§ 2. Організація апарату державного управління.

Переходячи до структурної характеристики управлінського апарату, доцільно спиратися на загальнопоширене тлумачення організації системи як її внутрішньої структурної побудови, що складається з елементів та взаємозв'язків між цими елементами.

Між тим у науковій літературі часто-густо не враховується відмінність понять структури апарату (суб'єктів) управління і структури управління (системи управління). Необхідність розмежування цих понять випливає із нетотожності самих явищ, що структуруються.

Наприклад, поняття структури управління звичайно застосовується як до керуючої, так і до керованої підсистем (тобто до суб'єктів й об'єктів управління). Насправді ж перше поняття вужче за обсягом, оскільки охоплює побудову лише керуючих суб'єктів, яка об'єднує багато конкретних, локальних організаційних структур (або інакше — структурних форм).

Незважаючи на це, часто поширеним терміном «організаційні структури управління» визначаються саме структури управлінського апарату. Тому для більшої чіткості їх відображення доцільно використовувати поняття «управлінські (або керуючі) структури».

Причому бажано, щоб це поняття мало єдиний зміст стосовно:

а) самостійних органів управління;

б) структурних підрозділів органів, які складаються із окремих посад — універсальних первинних одиниць апарату;

в) сукупностей (підсистем) органів (системи міністерств чи держкоміте-тів).

Усі перелічені суб'єкти управління здійснюють конкретні управлінські функції відповідно до суспільного розподілу праці в апараті. Збірне визначення цих суб'єктів можливо за допомогою терміну «структурні одиниці» управлінського апарату. Серед них базовою (на відміну від первинної посади) структурною одиницею є органи управління як елементи системи

Вище були вказані основні види органів управління 'з точки зору структурної ієрархії апарату. Приналежність органів до певного структурного рівня фіксується терміном «організаційно-правовий рівень» апарату.

Органи управління можуть також розрізнятися залежно: від характеру компетенції або змісту функцій — на органи загальної, галузевої і функціональної, міжгалузевої компетенції; від сфери дії — на органи управління економікою (народним господарством), соціально-культурним розвитком, у адміністративно-політичній сфері; від методів прийняття рішень — на колегіальні та єдиноначальні і т. ін.

Отже, управлінські структури складаються із структурних одиниць апарату. Друга їх сторона має охоплювати, як це випливає з наведеного вище загальнопоширеного тлумачення поняття «організація системи», взаємовідносини (стосунки) керуючих суб'єктів.

Адже в реальному житті складність структурної побудови апарату оцінюється переважно не за кількістю його складових частин, а за множинністю їх фактичних взаємозв'язків. Саме тому «стосунковий», так би мовити, аспект вважається, ще одним атрибутом змісту поняття управлінських структур.

Дана позиція потребує суттєвого уточнення з урахуванням того, що реально існуючі між структурними одиницями стосунки характеризують не стільки власне організацію системи (яка покликана відображати та фіксувати структурну побудову апарату), скільки є результатом втілення структур у самому функціонуванні апарату. Тобто ці стосунки більше відносяться до характеристики його фактичної діяльності. Тому при визначенні «стосункового» аспекту управлінських структур принципово важливо уникнути підміни його ознаками якісно іншої — функціональної — характеристики апарату управління.

Для цього слід виходити з того, що при визначенні структури апарату необхідно говорити не просто про взаємозв'язки, взаємодії елементів, а саме про спосіб цих взаємозв'язків і взаємодій. Стосовно апарату управління специфічний спосіб взаємозв'язків, взаємодій структурних одиниць виражається, як ми вважаємо, у нормативне встановлених моделях (або схемах) взаємовідносин цих одиниць. Саме нормативні моделі взаємовідносин (стосунків), а не взаємовідносини як такі, складають атрибутивну ознаку управлінських структур, що підлягають офіційній регламентації у відповідних правових актах.

Отже, у структурах фіксується взаємоположення органів, міра та характер участі кожного з них у суспільному розподілі управлінської праці, завдяки чому забезпечується належна впорядкованість фактичної взаємодії структурних одиниць апарату. З огляду на це доцільно розуміти структуру апарату управління як фіксований розподіл праці (функцій і повноважень) між його ланками, хоч як тепер зрозуміло, це і не вичерпне визначення.

Практична ж реалізація зазначених нормативних моделей відбувається у ході його функціонування, тобто через численні стосунки його структурних одиниць як між собою, так і з об'єктами зовнішнього суспільного середовища. Сукупність таких стосунків узагальнюється поняттям державно-управлінських відносин.

Самі нормативні моделі взаємовідносин в апараті управління не однозначні за внутрішнім змістом. Необхідно розрізняти у змісті кожної моделі як мінімум такі групи нормативне фіксованих схем.

Перша — схеми зв 'язків організаційного (лінійного чи функціонального) підпорядкування структурних одиниць.

Друга — схеми розподілу між останніми цілей, завдань, функцій і повноважень (в тому числі обов'язків нести юридичну відповідальність за результати діяльності — ці обов'язки, на відміну від звичайних компетенційних, можна дещо умовно визначити як «реюрисдикційні»).

Нарешті, третя — схеми інформаційних зв'язків між структурними одиницями, які притаманні управлінським процесам.

Юіючове місце у змісті будь-якої нормативної моделі взаємовідносин належить, як свідчить досвід, схемам розподілу цілей, завдань, функцій і повноважень, оскільки відповідно до них, передусім, будуються фактичні стосунки структурних одиниць як по вертикалі, так і по горизонталі. Тому їх можна скорочено назвати як «схеми взаємодії» в апараті управління.

Відносно самостійне виділення схем взаємодії має практичне значення для потреб правового регулювання управлінських структур. Адже фіксація даних схем безпосередньо пов'язана із встановленням компетенції окремих органів управління. Таким шляхом держава здійснює розподіл праці між ними, визначаючи конкретну роль кожного органу та забезпечуючи узгодженість їх дій.

Розуміння цього компетенційного аспекту управлінських структур дає змогу звернути належну увагу на необхідність удосконалення підготовки самих компетенційних актів. Зокрема, практика переконує в доцільності готувати всі правові регламенти, які регулюють структуру та діяльність кожного окремого органу, як єдиний регламентний «пакет». Його складовими мають стати: а) загальний статут органу; б) офіційна схема його організаційної структури; в) збільшена — до рівня структурних підрозділів органу — таблиця (матриця) розподілу в них цілей, завдань, функцій і повноважень (тобто мова йде про згадані вище схеми взаємодії).

При наявності такого компетенційно-структурного пакета, поліпшується оглядовість усіх офіційно закріплених компетенційних і структурних параметрів конкретних органів, що допомагає вчасно виявляти й усувати їхні відхилення від реальних умов функціонування та всілякі розбіжності, суперечності, інші недоліки.

Це має суттєве значення, оскільки за загальним правилом зазначені параметри регламентуються у розрізнених локальних документах. Це — положення про органи (статути), їх структурні підрозділи, посади (посадові інструкції), а також такі юридичне значущі локальні акти, як штатні розклади, офіційно затверджені схеми організаційних структур, документообігу тощо. Природно, що вже при створенні, а тим більше з часом, вони певною мірою старіють і втрачають відповідність із дійсністю, а отже, своє регулююче значення

Через те в управлінській практиці існує значне розходження між формальним визнанням необхідності й реальною цінністю, так би мовити, працездатністю правових регламентів. А це призводить, зрештою, до фактичного виправдання як низької якості таких регламентів, так і їх відсутності взагалі.

Тому лише шляхом удосконалення методів, форм та процедур правової регламентації управлінських структур можна посилити її дійове значення в організації управлінського апарату і на тій підставі поступово змінювати фактичне ставлення до підготовки та використання локальних правових регламентів з боку кадрів, в першу чергу керівних, апарату управління в інтересах підвищення ефективності його діяльності.