§ 3. Діяльність апарату державного управління: складові змісту.

Висвітлюючи в межах функціональної характеристики діяльність апарату управління, слід зауважити, що не усі дії його органів є власне управлінням (наприклад, матеріально-господарські операції). Але головним, профілюючим видом діяльності для цих органів є управлінська діяльність. Тому надалі будемо розуміти під діяльністю апарату власне управлінську діяльність, шо характеризується своїм особливим змістом і проявляється у відповідних формах.

У науковій літературі немає єдності у співвіднесенні елементів змісту та форм управлінської діяльності. Наприклад, пропонується розглядати процес управління, що розуміється як форма діяльності суб'єкта, через єдність стадій, функцій, методів управління і управлінських відносин.

З метою більш чіткого вирішення зазначеного питання необхідно виходити із загальнонаукових уявлень про зміст та форму (форми) явищ.

Формами управлінської діяльності слід вважати: а) видання актів управління; б) прояви інших юридичне значущих, а також суто організаційних дій; в) процесуальні (процедурні) форми; г) морально-етичні вчинки прояви поведінки управлінців. Причому більшість цих форм управління потребують правового опосередкування, яке набуває тим самим значення своєрідної «форми форм».

Стосовно ж основних елементів змісту управлінської діяльності доцільно вести мову про: а) цілі та завдання; б) функції; в) методи управління. По кожному з цих елементів в юридичній літературі висловлені неоднозначні погляди. Але найбільш обгрунтоване, як здається, розуміння зазначених елементів можна представити наступним чином.

Цілі та завдання діяльності управлінського апарату є свідомі (мисленні) уявлення про напрямки та очікувані наслідки такої діяльності. Відмінність між вказаними однопорядковими категоріями вбачається головним чином у ступені узагальненості відтворення у них напрямків та наслідків. А саме, у цілях відтворюються більш довгочасні та значущі, ніж у завданнях, характеристики діяльності.

Цілі (завдання) є об'єктивними за своїм змістом і обумовлюється у кінцевому підсумку матеріальними умовами соціальної діяльності. Таке тлумачення відмінне від існуючого у загальносоцюлогічній літературі визначення цілі як власне кінцевого результату, на досягнення якого спрямоване функціонування системи. Переконані, що результат як ціль (мета) існує лише у вигляді образу майбутнього, оскільки у сучасному його ще немає. Коли результат досягнутий, він не може виступати як ціль.

Окрім того, що принципово спільною для усіх органів управління є цільова спрямованість на максимально повне задоволення суспільне значущих, «публічних» потреб, кожний окремий керуючий суб'єкт додатково націлений на специфічні потреби кореспондованого йому керованого об'єкта. Вони надзвичайно різноманітні та можуть бути структуровані за різними ознаками. Наприклад, залежно від рівня об'єктів — потреби народного господарства, галузі, підгалузі. об'єднання, підприємства, від змісту самих потреб — потреби в прогностичній і плановій інформації, в кадрових, фінансових та інших ресурсах, у координації зусиль тощо.

Саме складний характер керованого середовища зумовлює так зване дерево цілей, яке одержують шляхом декомпозиції останніх на підцілі (завдання) нижчого рівня. Вони деталізують загальні цілі, локалізуючись у процесі розподілу між ланками апарату управління. Тому дуже важливо забезпечити повний баланс завдань суб'єктів із структурою цілей.

Враховуючи багатогранність суспільних потреб, умов та інших факторів функціонування апарату управління доцільно розмежувати кілька типових груп цілей та завдань. Серед них, зокрема, такі, що:

а) відображають найбільш загальні потреби та тенденції економічного та соціального розвитку суспільства, які вимагають активного та ефективного забезпечення з боку держави. Це так звані загальнозначущі, або публічні цілі (завдання);

б) характеризують вибіркову спрямованість діяльності апарату на конкретні об'єкти соціально-керованого середовища. Це так звані об'єктні цілі (завдання);

в) відображають функціональну спеціалізацію управлінської діяльності. Свою власну, тобто органічну ціль (завдання) має кожна функція управління. Тому такі цілі (завдання) правомірно іменувати функціональними;

г) випливають із внутрішньої технології управлінської діяльності та відображають спрямованість зусиль апарату по забезпеченню цієї технології, яка розуміється як певний механізм використання методів, а також процесуальних форм управлінської діяльності. Це так звані технологічні завдання (цілі)

Щодо визначення функцій управління слід виходити із розуміння функцій як складових спеціалізованих частин змісту управлінської діяльності, які характеризуються певною цільовою самостійністю та якісною однорідністю.

У науковій літературі є різні варіанти класифікацій (переліків) функцій управлінської діяльності, причому одні і ті ж функції іменуються неоднаково. Найбільш поширеними є: а) загальні, або основні функції; б) спеціальні, чи спеціалізовані функції, які відображають специфіку конкретного суб'єкта управління, або керованого об'єкта; в) допоміжні, або обслуговуючі функції, які обслуговують виконання загальних і спеціальних функцій

З метою уніфікації використовуваних у науковому обігу термінів доцільно систематизувати функції за найбільш узагальнюючим критерієм — за цільовою орієнтацією функцій на забезпечення практично значущих потреб, які притаманні кожному керованому об'єкту. Звідси необхідно розподілити усі існуючі функції управління на групи, які спрямовані на забезпечення керованих об'єктів:

а) цілепокладаючою інформацією — функції прогнозування, планування тощо;

б) необхідними для їх нормальної діяльності та розвитку ресурсами — фінансування, матеріально-технічне забезпечення, стимулювання, кадрове забезпечення та інше;

в) впорядкованості, узгодженості в їхній діяльності — керівництво, координація, організація, регулювання, контроль та інше;

г) зусиллями щодо їх первісного формування та наступного удосконалення в органічному поєднанні з такими ж заходами щодо самих керуючих суб'єктів — організаційне проектування, організаційний розвиток тощо.

У реальному житті названі групи функцій тісно переплітаються та взаємопов'язані. Вони характеризують найбільш універсальні напрямки діяльності апарату управління, які в тій чи іншій мірі здійснюються у кожній управлінській ланці. Тим самим для визначення конкретних функцій органів управління в практиці цілком слушна термінологія, що використана вище.

Саме стосовно конкретних функцій органів важливо враховувати, що в апараті управління функції безпосередньо пов'язані з державно-владними повноваженнями, а відповідно і з необхідністю їх юридичного оформлення. Тому слід підкреслити органічний зв'язок у змісті управлінської діяльності функцій та державно-владних повноважень (прав і обов'язків), що входять до компетенції органів управління.

У зв'язку з цим зазначимо, що питання про співвідношення функцій та компетенції органів управління тривалий час дискутувалося у радянській юридичній літературі. Так, ІЛ.Бачило вважає, що функції входять як складові елементи до компетенції та визначають, «що» робить орган, виступаючи як наслідок правовим явищем [І]. На думку Б.М-Лазарєва, елементами компетенції органу управління виступають не самі функції як такі, а покладені на нього, по-перше, загальне право (щодо керованого об'єкта) та обов'язок (перед державою) виконувати певні функції та, по-друге, комплекс конкретних прав і обов'язків (повноважень), що необхідні для реалізації цих функцій [2].

Подальший аналіз вказаного питання підтвердив висновок про те, що функції не є однопорядковими з повноваженнями елементів компетенції органу, а виражаються у неї шляхом правового закріплення (регламентації) останніх [З]. В цілому за своєю природою компетенцію слід розуміти як юридичне вираження управлінських функцій шляхом закріплення за органом у спеціальних правових (так званих компетенційних, або статутних) актах цілей, завдань і необхідних для їх виконання повноважень.

Якщо державно-владні повноваження є формою правового опосередкування функцій, то методи управління більше стосуються практичної реалізації функцій. Методи прийнято тлумачити як способи здійснення організуючого впливу у стосунках між суб'єктами та об'єктами управління.

У такому розумінні до методів примикає і стиль управлінської діяльності. Але не як особисті, індивідуалізовані риси роботи управлінських кадрів, а як сукупність прийомів діяльності, що виступають окремим проявом більш загального явища — методів управління.

У науковій літературі є різні погляди щодо видів і конкретних методів управління. Але найчастіше користуються поширеною позицією про розмежування таких загальних груп методів, як методи переконання і методи примусу, а також прямого та непрямого (посереднього) впливу. При цьому останні групи можуть бути певним чином прирівняні до так званих адміністративних і економічних методів управління.

Виражаючи якісний бік реалізації функцій управління, методи — за аналогією з функціями — безпосередньо пов'язані з державно-владними повноваженнями, що відповідають цим функціям. Ця, так би мовити, компетен-ційна ознака методів управління підкреслює, насамперед, спільність (у відношенні до функцій) основних вимог до їх правової регламентації, а звідси й щодо її удосконалення.

Потреби практики управління вимагають додаткових роздумів над питанням: що треба зробити, аби по-справжньому динамічно відбувався процес удосконалення різних локальних компетенційних актів у міру подальших уточнень, доповнень, тощо.

У зв'язку з цим здається доцільним змінити у вринципі зовнішню форму локальних компетенційних актів, в тому числі побудованих шляхом згаданого вище регламентного пакету. А саме, корисно було б формувати їх з двох частин: а) постійної, в якій фіксуються найстабільніші характеристики правового статусу (вид керуючого суб'єкта, його підлеглість, генеральні цілі, базові повноваження і т.д.); б) перемінної, куди входили б «гнучкіші» компоненти статусу (окремі завдання, конкретні права та обов'язки, зв'язки з іншими структурними одиницями тощо). Контроль за підтриманням перемінних частин компетенційних актів у діючому стані міг би бути покладений на юридичні служби органів управління-

Цей захід мав би сприяти, певному поліпшенню практичного використання, а також перегляду й уточненню локальних компетенційних актів.

Водночас слід враховувати, що у разі тривалого строку дії компетенційних актів цілком можливий дисбаланс між нормативно фіксованими завданнями (цілями), з одного боку, та обсягом реальних повноважень — з другого. По-перше, через відставання обсягу повноважень від додатково накладених завдань у процесі їхнього (актів) природного старіння і, по-друге, в результаті будь-яких відомчих їх уточнень шляхом додаткових роз'яснень, приміток тощо, які фактично ведуть до втрати даними актами свого первісного вигляду.

Тому доцільно було б встановити правило обов'язкового внесення уточнень у загальні та локальні (місцеві й відомчі) компетенційні акти при покладанні на відповідні орган» управління завдань і функцій, які так чи інакше змінюють їх компетенцію й ефективне виконання яких неможливе без додаткових повноважень. Було б доцільним також встановити граничні строки внесення таких уточнень. Для загальних актів виправданим може вважатися десь тримісячний строк, для локальних — місячний (положення про органи, їхні структурні підрозділи) і 10-денний — для посадових інструкцій (положень про посади). Дотримання цих строків могли б контролювати юридичні служби органів управління.

Вельми важливо здійснювати заходи проти невиправданого існування застарілих актів, які втратили значення базових регуляторів управлінської діяльності й гальмують оновлення їх змісту. Тому варто було б встановити обов'язковість регулярного перегляду актів усіма ланками апарату управління з періодичністю, наприклад, у п'ять років. Незалежно від вирішення цього питання було б доцільним включати до тексту кожного компетенцій-ного акту спеціальний припис щодо необхідності своєчасного внесення до нього компетентним суб'єктом відповідних змін і уточнень.

Завершаючи розгляд основних елементів змісту діяльності апарату управління, підкреслимо, що за своїм значенням категорії методів (тобто «як» робити) і функцій (тобто «що» робити) виражають своєрідну «статику» управлінської діяльності.

Для забезпечення ж її динаміки доцільно використовувати поняття «функціонування» апарату управління. Таке функціонування є реальним втіленням управлінської діяльності, тобто є фактичним здійсненням управлінським апаратом своїх цілей та завдань, функцій, методів і повноважень.