3. Право Европейского союза

Одним из крупнейших межгосударственных объединений являются Европейские сообщества (ЕС). Европейские сообщества — Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), Европейское объединение угля и стали (ЕОУС) и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом) — единое интеграционное объединение 12 западноевропейских стран с целью создания экономического и политического союза входящих в ЕС государств. В 1951 г. был подписан Договор об образовании ЕОУС, в которое вошли Бельгия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция и ФРГ. В задачу ЕОУС входило создание общего рынка угля, железной руды и стали, а также регулирование объема производства и уровня цен этих товаров. В

1957 г. в Риме страны, входящие в ЕОУС, заключили договоры о создании ЕЭС и Евратома для: формирования общего рынка путем постепенной отмены между государствами-членами таможенных пошлин и количественных ограничений для ввоза и вывоза товаров, установления общих таможенных тарифов и согласованной торговой политики в отношении третьих стран, создания условий для свободного перемещения рабочей силы, капиталов и услуг, проведения единой политики в области сельского хозяйства и транспорта, координации экономической, социальной, валютной и инвестиционной политики, в дальнейшем — дополнение экономической интеграции политической. В 1992 г. в соответствии с Маастрихтским договором Европейские сообщества преобразуются в Европейский союз с более строгими правилами интеграции.

Высшим органом ЕС, принимающим решения по наиболее крупным принципиальным вопросам деятельности этой организации, а также обсуждающим узловые международные проблемы, является Европейский совет, в который входят главы государств и правительств стран-участниц. Работа Евросовета проходит в форме заседаний его участников не реже двух раз в год. В них также принимают участие председатель Комиссии ЕС и министры иностранных дел стран — участниц ЕС. Решения принимаются, как правило, консенсусом.

Ведущая роль в процессе согласования позиций стран-участниц принадлежит Совету ЕС. Его сессии не реже 4 раз в год проводятся в различном составе, чаще всего — министров иностранных дел, но также и министров финансов, сельского хозяйства, транспорта и т. д.

В организационную структуру Совета ЕС входят более 50 комитетов. Важнейшим из них является Комитет постоянных представителей, руководящий всем административным механизмом Совета ЕС. Объединенные в Комитете постоянные представители правительств государств — членов ЕС имеют ранг послов и выполняют важные политические функции, в первую очередь по предварительному согласованию позиций стран-участниц. В структуру Комитета входят более 40 постоянных и временных рабочих групп.

Среди институтов ЕС ключевое положение занимает образованная в 1965 г. Комиссия ЕС (КЕС). Входящие в ее состав члены, хотя и назначаются соответствующими правительствами, не получают от них инструкций и не несут перед ними ответственности. КЕС представляет на утверждение Совета ЕС проекты решений, может выступать как представитель ЕС на переговорах с третьими странами и в международных организациях.

В состав КЕС входят 17 членов (по 2 от Великобритании, Испании, Италии, ФРГ и Франции, по одному от остальных стран). В целом же в аппарате КЕС занято около 16 тыс. сотрудников. Каждое крупное направление деятельности КЕС курируется одним из 23 генеральных директоратов КЕС, состоящих, в свою очередь, из ряда директоратов. Любые решения КЕС принимаются простым большинством голосов.

Важным звеном в ЕС является Европейский парламент (ЕП). В него входят 518 депутатов, представляющих более 80 политических партий. С 1979 г. депутаты избираются путем прямых выборов сроком на 5 лет. Его полномочия несколько расширились. "Процедура консультаций" Совета ЕС с ЕП заменена "процедурой сотрудничества", в соответствии с которой Совет ЕС выносит окончательное решение только после одобрения его проекта Европарламентом. В случае отказа ЕП одобрить представленный проект он передается на доработку инициировавшим его институтам. С 1970 г. Европарламент ежегодно утверждает бюджет ЕС. Решения принимаются абсолютным большинством голосов.

В число институтов Сообществ входит Суд ЕС. Он состоит из 13 судей, которые назначаются сроком на 6 лет с общего согласия стран-участниц. Решения Суда ЕС обязательны для ЕС в целом, а также для отдельных стран и юридических лиц ЕС. Суд контролирует законность действий органов ЕС, регулирует споры КЕС с государствами-членами, дает толкования и уточнение условий практического применения правовых норм ЕС.

Качественно новый шаг — подписание в Маастрихте 7 февраля 1992 г. Договора о Европейском союзе, предусматривающего комплекс последовательно осуществляемых мер по европейской интеграции. В валютно-экономической сфере намечено для проведения общей экономической политики определять "основные ориентиры" в виде обязательных рекомендаций и осуществлять многосторонний контроль. Бюджетная политика направлена на предотвращение дефицитов бюджетов (не превышать 3% к ВНП) и поддержание бюджетной дисциплины вплоть до санкций (изменение кредитной политики, передача государством-нарушителем беспроцентного вклада на временное хранение, штрафы, оказание финансовой помощи). Намечено введение в обращение единой валюты.

В социальной сфере выделены новые сферы сотрудничества государств-членов регулирования со стороны ЕС — образование, профобразование и молодежь, здравоохранение, защита потребителя, культура. Появились новые направления в политической сфере. , Во внешней политике и политике безопасности ЕС определяет объекты общеевропейского сотрудничества: общеевропейские ценности и фундаментальные интересы ЕС. Обеспечение его достигается путем согласования позиций и совместных действий, включая военные. В сфере юстиции и внутренних дел предусмотрены согласование позиций, совместные действия, заключение соглашений. Договор внес изменения в систему институтов ЕС1.

Исследователи отмечают ряд особенностей развития права Сообщества — Европейского союза и правовых систем государств-членов2. Кратко их можно суммировать следующим образом.

Передача государствами-членами части своих суверенных прав ЕС привела к значительному расширению правотворческой и право-

1 Подробнее см.: Московский журнал международного права. 1995. № 2. С. 129—144. 2 Подробнее см.: Клемлм А. В. Суверенные права государств и их реализация в рамках Европейского союза// Московский журнал международного права. 1995. № 2.

применительной компетенции ЕС. Но они не утратили право по развитию национальных законодательств. Скорее всего произошло "переплетение" двух слоев правового регулирования в отдельных отраслях — европейского и национального.

Приоритетное действие европейского права перед национальным не означает отмены или ограничения последнего. Сомнителен приоритет в сфере конституционного права, особенно в части прав и свобод человека и гражданина, ибо сохраняется стандарт соответствия всех норм Конституции. Нормы европейского права скорее не отменяют, а воздействуют на национальные правовые системы с целью их гармонизации. Коллизионные нормы в учредительных договорах ЕС позволяют решать вопрос в пользу европейского права в случае противоречия ему положений национальных законодательств. Причем речь идет не об отмене, а о неприменении последних.

Государства-члены обязуются содействовать праву ЕС для достижения им своих целей. Это достигается путем воздержания от поведения, противоречащего европейскому праву, отмены либо изменений национальных актов, консультирования с КЕС перед изданием актов, которые могут нарушить нормы европейского права.

Суд ЕС управомочен только официально констатировать нарушения государствами-членами норм европейского права. Причем национальным судам как бы передается "изложение" права ЕС с учетом толкований и решений Европейского суда.

Право Европейских сообществ (ныне — Европейского союза) широко изучается в разных странах. Так, в изданной в 1994 г. книге "Право Европейских сообществ" есть три части — право институтов ЕС, право Общего рынка, право гармонизации и внешние отношения1.

В качестве межгосударственного объединения ЕС влияет на многие стороны развития национальных законодательств государств-членов. Решение данной задачи существенно облегчается той степенью правовой общности, которая присуща этим законодательствам. Принадлежность преимущественно к семье континентального права вполне объясняет органическое сходство систем законодательства и многих правовых идей и решений. Совпадение и общность интересов государств — членов ЕС облегчает гармонизацию законодательств в широком смысле и сближение юридических режимов в более узком смысле. В сферах, признанных общими, создаваемые институтами ЕС нормы служат стиранию юридических различий и введению единых, общих или согласованных способов законодательного или договорного регулирования.

В рамках ЕС не ломаются, но известным образом видоизменяются границы между национальным правом и правом межгосударственных объединений. Сошлемся на опыт Англии2, где договоры ЕС не обладают сами по себе "исполнительной властью" и требуют

1 См.: Evans A. The Law of European Community. Stockholm, 1994. 2 Подробнее см.: Корнеев С. Е. Взаимодействие права Европейских сообществ и национального законодательства Великобритании// Журнал международного частного права. 1994. № 3.

признания и оформления во внутреннем праве. Это достигается либо путем издания парламентом ряда статутов или дополнений к ним, либо путем издания общего закона, в котором имплементированы нормы договоров, либо путем прямого введения договора с соответствующей преамбулой в состав английского права. Все подобные процедуры были урегулированы Законом о Европейских сообществах 1972 г. и рядом других законов.

Интерпретация норм права Сообществ английскими судами предполагает ответ на вопрос, являются ли они непосредственно действующими. Поэтому на основе Положения о порядке применения решения суда Европейских сообществ (1972 г.) привлекается Суд ЕС для истолкования того, как и каким образом эти нормы действуют в Англии. Суд либо прямо влияет на применение права в случае несоблюдения обязательств, либо косвенно (путем предварительных постановлений) используется процедура запросов в Суд ЕС.

Своеобразным путеводителем может служить сборник "Основные законы Сообщества", периодически издаваемый ЕС. В изданиях содержатся все договоры и соглашения, заключенные при создании ЕС и в процессе его функционирования, обновленные и дополненные на момент выпуска. В пятом издании сборника помещены, во-первых, базовые, первичные договоры об образовании отдельных сообществ, о чем говорилось выше, протоколы и дополнения к ним, наиболее важные договоры и акты. Во-вторых, "вторичное законодательство" и иные документы — о свободном движении товаров, рабочей силы, о свободном производстве и оказании услуг, о социальных гарантиях для мигрантов, об общественных трудовых контрактах, о конкуренции, об ответственности за некачественную продукцию, директивы Совета в социальной сфере. В-третьих, другие документы (о выборах Европарламента и др.)1.

Приведем в качестве иллюстрации материалы, содержащиеся в обзорной информации "Законодательство Европейского экономического сообщества о защите прав потребителей"2.

В октябре 1972 г. главы государств и правительств шести первоначальных участников ЕЭС приняли решение о возложении на органы Сообщества обязанности по "расширению", а фактически созданию системы защиты прав потребителей. В 1973 г. в рамках Комиссии ЕС был создан Консультативный комитет по защите прав потребителей. Программы и последующие нормативные акты по защите прав потребителей основываются на косвенных положениях Договора о создании ЕЭС, относящихся к указанным правам. Так, в ст. 39, касающейся общей политики в области сельского хозяйства, упоминается о целях стабилизации рынков, обеспечения доступности товаров и предоставления этих товаров потребителям по разумным ценам. Статья 40 предусматривает способы достижения обозначенных в ст. 39 целей, в том числе "создание совместной организации сельскохозяйственных рынков" (п. 2).

1 См.: Basic Community Laws., Fifth edition. Edited by Rvdden B. and Wyatt D. Oxford, 1994. 2 См.: Законодательство Европейского экономического сообщества о защите прав потребителей. Серия "Законодательство зарубежных государств". М., 1994.

Основные принципы и нормы Римского договора дополнены положениями Единого европейского акта, ратифицированного парламентами всех стран-участниц и вступившего в силу с 1 июля 1987 г. Изменения, внесенные Единым европейским актом, послужили основой для принятия Комиссией ЕС программы создания основной структуры объединенного европейского рынка к 31 декабря 1992 г. Этой же цели служат и Маастрихтские соглашения об образовании политического и валютного союза стран — участниц ЕЭС. Программа Комиссии, получившая название "Программа-1992", предусматривает создание объединенного рынка товаров и услуг, а также свободное передвижение рабочей силы и специалистов.

Расширение Европейского экономического сообщества до границ объединенного рынка ставит перед органами ЕС задачи в области унификации права на уровне Сообщества и побуждает государства совершенствовать национальное законодательство. Это объяснение, даваемое в указанной информации, является правильным. Создание объединенного рынка требует от органов Сообщества проведения активной политики защиты прав потребителей путем:

а) информирования потребителей о свойствах и качествах товаров и услуг иностранного производства, поскольку объединенный рынок строится на принципе "взаимного признания": товар (услуга), на законных основаниях производимый в одном государстве — участнике ЕЭС, может свободно продаваться и распространяться во всех остальных странах Сообщества;

б) решения проблем расширения ассортимента товаров и услуг, что влечет за собой риск причинения ущерба потребителям вследствие недостатков качества и отсутствия должной безопасности товаров и услуг;

в) разрешения проблемы так называемой трансграничной торговли, т. е. продажи товаров (оказания услуг) непосредственно потребителям, минуя посредников-импортеров;

г) оказания содействия потребителям в связи с созданием общеевропейской системы кредитования и осуществления платежей;

д) разрешения проблемы применимого права к правоотношениям, возникающим при трансграничных сделках;

е) исключения явного неравенства в случае "лоббирования" в органах Сообщества интересов производителей и потребителей.

Полезными оказались программные документы Европейского экономического сообщества по защите прав потребителей. Начало было положено принятием в 1975 г. первой предварительной программы ЕЭС по защите потребителей и информационной политике. В ней отмечалось, что Сообщество подтверждает свое твердое намерение "улучшить качество жизни народов Сообщества". Потребитель более не рассматривался в качестве простого покупателя или пользователя товарами и услугами, а возводился в ранг лица "социального", требующего защиты со стороны государственных и иных органов. В программе указывались пять основных прав потребителей: на охрану жизни и здоровья и безопасность товаров и услуг; на защиту экономических интересов; на возмещение причи

ненного ущерба; на информацию и просвещение; на представительство (право быть услышанным). Эти права подлежали дальнейшей конкретизации в специальных нормативных актах по вопросам экономики, общей сельскохозяйственной политики, социальной, экологической, транспортной политики путем сближения законодательств стран-участниц, по защите экономических интересов потребителей (путем исключения злоупотребления правами потребителей в односторонне составленных стандартных договорах, недопущения недобросовестного игнорирования основных прав потребителей в договорах и т. д.), оказанию помощи, консультаций, возмещению ущерба, информированию и просвещению потребителей.

В указанной информации отмечается, что концепция развития законодательства ЕС по обеспечению безопасности и качества потребительских товаров и услуг предполагала решение проблемы разграничения мер, осуществляемых на уровне Сообщества, и мер, предпринимаемых государствами-участниками. Была выработана общая стратегия, основанная на двойном подходе. Первый состоит в гармонизации законодательства на основе юридически обязательных директив по вопросу установления минимальных требований к безопасности и качеству товаров и услуг, обеспечивающих охрану жизни и здоровья потребителей. Второй подход заключается во взаимном признании странами-участницами национальных правил и стандартов. Путь взаимного признания в последнее время возобладал. Напротив, гармонизация правил и стандартов на уровне ЕС отошла на второй план.

Другое направление развития законодательств государств — членов ЕС и их сближения — социальная сфера. В 1993 г. в Институте была подготовлена информация "Правовое регулирование социальной защиты населения по законодательству стран — членов Европейского сообщества" к семинару по линии ЕС и МИД. Ниже приводятся некоторые выдержки из этого материала.

Специалисты отмечают, что правовое регулирование социальной защиты в странах — членах ЕС осуществляется как в законодательном порядке (включая нормы конституций в части, касающейся основных прав граждан; специальные законы), так и путем закрепления соответствующих норм в коллективных договорах и индивидуальных трудовых контрактах. Наиболее полно конституционное закрепление права на социальную защиту отражено в Конституциях Италии, Нидерландов, Франции, Португалии, Испании. В них прямо устанавливаются права граждан, не способных трудиться и не имеющих достаточных средств к существованию, на обеспечение и социальную помощь.

В ряде стран имеется развитое специальное законодательство по вопросам социальной защиты, в том числе специальные кодексы. В Германии действует Социальный кодекс, во Франции — Кодекс по социальной защите, в Ирландии — Акт социального благосостояния, консолидирующий действующее законодательство и подлежащий регулярному пересмотру, в Португалии есть Основной акт о социальной защите, в Испании — Основной акт о социальной защите.

В Великобритании, Ирландии, Нидерландах наряду с указанными актами традиционно значительное место в правовом регулировании занимает прецедент.

В ряде стран законодательные полномочия в сфере социальной защиты делегированы органам исполнительной власти (Бельгия, Великобритания, Греция).

Все более значительное место в правовом регулировании социальной защиты занимают акты локального регулирования, в частности, коллективные и индивидуальные трудовые договоры. Например, во Франции именно через систему коллективных договоров были созданы схемы дополнительных пенсий. Вначале они функционировали лишь как добровольные, действующие в рамках дополнительной социальной защиты, а с 1972 г. были законодательно закреплены в качестве обязательных для всех наемных работников, подпадающих под общую и сельскохозяйственную схемы.

Для систем социальной защиты в странах — членах ЕС характерна дифференциация по кругу лиц, охватываемых ими. Ряд категорий лиц, в том числе наемного труда, исключен из системы социального страхования (например, по законодательству Бельгии к ним отнесены: домашняя прислуга, работающие студенты, руководящий персонал и некоторые другие) либо подлежит ограниченному страхованию (т. е. имеет право лишь на отдельные виды страхования).

Социальная защита в странах — членах ЕС предоставляется в двух основных формах: товаров и услуг, денежных выплат. При выборе формы помощи решающее значение имеет то, с какой целью она оказывается.

В целом законодательство стран — членов ЕС устанавливает четыре основных подхода к исчислению размера социальной помощи: предоставление всем получателям в одинаковом размере; ориентация на индивидуальную нуждаемость получателя (при отсутствии иных источников дохода); ориентация на величину прежней заработной платы или величину страховых взносов получателя; зависимость от потребности получателя (особенно при оплате лекарств и медицинских услуг).

Изучение законодательства стран — членов ЕС в области социальной защиты населения позволило специалистам сделать вывод о том, что, несмотря на своеобразие национальных норм, в этой сфере имеется много общего в регулировании основных вопросов социальной защиты, выражающегося в общности подходов. Все это обусловливает возможность дальнейшей гармонизации законодательства о социальной защите стран — членов ЕС и выработки общих норм в этой сфере. Опыт правового регулирования социальной защиты населения в странах — членах ЕС представляет определенный интерес для российского законодателя с точки зрения подходов к решению аналогичных проблем в России и государствах СНГ.

Следует назвать Европейский кодекс социальных гарантий (последнее издание в Риме, 1990 г.). В нем есть следующие части: Общие положения; "Медицинское попечение"; "Пособие по болезни";

"Пособие по безработице"; "Пособие по старости"; "Пособие по катастрофе на работе и профессиональному должностному заболеванию" (перечень к этой ч. 6 содержит список профессиональных заболеваний); "Пособие семье"; "Пособие по материнству"; "Пособие по инвалидности"; "Пособие на выживание" (из-за потери кормильца); "Расчет периодических выплат"; Общие положения (касающиеся ситуаций с пособиями); Разные положения; Поправки; Итоговые положения.

В виде приложения дана Международная стандартная промышленная классификация экономических деятельностей (отраслей хозяйственной деятельности, в том числе и сферы обслуживания).

Не нужно думать, что развитие права и институтов в ЕС протекает спокойно и без противоречий. Они есть и попеременно возникают то в отношении квот на сельскохозяйственную продукцию, то в разном отношении к безвизовому приезду-отъезду граждан, то применительно к крупным проектам в области транспорта и связи. Не закончились споры по поводу способов борьбы с терроризмом и организованной преступностью. И это вполне естественно для крупных межгосударственных объединений.