригиналы приказов, планов, отчётов, протоколов и т.д. остаются в учреждениях, которые являются авторами этих документов. В другие учреждения посылаются их заверенные копии.

Организация контроля за исполнением документов представляет собой один из важнейших этапов надлежащего осуществления деловодства. Задачей такого рода контроля является обеспечение своевременного и качественного их исполнения. Контролю подлежат зарегистрированные документы, в которых установлено то или иное задание.

Контроль за исполнением документов включает такие виды работ:

– постановку документов (поручений) на контроль, формирование картотеки контролируемых документов;

– проверку своевременного доведения документов до исполнителей;

– предварительные проверки и регулирование хода исполнения;

– учёт и обобщение результатов контроля за исполнением документов (поручений);

– информирование руководителя о ходе и результатах исполнения документов (поручений);

– снятие документов с контроля;

– формирование картотеки исполненных документов.

Документ считается исполненным только тогда, когда поставленные в нём вопросы нашли свое разрешение и корреспонденту дан ответ по существу. После исполнения документ снимают с контроля. Снять документ с контроля может только то лицо, которое поставило его на контроль.

Цели оптимизации работы с документами и дальнейшего их использования в необходимых случаях предполагают необходимость составления номенклатура и формирования дел, их хранение.

Номенклатура дел – это систематизированный перечень наименований дел, создаваемых в учреждении, оформленный в соответствующем порядке с указанием сроков сохранения дел.

Номенклатура дел является обязательным для каждого учреждения документом, который составляется для создания в учреждении единой системы дел, обеспечения их учёта, быстрого розыска документа по его содержанию и виду, отбора документов на государственное сохранение в процессе деловодства.

Существует три вида номенклатура дел: типовая, примерная и индивидуальная.

Типовая номенклатура дел устанавливает типовой состав дел для учреждений, однородных по характеру деятельности, с единой системой индексации, и является нормативным актом.

Примерная номенклатура дел устанавливает примерный состав дел для учреждений, однородных по характеру деятельности, но разных по структуре, и имеет рекомендательный характер.

Типовые и примерные номенклатуры дел разрабатываются органами высшего уровня для организаций, которые принадлежат к сфере управления учреждения, и используются ими в качестве методических пособий во время составления индивидуальных номенклатур дел.

Как правило, индивидуальная номенклатура дел учреждения состоит из номенклатур дел отдельных структурных подразделений.

Формирование дел – это группировка исполненных документов в деле в соответствии с номенклатурой дел. Во время формирования дел следует придерживаться следующих правил:

– группировать в дела только оригиналы (в случае их отсутствия – заверенные в установленном порядке копии) правильно оформленных и исполненных документов, не допускать включение в дела черновых, личных, дублирующих документов, документов, которые подлежат возвращению, и размноженных копий;

– группировать в дела документы одного деловодного года (за исключением особых, судебных, переходных дел). Личные дела формируются на протяжении всего времени работы лица в учреждении;

– группировать в дела отдельно документы постоянного и временного сроков сохранения.

Как исключение, когда этого требует специфика работы в учреждении, документы постоянного и временного сроков сохранения, связанные с решением одного вопроса, могут группироваться на протяжении деловодного года в одно дело.

Документы в деле группируются в хронологическом или логическом порядке либо в их совмещении.

Документы заседаний коллегиальных органов группируются в два дела:

– протоколы и документы к ним (доклады, справки и т.д.);

– документы по организации заседаний (повестка дня, проекты и копии решений и т.д.).

Протоколы группируются в хронологическом порядке по их номерам. Документы к заседаниям систематизируются по датам и номерам протоколов; внутри группы документов, которые касаются одного протокола, – по повестке дня.

Оконченные дела постоянного и продолжительного (свыше 10 лет) сроков сохранения должны сдаваться в архивные подразделения учреждения для последующего хранения и использования. Дела времен­ного хранения (до 10 лет включительно) могут передаваться в ар­хив­ное подразделение учреждения по согласованию с его руководителем.

Подготовка документов к передаче в архивные подразделения учреждения включает:

– экспертизу ценностей документов;

– оформление дел;

– составление описей дел;

– передачу дел в архивные подразделения учреждения и обеспечение сохранности документов.

Свое отражение в инструкции нашли также вопросы, касающиеся организации и функций деловодной службы.

Работа деловодной службы регламентируется положением о ней, которое разрабатывается на основе положения (устава) об учреждении, приведенной инструкции и утверждается руководителем учреждения. Деятельность работников деловодной службы регламентируется должностными инструкциями, которые разрабатываются руководителем деловодной службы на основании Квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих и утверждаются руководителем учреждения. Основной задачей деловодной службы является установление единого порядка документирования и работы с документами в учреждении на основе использования современной вычислительной техники, автоматизированной технологии работы с документами и сокращения числа документов.

В соответствии с этой задачей деловодная служба: разрабатывает инструкции по деловодству и номенклатуре дел; организовывает по поручению руководства подготовку документов, обеспечивает их оформление и выпуск; организовывает и обеспечивает документальное и организационно-техническое обслуживание работы коллегиальных органов; организовывает печатное изготовление, копирование, тиражирование документов.

На руководителя деловодной службы возлагается персональная ответственность за обеспечение соблюдения установленного порядка работы с документами в учреждении; за выполнение плана работы и соблюдение необходимых условий труда должностных лиц деловодной службы; за соблюдение трудовой и исполнительной дисциплины в коллективе деловодной службы.

Глава 4. Административная юстиция

и административный процесс:

исторический и зарубежный опыт

В связи с проводимой в настоящее время в Украине судебно-правовой реформой несомненный интерес вызывают вопросы, касающиеся истории становления правосудия по административным делам, – административной юстиции, опыта развития этого института в других странах. Это позволит избежать ошибок прошлого, критически отнестись к зарубежному опыту и, наряду с этим, усвоить все лучшее, что выработала правовая культура человечества. Вместе с тем, нельзя не отметить, что становление института административной юстиции выступает важным фактором развития административно-процессуальной формы.

В свое время известный правовед Н. Д. Сергеевский отмечал, что научное исследование не может ограничиваться отечественным правом. В качестве необходимого материала должно привлекаться и право других государств, поскольку цивилизованным народам не суждена замкнутая жизнь, и поэтому нельзя игнорировать международное влияние, проникающее во все сферы .

Именно поэтому следует подробнее рассмотреть исторические аспекты становления административной юстиции и опыте существования этого института в наиболее развитых современных государствах.

Теория и практика административной юстиции имеют долгую и поучительную историю. Как справедливо отмечал профессор

С.А. Корф, государство XVIII ст. не знало административной юстиции, как и не признавало субъективных публичных прав своих граждан. Ни Монтескье, ни Руссо, стоявшие у истоков учения о правовом государстве, не знали и не обращали внимания на этот институт права.

Вопросы истории развития данного института на протяжении длительного времени, вплоть до 1917 г., были предметом исследования многих юристов, как зарубежных, так и российских. При этом в некоторых учебниках по административному и полицейскому праву также освещались вопросы административной юстиции.

В юридической литературе начала XX в. основные формы административной юстиции принято было называть французской, германской и английской формами .

В определенной степени краеугольный камень теории правового государства – идея разделения властей – во многом стал фактором, определившим историческую судьбу административной юстиции.

По существу, становление административной юстиции находилось в зависимости от решения вопроса о том, кому должно принадлежать право контроля над действиями администрации – самой администрации либо судебной власти. Ответ на этот вопрос во многом и определил развитие основных форм административной юстиции как в странах Европы, так и в России.

Во Франции данный вопрос встал с особой остротой во время Великой Французской революции. При этом «революция столкнулась на практике с очень важным обстоятельством: упразднять старое, ненавистное было делом весьма легким, тем более, что многие институты, пережив самих себя, уже сами распадались и разлагались; неизмеримо труднее было решить вопрос, чем и как заменить уничтожаемое...» .

Применительно к административной юстиции ответ на этот вопрос был определен отношением законодателей к судебной власти – власти ненавистной в силу соотнесения ее с королевской властью и убеждением, что суды представляют лишь интересы аристократии. Результатом этого послужило четкое проведение принципов независимости администрации от суда и централизации административной власти. Таким образом, Франция получила сильную, самостоятельную и свободную от вмешательства судов административную власть . В дальнейшем на протяжении более чем ста лет французская административная юстиция формировалась и развивалась в русле этого положения. Незыблемым оставался принцип построения системы административной юстиции в недрах самой администрации. Практически неизменной была структура органов административной юстиции, основными звеньями которой были Государственный совет и советы префектур. Однако при этом определенные изменения, обусловленные влиянием принципов судопроизводства по гражданским и уголовным делам, коснулись порядка производства в указанных учреждениях. Благодаря этому влиянию устанавливались начала состязательности, устности и гласности, а также возможность участия в рассмотрении дел представителей общественного обвинения .

В целом же к началу XX в. в построении административной юстиции Франции намечалась тенденция к постепенному обособлению данного института. Это было вызвано необходимостью четкого определения цели существования административной юстиции. Эта цель состояла в необходимости защиты прав и интересов граждан, а не интересов администрации. Однако указанная тенденция не получила своего логического завершения и до настоящего времени. Французская административная юстиция полностью не выделена из системы административных органов.

Формирование теории административной юстиции во Франции в значительной степени, как было сказано ранее, проходило под влиянием теории разделения властей. Именно эта теория в большинстве случаев становилась решающим аргументом для обоснования соответствующего построения системы органов административной юстиции во Франции конца XIX – начала XX в. Теоретические воззрения французских ученых-юристов были предметом пристального внимания в юридической литературе России. Вполне справедливые критические замечания по этому поводу сводятся к следующему.

1. Теория разделения властей, положенная в основу построения французской административной юстиции, трактуется французскими учеными весьма своеобразно – как теория полной независимости административной власти не только от законодательной, но и от судебной.

2. Понимаемая таким образом теория разделения властей фактически означает полную недоступность для обжалования действий органов администрации либо резко сужает такого рода возможность вследствие подчиненности органов административной юстиции самой администрации.

3. Такое положение, когда администрация выступает судьей в деле, в котором она сама является заинтересованной стороной, противоречит основному правовому принципу – равенству всех граждан перед законом.

4. Поскольку теория разделения властей должна пониматься не как полное обособление ветвей власти, а как их сотрудничество при целесообразном распределении функций, соответствующем структуре каждого органа, именно на этом и должна строиться теория административной юстиции.

Теория правового государства и, соответственно, теория разделения властей оказали существенное влияние на развитие теории и практики административной юстиции Германии.

К середине XIX в. в юридической науке Германии преобладали два основных течения, касающихся существа административной юстиции в контексте установления гарантий ограждения гражданина от всемогущества администрации. Одно из этих течений, наиболее характерным представителем которого являлся профессор Бэр, отстаивало преимущества судебной власти; другое же выдвигало иные гарантии, среди которых выделялся институт административной юстиции .

Анализируя позиции немецких ученых по этому вопросу, а также практику деятельности существовавших к тому времени органов административной юстиции, С. А. Корф подчеркивал ряд моментов, позволяющих выделить особенности функционирования этого правового института.

Во-первых, деятельность органов административной юстиции в германских государствах носила ярко выраженный инстанционный характер. Как правило, таких инстанций было три. При этом низшие инстанции являлись одновременно и органами активного управления.

Во-вторых, комплектование состава низших инстанций органов административной юстиции из чиновников и лиц, избранных от населения, а в ряде случаев только из чиновников, не позволяло в полной мере избежать их зависимости от вышестоящего начальства, что, по существу, означало отсутствие гарантий их самостоятельности. В полной мере самостоятельными являлись лишь высшие инстанции. В свою очередь, привлечение в состав органов административной юстиции избранных от населения лиц служило отрицательным фактором, поскольку вносило в деятельность указанных органов элемент непрофессионализма.

В-третьих, что является наиболее важным для характеристики административной юстиции германских государств, большое развитие получили процессуальные формы рассмотрения дел. В большей степени это касалось Пруссии, где в административном процессе нашли применение принципы гражданского процесса: гласность, устность, состязательность, а также четкое определение роли стороны в процессе .

Организация административной юстиции в германских государствах существенно отличалась от подобной организации во Франции. Система административных судов нижнего и среднего звеньев (а именно таковыми и были уездные и окружные управы), а также высший административный суд в значительной степени ограничивали всевластие администрации, служили важной гарантией правомерности ее действий. Кроме того, компетенция административных судов была значительно шире компетенции органов административной юстиции во Франции. Следует отметить и большую независимость административных судов. Существенные отличия имелись и в процессуальной сфере. В Германии производство по делам по общему правилу было публичным и устным. При этом лицо, обжаловавшее действия административных органов, могло выступать через уполномоченного, а для охраны публичных интересов при административном суде назначались особые комиссары . Во Франции же административно-процессуальная форма была развита в значительно меньшей степени.

Отнесение рассмотрения административно-правовых споров к ведению общих судов характеризует так называемую английскую форму административной юстиции. В общепринятом смысле институт административной юстиции в Англии к началу XX в. своего развития фактически не получил. Однако следует подчеркнуть важную особенность английского судопроизводства. Она заключается в достаточно развитой процедуре рассмотрения дел, в том числе и административно-правовых споров в общих судах. Сама же система общих судов в Англии достаточно сложна и в рамках настоящей работы не нуждается в детальном исследовании. Отметим лишь, что рассмотрение административно-право­вых споров в сфере местного управления находилось в первой инстанции в руках мировых судей. Апелляционной инстанцией служили четвертные заседания мировых судей, происходившие не менее четырех раз в году. Значение высшего административного суда принадлежало Суду королевской скамьи.

Наряду с историческими особенностями становления и развития Российского государства, на формирование административной юстиции в России в определенной степени оказывали влияние и упомянутые выше формы ее организации. Однако решающего значения они не имели, и к середине XIX в. в России сложилась своеобразная система административной юстиции. С одной стороны, эта система характеризовалась элементарностью, а с другой – неоправданной усложненностью. Элементарность проявлялась в наличии двух инстанций, причем в ряде случаев высшая инстанция – 1-й Департамент Сената – оказывалась первой и последней. Сложность построения указанной системы заключалась в большом количестве разного рода присутствий, выполнявших роль первой инстанции, отсутствии четкого определения их компетенции. Отсутствовало и однозначное определение подсудности дел 1-му Департаменту Сената.

Являясь, как было отмечено ранее, высшей инстанцией по рассмотрению соответствующих дел, 1-й Департамент Сената играл, по существу, роль высшего административного суда.

Роль низших инстанций выполняли многочисленные учреждения и должностные лица. В частности, к ним относились: уездные и городские полицейские управления, губернские управления, губернаторы и генерал-губернаторы, губернские по земским и городовым делам присутствия, губернские и уездные по воинской повинности присутствия и ряд других органов.

Критически оценивая сложившуюся в России систему органов, выполнявших роль административной юстиции, И.Т. Тарасов, в частности, отмечал: «Кроме 1-го Департамента Сената у нас, в сущности, есть только подобия таковых, причем одни из них имеют в этом отношении меньшее, а другие большее значение... 1-й Департамент Сената в качестве высшего административного суда в империи является в нашем законодательстве как бы куполом без здания и фундамента, ибо ни средних, ни низших общих судебно-административных инстанций или административных судов не существует, а... слабые подобия этих судов, конечно, не могут возместить этого существенного пробела» .

Однако и «купол без здания и фундамента» не являл собой образец административного суда в настоящем его значении. Хотя функционально он должен был быть судом, организационно он был архаически присутственным местом, где его члены – сенаторы назначались из особ первых трех классов без учета стажа и образования, процесс практически проходил через канцелярию, а слушание дела не могло происходить в большинстве случаев без личного присутствия представителя заинтересованного министерства, которому принадлежало право решающего голоса наравне с судьями .

Что же касается присутствий, как первой инстанции системы административной юстиции, то их состав также далеко не всегда удовлетворял требованиям надлежащего образовательного ценза, зависел от администрации, в большинстве случаев непосредственно участвовал в управлении и часто являлся судьей в собственном деле .

Обращает на себя внимание и недостаточная разработанность в законодательстве того времени процессуальных форм обжалования решений и действий административных органов, порядка рассмотрения такого рода дел. Ряд имевшихся положений, безусловно, свидетельствует о тенденции наибольшего благоприятствования органам администрации, выступавшим в качестве стороны в деле.

В частности, жалобы на постановления административных учреждений должны были приноситься в высшие инстанции через те нижние инстанции, на действия которых приносилась жалоба; жалобы на распоряжения министров приносились в 1-й Департамент Сената только через эти министерства.

С другой стороны, неоправданно усложнилась и возможность быстрого и оперативного исправления ошибочного решения самим органом администрации.

Так, в соответствии с общими правилами производства по административным делам присутственные места не вправе были своей властью изменять свои постановления, а в случае необходимости такого изменения по вновь открывшимся обстоятельствам должны были испрашивать на это разрешение у вышестоящих инстанций .

Некоторые требования, касавшиеся порядка подачи жалобы, имели расплывчатую формулировку, на основании которой они могли толковаться по усмотрению лица, рассматривавшего жалобу, и служили основанием для ее возврата лицу, ее подавшему. Например, жалобы не принимались и возвращались лицу, ее подавшему, если в ней «помещены укорительные выражения» .

Еще одним фактором, характеризующим процессуальную сторону деятельности органов административной юстиции в дореволюционной России, является множество правил, отдельно регламентирующих порядок подачи жалоб в каждое из учреждений, составляющих низшую инстанцию этого института .

С учетом изложенного можно сделать вывод о том, что для института административной юстиции в дореволюционной России было характерно:

1) несовершенство построения системы ее органов, проявлявшееся в отсутствии четкого распределения компетенции между ними, что приводило к нарушениям инстанционности рассмотрения дел;

2) отсутствие присущих судопроизводству начал гласности, состязательности, устности в деятельности этих органов, а также недостаточная разработанность процессуальных форм их деятельности, что, по существу, превращало эти органы из органов административной юстиции в органы административного произвола;

3) участие в значительном числе случаев в рассмотрении дел представителей активной администрации, т.е. игнорирование принципа о том, что нельзя быть судьей в собственном деле, а также неудовлетворительное решение вопроса о составе этих органов с точки зрения профессиональной пригодности и образовательного уровня.

Таким образом, существовавшая в дореволюционной России система административной юстиции не соответствовала в значительной степени прогрессивным тенденциям, получившим к тому времени разработку в теоретических исследованиях ученых-юристов, и не решала важнейшей задачи защиты на должном уровне субъективных публичных прав и интересов граждан.

Попыткой реформировать систему административной юстиции было введение постановлением Временного правительства от 30 мая 1917г. судов по административным делам и принятие соответствующего Положения о них .

К сожалению, всестороннего анализа этого акта, позволяющего отметить его положительные и отрицательные стороны, в последующие годы, вплоть до настоящего времени, не проводилось по вполне понятным причинам.

Впервые за всю историю существования Российского государства был сделан шаг в преобразовании громоздкой и малоэффективной системы административной юстиции с целью действительного ограждения граждан от неправомерных действий административных органов и защиты их интересов.

Выделим основные моменты, характеризующие этот важный нормативный акт.

Во-первых, судебная власть по административным делам подразделялась на три инстанции: административный судья, окружной суд и 1-й Департамент Правительствующего Сената;

Во-вторых, по своему служебному статусу административный судья приравнивался к членам окружного суда, пользовался правом несменяемости и не мог быть переведен без его согласия для рассмотрения уголовных и гражданских дел; за каждым из административных судей закреплялся секретарь для осуществления делопроизводства по делу.

В-третьих, административные судьи и члены административного отделения окружного суда должны были назначаться из лиц, имеющих высшее юридическое образование и обладающих достаточным юридическим опытом.

В-четвертых, была четко определена компетенция административных судей и окружных судов. Так, им были подведомственны дела по протестам комиссаров на постановления, распоряжения, действия учреждений и должностных лиц городского, уездного, губернского и волостного управления, дела по жалобам правительственных учреждений и должностных лиц на постановления, распоряжения и действия иных государственных учреждений в пределах губернии, уезда, волости, города, а также дела по жалобам частных лиц на такого же рода постановления, распоряжения, действия.

В-пятых, было установлено достаточно полное процессуальное регулирование производства по административным делам на началах гласности, состязательности и устности процесса.

Одним из существенных моментов данного Положения, направленных на защиту прав граждан, было закрепление возможности принесения устной жалобы, которая при отражении ее в протоколе служила основанием для возбуждения производства по делу.

Это обстоятельство свидетельствует о том, что законодатель учитывал реальное положение дел, принимая во внимание значительный процент неграмотного населения в тогдашней России.

Время не позволило проверить на практике действенность администра­тивных судов, и одним из первых декретов новой, Советской власти, а именно Декретом от 22 ноября 1917 г. № 1 о суде их деятельность была прекращена, как и деятельность всей старой судебной системы в целом.

Законодательство кратковременного периода существования самостоятельного Украинского государства (1917-1920 гг.) не обходило своим вниманием и вопросы деятельности органов административной юстиции. Конституция Украинской Народной Республики 1918 г. установила, что судебная власть в рамках гражданского, уголовного и административного законодательства осуществляется исключительно судебными органами. При этом административно-юрисдикционная деятельность административных органов ограничивалась рамками закона .

В период правления гетьмана П.Скоропадского свое законодательное закрепление получили положения, в соответствии с которыми Генеральный Суд Украинской державы представлял собой высший суд по административным делам.

Наиболее широко деятельность судебных органов по административным делам регламентировал проект Основного Государственного Закона УНР в период существования Директории (1920 г.). Несмотря на то, что этот проект не был претворен в жизнь, его положения свидетельствуют о значительном внимании тогдашнего правительства Украины к вопросам деятельности органов административной юстиции. В частности, предусматривалось введение в судебную систему Украины Высшего Административного Суда. Этот суд должен был рассматривать и разрешать, придерживаясь судебного порядка, вопросы о законности распоряжений административных органов и органов самоуправления, а также споры между административными органами и органами самоуправления. О роли, которая отводилась Высшему Административному Суду в системе судебных органов Украинского государства того времени, свидетельствует тот факт, что в качестве административных судов низшей инстанции должны были выступать общие суды, которым предоставлялось право решать, соответствуют ли распоряжения местных органов требованиям закона и не превысила ли местная власть своей компетенции.

Анализ законодательства Украины 1918-1920 гг. позволяет сделать вывод, что, несмотря на весьма небольшой временной промежуток, система органов административной юстиции получила значительное развитие и уверенно ориентировалась на формирование самостоятельных административных судов.

На начальном этапе существования Советского государства, в условиях гражданской войны вопросы формирования новой системы административной юстиции, безусловно, не являлись первоочередными. На первый план выдвигались задачи формирования и усиления репрессивных органов.

Однако проблему контроля над деятельностью административных органов нельзя было игнорировать. Поэтому постепенно начали создаваться правовые предпосылки рассмотрения дел, в которых проверялась законность действий органов государственного управления. В частности, это проявилось в закреплении подведомственности земельных споров волостным, уездным и губернским земельным комиссиям, возможности обжалования в суд неправильности записей в книгах актов гражданского состояния. Постепенно стали формироваться и основы процессуальной формы рассмотрения жалоб граждан на действия должностных лиц государственных органов. Так, постановление VI Чрезвычайного Всероссийского съезда Советов (ноябрь 1918 г.) «О соблюдении законности» содержало положение о необходимости «вменять в обязанность всем должностным лицам и советским учреждениям по требованию любого гражданина республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые ему в его законных притязаниях затруднения, составление соответствующего краткого протокола. В протоколе должны быть указаны время, место и имена должностных лиц или название учреждения и сущность дела. Копия протокола тут же выдается жалобщику...».

Значительным шагом на пути обеспечения законности в управлении было образование Центрального Бюро жалоб и заявлений, а также местных отделений этого Бюро. Постановление Народного Комиссариата Государственного Контроля «О Центральном Бюро жалоб и заявлений», а также Положение «О местных отделениях Центрального Бюро жалоб и заявлений» достаточно детально регламентировали порядок подачи и рассмотрения жалоб и заявлений, исполнения решений по ним. Однако анализ указанных нормативных актов позволяет сделать вывод о том, что наряду с положительными сторонами (обособление от органов активного управления, коллегиальность в принятии решения, введение порядка рассмотрения жалоб в определенные процессуальные рамки) в них имелись также положения, не позволяющие рассматривать названные бюро в качестве административных судов. Прежде всего это касается характеристики состава этих органов, порядка их образования. В частности, п.2 указанного Положения определяет, что «местные Бюро при губернских контрольных отделениях образуются как самостоятельный подотдел, во главе которого ставится специальный заведующий из лиц, рекомендуемых местными, партийными, профессиональными организациями, а за отсутствием таковых – из лиц, соответствующих требованиям партийных или профессиональных организаций. Для ближайшего участия в работе Бюро заведующий последним обязательно приглашает представителей местных рабочих и крестьянских организаций».

Ясно, что при таком положении вещей вряд ли может идти речь о несменяемости, независимости и надлежащей профессиональной подготовке членов Бюро. Игнорировался и принцип состязательности при рассмотрении и разрешении жалоб.

Недостаточно четко был определен и круг обжалуемых действий. Так, одним из оснований для обжалования признавалась «несогласо­ванность обжалуемых действий... с общими направлениями политики центральной власти».

В целом же практика законодательства первых лет Советской власти давала основания предполагать, что процесс развития административной юстиции пойдет по пути создания системы именно административных судов, тем более, что такая тенденция складывалась в теоретических разработках ученых-правоведов.

Однако этого не произошло. Зарождавшийся тоталитаризм требовал сильной, неподконтрольной никому административной власти. Начала формироваться всемогущая административно-командная система, не нуждавшаяся в контроле извне, особенно судебном. Вследствие этого вопросы судебного обжалования действий административных органов отошли на второй план. Складывалось положение, при котором практически все вопросы о законности действий органов управления разрешались в недрах самой административной системы. Судебному контролю подлежали лишь некоторые категории дел, в частности, дела по жалобам на неправильности в списках избирателей по выборам в Советы народных депутатов, дела о недоимках и штрафах, дела о жалобах на действия нотариусов и органов, выполняющих нотариальные действия, а также по жалобам на неправильность записей в книгах актов гражданского состояния.

Введение в 1927 г. Административного кодекса Украины было крупным шагом в развитии административного законодательства. Вводился административно-процессуальный порядок рассмотрения жалоб на действия местных административных органов. Однако и в этом законодательном акте не предусматривалось судебного обжалования, за исключением жалоб на неправильное производство описи, оценки имущества, предназначенного на продажу в случае неуплаты необходимых платежей, а также неправильное распределение полученных от продажи имущества сумм.

Административный кодекс Украины упорядочил систему органов и должностных лиц, которые были уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, ввел в определенные процессуальные рамки рассмотрение этих дел. При этом суды в число органов, рассматривающих дела об административных проступках, введены не были.

Законодатель пошел по пути предоставления функций рассмотрения жалоб и привлечения к административной ответственности большому количеству исполнительно-распорядительных органов, что негативно отражалось на качестве рассмотрения конкретных дел и приводило к сужению гарантий защиты гражданами своих прав и законных интересов.

Определенные изменения наметились с 60-х годов. Основными этапами, способствующими усилению юридических гарантий защиты прав и интересов граждан, стали:

а) закрепление возможности обжалования в суд постановлений о наложении штрафов;

б) введение в систему органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, административных комиссий при ис­полкомах районных, городских, сельских и поселковых Советах депутатов трудящихся, к ведению которых было отнесено значительное число дел об административных правонарушениях. Указанные комиссии при рассмотрении дел действовали на началах коллегиальности и руководствовались процес­суальными правилами, получившими закрепление в Положении о них.

в) усиление административно-процессуальных гарантий рассмотрения жалоб, предложений и заявлений граждан.

г) принятие и введение в действие Кодекса Украины об административных правонарушениях, закрепившего подведомственность рассмотрения судами ряда административных деликтов, характеризующихся повышенной степенью общественной вредности, а также более продуманную и детализированную процедуру рассмотрения дел, принятия и исполнения решений.

д) закрепление возможности судебного обжалования неправомерных действий органов управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан.

Таким образом, к моменту обретения Украиной независимости в законодательстве Союза ССР и Украинской ССР все более намечалась тенденция к построению системы административной юстиции в том ее виде, который присущ значительному числу современных развитых государств. Опыт этих государств, с учетом особенностей правовой системы современной Украины, на наш взгляд, даст возможность смоделировать конструкцию административной юстиции, отвечающей требованиям времени.

Рассмотрим подробнее систему и практику деятельности органов административной юстиции в ряде наиболее развитых государств мира.

Во Франции в течение длительного времени понятие административных органов включало в себя и органы, рассматривающие жалобы на действия администрации, оценивающие законность их действий и решений, и органы, осуществляющие активные административные функции. В настоящее время различие между ними значительно увеличилось, что позволяет выделить собственно административные органы, принимающие или подготавливающие исполнительные решения, и административные судебные учреждения, принимающие судебные акты или судебные решения.

Судебный контроль за администрацией в основном является прерога­тивой судебных учреждений административной юстиции, хотя в определен­ной степени в осуществлении такого рода контроля участвуют и общие суды.

Построение системы органов административной юстиции включает в себя три звена: Государственный совет – центральный и руководящий орган; территориальные административные суды, называемые административными судами общего права и подчиняющиеся Государственному совету в порядке апелляционного обжалования; специализированные судебные учреждения административной юстиции, которые иногда осуществляют управленческую деятельность в форме выполнения функций правосудия и поднадзорны в кассационном порядке Государственному совету.

Структура Государственного совета, многократно изменявшаяся на протяжении его длительного существования, в настоящее время определяется наличием пяти секций: четыре из них осуществляют контроль за сферой управления и одна секция – судебная. Члены Государственного совета не считаются судебными чиновниками, а являются государственными служащими. Данное обстоятельство, а также отсутствие закрепления в законе гарантий их независимости (в частности несменяемости) существенно отличают их от профессиональных судей.

В тесной связи со структурой системы органов административной юстиции находится и компетенция Государственного совета, точнее, его судебно-юрисдикционной секции, по сути, выполняющей роль высшего административного суда.

Как административный суд первой инстанции Государственный совет рассматривает наиболее значительные дела, в отношении же низших административных судов он выступает в качестве апелляционной инстанции, а в отношении иных специализированных судебных учреждений административной юстиции он, как уже отмечалось, представляет собой кассационную инстанцию.

Об объеме деятельности Государственного совета как высшей инстанции административной юстиции свидетельствует тот факт, что в среднем он рассматривает 10000 дел в год, а количество апелляций достигает до 80% от общего числа рассмотренных нижестоящими административными судами дел. Что же касается кассационного обжалования, то оно затрагивает до 10% вынесенных решений.

Известные из истории французской административной юстиции советы префектур, представлявшие основное звено всей системы административной юстиции, в настоящее время значительно приблизились по своей сущности к общим судам. Этого удалось достичь в результате предпринятой в середине 50-х годов попытки осуществления соответствующей реформы, вызванной необходимостью разрешения значительного количества нерешенных дел, скопившихся в Государственном совете, и, что не менее важно, придать их деятельности максимально приближенный к правосудию характер.

Задача реформы была решена, и дела стали рассматривать региональные административные суды. По мнению Г. Брэбана, новое название должно было, с одной стороны, означать полноту их судебной юрисдикции, а с другой – символизировать их действительную независимость от аппарата управления. Таким образом, в общей системе французской административной юстиции указанные суды стали основным звеном ее организации. Они вправе рассматривать жалобы на все акты, издаваемые органами исполнительной власти, нарушающими субъективные права граждан, а также акты, носящие нормативный характер.

Реформа административной юстиции во Франции была продолжена принятием Закона о реформе судебного административного разбирательства от 31 декабря 1987 г. В соответствии с указанным Законом были учреждены административные апелляционные суды для рассмотрения апелляционных жалоб на решения административных судов. Они правомочны рассматривать дела о превышении власти, а также требования о возмещении вреда, связанные с такого рода жалобами. Административные апелляционные суды имеют в своем составе палаты, количество которых устанавливается декретом, рассмотренным Государственным советом. Таким же образом устанавливается и число самих судов. Члены корпуса административных судей и административных апелляционных судей могут быть назначены в административный апелляционный суд, если имеют соответствующий ранг государственного чиновника и стаж не менее шести лет действительной службы, из которых четыре года связаны с выполнением функций по отправлению правосудия. Лица, назначенные в административный апелляционный суд в качестве административных судей, должны выполнять свои обязанности не менее четырех лет.

Несмотря на серьезные реформы в системе административной юстиции Франции, условия рассмотрения дел остаются практически без изменений. Процедура рассмотрения дел проводится без учета принципов гласности и устности процесса. Основу принятия решения составляют разного рода документы, которые истребуются судьей и на основе которых готовится заключение по делу.

Существенные изменения претерпела и система административной юстиции в странах, где доминирует английская форма ее организации – отнесение вопросов административной юстиции к ведению общих судов. Эволюция системы органов административной юстиции наиболее наглядно прослеживается в Соединенных Штатах Америки. Несмотря на то, что в этом государстве в соответствии с конституцией судебная власть предоставляется только судам и распространяется на все дела, которые рассматриваются по общему праву, практически судебные полномочия по рассмотрению значительного числа административно-правовых споров переданы так называемым квазисудебным учреждениям, являющимся, по существу, учреждениями административными. Следует отметить ряд причин, вызвавших необходимость такого шага. Важнейшей из них являлась существенная перегруженность судов делами, связанными с претензиями граждан к административным органам. Как отмечает американский юрист Д. Карлен, без коренной перестройки своей работы и значительного увеличения персонала суды не могли бы справиться с лавиной дел, находящихся в них. Иными факторами, повлиявшими на этот процесс, были: специальные познания сотрудников этих административных учреждений; наличие у административных учреждений права по собственной инициативе начинать преследование правонарушителей, каковым суды не обладают; сложность и длительность процедуры прохождения дел в судах, а также высокая стоимость судебных издержек.

Сущность квазисудебных органов административной юстиции заключается в том, что они выросли из недр администрации и в значительной степени остаются под ее влиянием. Ряд из них (например, комиссии по выплате компенсаций штатов) занимаются исключительно рассмотрением административно-правовых споров конкретного вида. Другие же, составляющие большинство, сочетают рассмотрение административно-правовых споров с выполнением иных функций в государственном управлении.

Деятельность квазисудебных органов административной юстиции основывается на достаточно детально разработанных правилах административной процедуры. Не вдаваясь в подробный анализ всех квазисудебных органов в США, отметим основные положения, позволяющие оценить в целом тенденции развития этого института.

Во-первых, наличие детального процессуального регламентирования рассмотрения дел, а также возрастающая самостоятельность и независимость лиц, их рассматривающих, свидетельствуют о том, что последние фактически обладают статусом административного судьи.

Во-вторых, государство все с большим вниманием относится к вопросам повышения престижа органов административной юстиции, о чем свидетельствуют факты придания квазисудебным органам статуса отраслевых судов. В частности, Управление налоговых апелляций США было преобразовано в Налоговый суд США.

И наконец, в-третьих, возможность обжалования решений квазисудебных учреждений административной юстиции в Федеральный суд и Верховный суд США по существу означает инстанционность рассмотрения административно-правовых споров.

Одной из важных особенностей административно-процес­суального законодательства США является весьма детальная регламентация административных процедур.

В основе правового регулирования деятельности административных органов лежит так называемая «надлежащая правовая процедура», включающая в себя право сторон на извещение о предмете спора и претензиях по делу, право сторон на представление доказательств, право на опровержение доказательств в ходе процессуальных действий, право на участие адвоката в рассмотрении дела, требование о том, что решение по делу должно основываться исключительно на доказательствах, зафиксированных в протоколе ведения процесса, а также необходимость обеспечения возможности заинтересованному лицу получать копию протокола, в котором получили отражение все обстоятельства дела.

В настоящее время в США основные административно-процес­суальные нормы сосредоточены в Правилах административной процедуры (Свод законов США – титул 5, гл. 5).

Прежде всего следует отметить широкую гласность административного процесса. Необходимость всесторонней информации о деятельности административных органов предусматривается параграфом 552 указанных Правил. Так, до сведения общественности должна доводиться следующая информация: описание и адреса центральных и местных органов и служб соответствующего административного учреждения, в которых от служащих этих органов можно получить необходимую информацию; сведения о порядке осуществления соответствующих функций административного учреждения, в т.ч. о характере и требованиях всех применяемых процедур; сами процедурные правила, описание форм документов и указание мест, где их можно получить, а также инструкции, касающиеся объема и содержания всех письменных документов; сведения о материальных нормах общего действия, критериях их толкования и применения, о поправках или изменениях, внесенных в них.

Каждое административное учреждение в соответствии с опубликованными Правилами должно сделать доступными для общественного контроля и для снятия копий руководства административному персоналу и инструкций персоналу, которые касаются граждан и представителей общественности, а также материалы, отражающие результаты рассмотрения дел.

В случае отказа в выдаче документа гражданин вправе предъявить иск в суд. Суд имеет право указать административному учреждению на недопустимость отказа и обязать его предоставить документы. При этом бремя доказывания правомерности решения об отказе в выдаче документов возлагается на административное учреждение.

В соответствии с параграфом 552-а ни одно административное учреждение никому не должно оглашать документ, если не представлен письменный запрос или предварительное письменное согласие лица, в отношении которого составлен документ, за исключением случаев, четко оговоренных в законе.

Административные учреждения обязаны по требованию лица о предоставлении ему информации либо ознакомлении с документом разрешить ему просмотреть документ и получить копию самого документа либо его части. Если при ознакомлении с документом лицо сопровождает иной человек, то административное учреждение может потребовать от лица представления письменного заявления, разрешающего обсуждение документа, который касается данного лица, в присутствии сопровождающего его лица.

Граждане вправе требовать внесения изменений в документ. При этом административное учреждение должно незамедлительно внести изменения в часть документа, которая, по мнению лица, оформлена неточно, неадекватно, несвоевременно или неполно, либо проинформировать лицо о своем отказе внести изменения в документ, сообщить причину отказа, процедуры, установленные для осуществления лицом права требовать пересмотра этого решения, а также указать должностное лицо, уполномоченное осуществить пересмотр принятого решения.

Со своей стороны каждое административное учреждение, хранящее систему документов, обязано издать правила, которые должны устанавливать процедуру, посредством которой лицо, подавшее запрос, извещается о том, что в указанной им системе документов содержится документ, касающийся его; определять сроки и порядок установления личности лица, подавшего запрос о своем документе или об информации, имеющей к нему отношение, до предоставления ему этого документа или информации; устанавливать процедуру предоставления лицу документа или информации, имеющих к нему отношение, и, если это необходимо, особую процедуру предоставления ему медицинских документов, включая документы о его психическом состоянии; устанавливать процедуру для рассмотрения вопроса об изменении какого-либо документа или информации, имеющих отношение к лицу, подавшему соответствующее обращение об этом; устанавливать, если это необходимо, плату за снятие копий документов.

Параграф 552-б регламентирует открытость заседаний административных учреждений, которые возглавляются коллегиями, состоящими из двух или более членов. Эти заседания должны быть открыты для общественности, за исключением случаев, прямо указанных в законе. Так, заседания могут быть объявлены закрытыми, если вопросы, рассматриваемые на них, должны сохраняться в тайне в интересах национальной обороны или внешней политики, если эти вопросы раскрывают коммерческую или финансовую информацию, полученную от частного лица и являющуюся закрытой или конфиденциальной, раскрывают информацию личного характера и такое оглашение представляет собой необоснованное посягательство на неприкосновенность частной жизни.

О любом заседании административное учреждение должно сделать публичное сообщение не менее чем за неделю до его проведения с указанием времени, места и повестки дня, независимо от того, будет ли оно открытым или закрытым. Также публично должны быть оглашены имя и номер телефона должностного лица, назначенного для дачи ответа на запросы, касающиеся информации о заседании.

Каждое административное учреждение должно ежегодно докладывать Конгрессу об исполнении положений закона, касающихся открытости заседаний, включая данные об общем числе закрытых заседаний и причинах их закрытия.

Параграф 553 регламентирует порядок подготовки и принятия административными учреждениями нормативных актов. При этом следует отметить, что законодательно закреплена возможность всех заинтересованных лиц обратиться в административное учреждение с просьбой об издании, изменении или отмене того или иного нормативного акта. Могут предлагаться проекты нормативных актов. Общее извещение о предложенных проектах нормативных актов должно публиковаться в Федеральном реестре, за исключением актов, которые адресованы конкретным лицам. Такого рода извещение должно включать: информацию о времени, месте и характере публичных нормотворческих процедур; ссылку на законодательные акты, на основе которых принимается правило; условия применения и суть предлагаемого правила. Все заинтересованные лица могут принять участие в нормотворческой процедуре посредством представления заявлений, документов и т.п. Проект нормативного акта широко обсуждается. После обсуждения проекта в административном учреждении может проводиться открытое слушание по этому вопросу.

Правилами административной процедуры регламентируется порядок разбирательства административными учреждениями разнообразных дел, касающихся прав и обязанностей отдельных лиц, в т.ч. и дел об административных правонарушениях. В соответствии с правилами, лица, участвующие в рассмотрении дела, должны быть извещены о времени и месте рассмотрения дел и соответствующих правомочиях. Со своей стороны, административное учреждение должно предоставить всем заинтересованным сторонам возможность представления и рассмотрения фактов, доказательств, проектов решений или предложений по урегулированию спора.

Параграф 556 детально регламентирует порядок слушания дел. Лица, ведущие процесс, обязаны осуществлять свои функции беспристрастно. Они могут в любое время заявить о самоотводе при наличии причин, не позволяющих им принимать участие в рассмотрении дела, причем этот факт должен быть внесен в протокол и в решение по делу. Лица, осуществляющие рассмотрение дела, могут принимать присягу и заявления; принимать решения о выдаче повесток; принимать решения по ходатайству о представлении доказательств и получать относящиеся к делу доказательства; получать показания под присягой; руководить ходом слушания; проводить совещания для разрешения спорных вопросов по соглашению сторон; разрешать процедурные вопросы; принимать решение по делу.

Сторона по делу вправе представлять устные или вещественные доказательства, опровергающие доказательства другой стороны, и участвовать в перекрестном допросе, который может потребоваться для полного и объективного раскрытия обстоятельств дела. Запись свидетельских показаний и вещественных доказательств вместе со всеми письменными материалами и запросами, представленными при рассмотрении дела, является важнейшим документом, на основе которого выносится решение по делу и копии которого предоставляются всем сторонам по делу. Решение по делу должно быть обоснованным. Оно должно включать в себя запись об установленных фактах и их обоснованиях, а также о соответствующих правилах, на основании которых оно принимается. Мнение должностного лица, выносящего решение по делу, должно быть тщательно аргументировано. При вынесении решения коллегиально должно быть изложено не только мнение большинства, но и особое мнение меньшинства или даже отдельных членов коллегиального органа.

Значительный интерес представляет построение органов административной юстиции в одной из наиболее развитых европейских стран – Швеции. Необходимость защиты прав граждан в отношениях с администрацией на судебном уровне обусловило введение там в начале XX в. Верховного административного суда. Однако стройной системы нижестоящих административных судов, по существу, не было. Отправной точкой, обусловившей реорганизацию системы органов административной юстиции, стало присоединение Швеции к Всеобщей декларации прав человека (1946 г.) и Международному пакту о гражданских и политических правах (1966 г.), поскольку определенные нормы о правах человека требуют, чтобы исключения из них в каждом конкретном случае решались в судебном порядке, а не административными органами. Кроме того, существенного улучшения требовала процедура рассмотрения административных дел. Результатом этого стало создание системы административных судов, действующих параллельно с общими судами.

Характерной особенностью этой системы служит то обстоятельство, что, наряду с административными судами, являющимися низовым звеном всей системы, действуют специальные суды, обладающие ограниченной компетенцией, число которых невелико.

Так, в соответствии с Коммунальным законом жалобы на решения собрания уполномоченных коммуны подаются в камеральный суд, являющийся специальным судом, рассматривающим некоторые административные споры.

Следующим звеном в системе административных судов являются апелляционные суды. Однако их компетенция ограничена рассмотрением налоговых вопросов, делами об ответственности финансовых чиновников, рядом дел в сфере социального обеспечения. Высшей инстанцией является Верховный административный суд.

Основным законодательным актом, регламентирующим порядок разрешения административных дел, является Административно-процессуальный закон 1971 г. Однако сфера применения этого Закона в определенной степени ограничена. Он не применим к вопросам, решаемым правительством, органами местного самоуправления и их исполнительными органами, полицией.

Законом различаются также правила общего и ограниченного применения. Правила ограниченного применения используються лишь в делах, которые затрагивают личные права граждан, их привилегии или обязанности либо касаются случаев применения дисциплинарных взысканий.

Правила общего применения должны соблюдаться при каждой процедуре. Прежде всего это касается необходимости исключить предвзятость при рассмотрении дела. Ряд правил направлен на обеспечение возможности обращения граждан к властям и облегчение подачи апелляции на решение по административному делу. В частности, указывается, что, если заявление гражданина имеет недостатки, власти обязаны помочь заявителю устранить их. Каждая из сторон в отношениях с властями может пользоваться услугами своего представителя или помощника.

Соответствующие правила регламентируют и порядок рассмотрения дел с учетом необходимости быстрого и эффективного их разрешения.

Важную роль для надлежащего регулирования административно-процессуальной деятельности играют положения Закона, в соответствии с которыми орган, рассматривающий дело, обязан до вынесения решения сообщить сторонам всю полученную по данному делу информацию. Стороны имеют право доступа к любой интересующей их документации. Решение по делу должно быть обоснованным. Важную роль играет и обязанность предоставления заинтересованным сторонам информации о том, как следует действовать в случае обжалования решения, принятого не в их пользу.

Наибольшее развитие в качестве самостоятельной ветви судебной власти административная юстиция получила в Германии. Здесь система административных судов включает три инстанции. Первой инстанцией является местный административный суд. В качестве второй, апелляционной инстанции действуют высшие административные суды земель. Третьей, кассационной инстанцией служит Федеральный административный суд. Административным судам подведомственны все споры, имеющие публично-правовой характер, в частности дела о жалобах граждан на решения и действия государственных органов и их должностных лиц, споры между территориальными единицами, споры о правах государственных служащих. Закон закрепляет право административных судов отменять решения государственных органов, их должностных лиц либо право предписать или принять то или иное решение. Административные суды также устанавливают юридические факты.

Административные суды всех инстанций действуют коллегиально. Административные суды первой инстанции, а также высшие административные суды земель разрешают дела в составе трех профессиональных судей, а также двух заседателей, избираемых сроком на четыре года. Высшая инстанция – Федеральный административный суд – состоит из пяти судей.

Порядок обращения в административный суд предусматривает возможность рассмотрения им дела лишь в случае, когда жалоба была подана в соответствующую административную инстанцию, являющуюся высшей по отношению к той, чьи действия или решения обжалуются, и была ею отклонена. Таким образом, на стадии досудебного рассмотрения дела законность и целесообразность изданного акта проверяются сначала административным органом.

Административными судами Германии рассматриваются иски трех видов: иски об оспаривании актов управления, иски об издании акта, иски об установлении факта издания акта. В исках первого вида указывается на дефекты формы или содержания акта. Иски второго вида представляют собой просьбу заинтересованного лица вынести решение, которым орган управления обязывается издать акт, в котором заинтересован истец. В исках третьего вида перед административными судами ставится вопрос о признании наличия или отсутствия правоотношения либо об аннулировании акта. Для административно-процессуального законодательства Германии характерны достаточно высокая степень процессуальной урегулированности всех стадий административного процесса, достаточность процессуальных средств и способов, позволяющих сторонам активно влиять на ход и результаты процесса, эффективно защищать свои права, неукоснительно исполнять процессуальные обязанности.

Несомненный интерес представляет практика разрешения административных дел в Китае и Японии.

Основным органом административной юрисдикции в КНР являются палаты по административным делам, действующие в системе судов общей юрисдикции. Правовым обеспечением деятельности этих палат по рассмотрению административных дел выступает Административно-процессуальный кодекс, введенный в действие 1 октября 1990г. В соответствии с этим законодательным актом судами рассматриваются жалобы относительно конкретных действий административных органов, нарушающих права и интересы граждан. В основном это дела, связанные с обжалованием административного задержания, штрафа, изъятия документов, конфискации имущества либо наложения на него ареста. Наряду с этим, в судебном порядке могут обжаловаться действия административных органов, нарушающих права граждан при осуществлении арендного подряда в деревне. Кодексом устанавливаются ограничения по рассмотрению отдельных административных дел. В частности, судами не могут рассматриваться дела, связанные с государственными актами в сфере обороны и внешних связей, а также с нормативными актами общеобязательного характера, административными актами, в отношении которых законом устанавливается, что они приняты органом, являющимся окончательной инстанцией.

Рассмотрение дел базируется на принципах административного процесса, которые практически соотносятся с принципами судопроизводства. В частности, это соблюдение законности; обеспечение независимости судов от административных органов, общественных организаций и отдельных лиц; гласное рассмотрение дел; инстанционность процесса и его состязательность. Примечательно, что суды не могут подменять административные органы в вопросах целесообразности конкретных решений, принятых этими органами в пределах своей компетенции.

Инстанционность рассмотрения дел связана с их сложностью, а также с уровнем органа, действия которого обжалуются. Так, большинство административных дел рассматривается низовыми судами. Наиболее сложные из них, а также дела, связанные с обжалованием административных действий структурных единиц Госсовета и органов государственного управления провинций, рассматриваются судами средней ступени. Территориальная подсудность дел определяется местом нахождения административного органа, действия которого обжалуются.

Административно-процессуальным законодательством КНР устанавливается ряд юридических гарантий, направленных на надлежащее рассмотрение дел и реальное исполнение принятых по ним решений. Так, свое четкое закрепление получили сроки рассмотрения дел и исполнения решений. На реальное исполнение принятых решений направлена возможность применения таких мер, как снятие денежных сумм с банковских счетов административных органов и наложение на них штрафа. Судебным порядком обеспечивается также возможность возмещения гражданам и организациям ущерба, причиненного действиями или бездействием административного органа, его должностных лиц.

Одной из характерных особенностей административно-процес­суального регулирования в Японии выступают специфические примирительные процедуры, используемые для урегулирования споров в сфере государственного управления. В частности, для разрешения споров в этой сфере прежде всего используется процедура так называемого административного консультирования. В случае нарушения его прав гражданин может подать письменное заявление в офис Департамента административного надзора независимого Агентства по административному менеджменту. Получив жалобу, сотрудник Департамента – административный консультант направляет обращение в административный орган, действия которого обжалуются. Это обращение не имеет обязывающей силы, его предназначение – побудить административный орган устранить причину жалобы и тем самым разрешить возникший конфликт. В такой ситуации административный консультант выступает в роли посредника между административным органом и гражданином, обратившимся с жалобой. Если же усилия административного консультанта не приводят к разрешению конфликта, жалоба подается в суд.

Законодательство Японии предусматривает возможность обжалования действий административных органов как в административном, так и в судебном порядке.

Обжалование в административном порядке осуществляется в соответствии с Законом о рассмотрении несогласия с действиями административных властей. По общему правилу практически все административные акты могут быть предметом обжалования. Среди жалоб, направляемых в органы исполнительной власти, выделяются жалобы, предусмотренные Законом о рассмотрении несогласия с действиями административных властей, и жалобы, порядок подачи которых определяется различными специальными законами. В последнем случае административный орган, издавший соответствующее процедурное предписание, касающееся подачи определенных жалоб, обязывается дать исчерпывающую информацию о порядке подачи жалобы. Это позволяет гражданину в значительной степени избежать сложностей при осуществлении специальной процедуры подачи жалобы. Характерно, что в соответствии с законодательством Японии гражданин в случае нарушения его прав может направлять иск в суд, минуя этап административного обжалования.

Порядок судебного обжалования регламентируется Законом о процедуре рассмотрения административных дел. В судебном порядке рассматриваются иски об отмене определенного правового предписания; о признания административного акта ничтожным и недействительным; о признании бездеятельности администрации незаконной; иски, подаваемые в связи со спором, который возник между двумя сторонами по вопросу, имеющему публично-правовое значение; так называемые народные иски, т.е. иски, предполагающие, что лицо, обратившееся в суд по поводу исправления незаконного акта административного органа, само не имеет непосредственного юридического отношения к существу иска; иски по поводу спора между организациями и учреждениями.

Указанный Закон в значительной мере защищает интересы административного органа, выступающего в качестве ответчика по иску. Об этом свидетельствует то обстоятельство, что даже в случае признания судом обоснованности требований истца суд может отклонить исковые требования, если полагает, что определенное решение может оказать значительной воздействие на «общественное благосостояние». Наряду с этим, суд обязан отменить свое решение о приостановке исполнения административного решения в случае возражения премьер-министра. Таким образом, даже тогда, когда решение административных органов является очевидно противоправным, суд может отклонить исковые требования по мотивам нанесения ущерба общественному благосостоянию.

В целом, обзор построения и деятельности органов административной юстиции в наиболее развитых правовых государствах мира позволяет прийти к следующим выводам.

1. Организация административной юстиции свидетельствует о все более проявляющейся тенденции к ее обособлению в самостоятельную ветвь судебной власти.

2. Административные суды либо органы, по существу являющиеся таковыми, обладают возможностью реального реагирования на нарушения законов со стороны органов публичной администрации путем принятия решений, отменяющих их незаконные акты либо обязывающих административные органы отменять их.

3. Основой деятельности органов административной юстиции является самостоятельное административно-процессуальное законодательство, причем зачастую совершенствование последнего прямо зависит от реорганизации органов административной юстиции по образу судебных органов.

4. Одной из основных целей совершенствования системы органов административной юстиции и административно-процес­суаль­ного законодательства служит защита прав и интересов граждан в их взаимоотношениях с органами государства.

5. Динамичный характер построения системы органов административной юстиции отражает стремления законодателей к поиску наиболее оптимальной ее модели.

6. Все большее значение придается профессиональному уровню лиц, осуществляющих функции административных судей.

К недостаткам, присущим организации и деятельности органов административной юстиции за рубежом, следует отнести нечеткое определение компетенции административных судов, в ряде случаев ее необоснованное сужение, а также параллельность рассмотрения отдельных категорий дел административными судами и административными органами государства, что в значительной степени умаляет авторитет судебной власти.

В заключении отметим, что для разрешения проблемы наиболее оптимального построения системы органов административной юстиции в Украине следует учитывать целый ряд обстоятельств, связанных с выяснением необходимости обособления административных судов как самостоятельной ветви судебной власти в Украине; определением компетенции административных судов с точки зрения инстанционности рассмотрения административных дел; уяснением статуса административных судей; определением значения и роли административно-процессуальных форм в деятельности административных судов и перспектив развития административно-процессуального законодательства с точки зрения максимальной защиты прав и интересов граждан, защиты государственных и общественных интересов и обеспечения эффективности деятельности органов административной юстиции.