3. Административное право

Каждое государство уделяет большое внимание организации управления. Без управления как целенаправленного воздействия субъекта на объект нельзя обеспечить оперативное и квалифицированное решение государственных дел. Административное право является той отраслью права, которая призвана регулировать управленческие отношения. Их непременными участниками являются администрация, органы исполнительной власти, служащие государственного аппарата. Причем преобладающие императивные методы регулирования сочетаются с методами убеждения и поддержки, создания условий для жизнедеятельности граждан и организаций.

Административное право обладает устойчивым предметом регулирования и обеспечивает строгие принципы государственного

1 См.://Свободные экономические зоны Право и экономика. Специальный выпуск. 1995. № 8. С. 88—125.

2 См.: The American Journal of Comparative Law. Volume 43. Number 4. Yale 1995.

управления — иерархичность, подзаконность и др., построения и деятельности государственного аппарата. В этом, несомненно, заключаются общие моменты, характерные для развития административного права в разных странах. Есть и немало особенностей в объеме регулируемых отношений и структуре исполнительной власти1. Ниже дается краткий обзор развития административного права в ряде стран.

Административное право России регулирует широкий круг общественных отношений. Традиционно к его предмету относят те общественные отношения, которые возникают и развиваются в процессе организации и деятельности исполнительной власти. В первые два десятилетия советской власти речь шла об органах исполнительных и распорядительных, которые в функциональном и структурном отношении были слитны с Советами как органами государственной власти. После Конституции СССР 1936 г. складывается более самостоятельная система исполнительно-распорядительных органов, которая в основном была сохранена по Конституции СССР 1977 г.

Чаще всего в научных трудах ученых-юристов отождествлялась деятельность исполнительно-распорядительных органов и государственного управления. Термин "органы государственного управления" общей и специальной компетенции широко использовался в научной литературе и законодательстве, в практике управления. Вместе с тем государственное управление иногда связывалось и с деятельностью Советов, что вполне отвечало их статусу как полновластных государственных органов.

Изменения в концепции исполнительной власти объясняются ее мощной ролью в государстве и обществе. Гегемония управленческого аппарата, "сращенного" с партийным аппаратом, сказывалась во многих сферах жизни. В последние годы жесткая критика административно-командной системы сопровождалась явной недооценкой аппарата управления и его кадров. Нигилизм привел к ослаблению управленческих связей и рычагов воздействия, что осознается явно с опозданием в условиях формирования рыночной экономики.

Принятие в 1993 г. Конституции Российской Федерации и конституций, уставов ее субъектов, новых законов отразило иные концептуальные подходы. Понятие "органы государственного управления" заменено понятиями "исполнительная власть" и "органы исполнительной власти", которые нельзя отождествлять. Закрепление принципа разделения властей привело к признанию самостоятельности этой ветви власти, к ее большей независимости от представительных органов. Вместо "двойного подчинения" сохранены в основном функциональные связи по вертикали, которые оказались ослабленными. Между тем в соответствии с ч. 2 ст. 77

1 См.: Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование. М., 1995; Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М., 1994.

Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти. Но это не универсальная система, ибо ее единство очерчено рамками предметов ведения Федерации и предметов ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации. Вне их последние самостоятельны, и данное обстоятельство нужно полностью учитывать.

Признание учеными подобных и иных проблем не привело, однако, к изменению предмета административного права и его структуры. По-прежнему выделяется общая часть, посвященная аппарату управления, актам и госслужбе, и особенная часть, в которой раскрывается деятельность органов исполнительных органов и управление разными сферами — экономической, социально-культурной и административно-политической1. Но ведь в этих сферах теперь далеко не все процессы можно воспринять через призму управления, поскольку увеличивается удельный вес самоорганизации, саморегулирования, нормативного режима.

По нашему мнению, для административного права России характерно прежде всего формирование новой исполнительной власти. Здесь нужно раскрыть признаки исполнительной власти, понятие органа исполнительной власти, классификацию органов исполнительной власти, задачи, функции, полномочия, взаимоотношения органов федеральной исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Федерации, исполнительных органов местного самоуправления, администрации предприятий, учреждений и организаций.

В разделах о государственной службе следует дать понятие службы, принципов государственной службы, прохождения службы, классификации служащих, прав, обязанностей и ответственности, поощрения служащих.

Раздел о правовых актах управления включает понятие и признаки акта органа исполнительной власти, классификацию актов, подзаконный характер актов управления, процесс подготовки и принятия осуществления актов управления; раздел об управленческих договорах — особенности договоров в сфере управления, виды договоров, субъекты договорных отношений, предмет договора, ответственность сторон; раздел об обеспечении законности в управлении — содержание законности, гарантии законности, приостановление и отмену актов управления, судебный контроль в сфере управления; раздел об административной ответственности — понятие и признаки административных правонарушений, виды административных правонарушений, основания применения мер ответственности, виды ответственности, процедуры применения мер ответственности.

Современные методы управления можно понять путем анализа их понятия и видов, показа методов убеждения, организации,

1 См.: Вихрах Д. Н. Административное право. М., 1993; Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Ч. II. М., 1995.

регистрации и разрешения, регулирования, пресечения, контроля, надзора, принуждения. Особо следует выделить административный процесс, показав административно-процессуальные отношения и нормы, регламенты и процедуры, стадии административного процесса.

Далее нужно охарактеризовать управление в разных сферах. Государственное управление в сфере экономики означает анализ предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере управления, полномочий органов исполнительной власти в сфере экономики, их взаимоотношений, программ, государственного заказа, управления федеральной собственностью, методов регистрации, разрешений, стандартизации, лицензирования, регулирования, статус предприятий и иных хозяйствующих субъектов законодательства в сфере управления экономики.

Государственное управление в социально-культурной сфере включает разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, систему органов исполнительной власти в социально-культурной сфере, их полномочия и взаимоотношения, виды управленческих действий, государственную поддержку стимулирования, правовое положение социально-культурных учреждений, отраслевое законодательство.

Государственное управление в политической сфере требует анализа полномочий Российской Федерации и ее субъектов в политической сфере, компетенции федеральных органов исполнительной власти в области международных отношений, обороны, охраны государственных и таможенных границ, компетенции органов субъектов Федерации в области охраны правопорядка, статуса специальных структур и должностных лиц, отраслевого законодательства. Наконец, таможенное регулирование. Законодательство в административно-правовой сфере развивается по четырем направлениям. Первое охватывает статутные законы о правительстве, о федеральных органах исполнительной власти, об общих принципах организации представительных и исполнительных органов субъектов Федерации, положения конституций и уставов субъектов Федерации об органах исполнительной власти и специальные акты об этих органах, иные акты. 10 января 1994 г. издан Указ Президента Российской Федерации "О структуре федеральных органов исполнительной власти".

В рамках второго направления действуют законы о государственной и муниципальной службе, Кодекс административных правонарушений (на уровне Федерации лучше готовить "Основы"), Закон об обжаловании в суд действий и актов должностных лиц, нарушающих права граждан. Нужен административно-процессуальный кодекс.

Третье направление охватывает законодательные акты, содержащие набор средств административно-правового регулирования — о стандартизации, о лицензировании, о порядке регистрации юридических лиц, сделок с недвижимостью и т. п. Действует Таможенный кодекс Российской Федерации.

Четвертое направление связано с административно-правовыми нормами, включаемыми в тематические и иные законы (о культуре, о недрах, об охране здоровья и др.).

Издаются и другие акты, касающиеся управления. Таковы, например, Указы Президента Российской Федерации "О передаче субъектам Российской Федерации находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ, образованных в процессе приватизации, от 27 февраля 1996 г., "О Министерстве Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям" от 4 марта 1996 г., "О сокращении численности работников федеральных органов исполнительной власти и государственных органов при Президенте Российской Федерации" от 9 марта 1996 г., Постановления Правительства Российской Федерации "О правительственных координационных и консультативных органах" от 20 марта 1996 г., "Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства" от 19 февраля 1996 г., "Об утверждении Положения о лицензировании лизинговой деятельности в Российской Федерации" от 26 февраля 1996 г.

Вместе с тем предстоит существенное улучшение деятельности всех звеньев исполнительной власти.

Система исполнительных органов существенно изменилась в связи с общими экономическими и социальными преобразованиями. Исчезли или видоизменились многие прежние органы, появились другие структуры. Новые регулятивные функции управления привели к созданию органов по управлению госимуществом, налоговых, таможенных органов. Правда, специализация иногда оказывается чрезмерной. Наряду с этим заметна тенденция большего взаимодействия исполнительных органов с инфраструктурой экономики. Стало необходимым укрепить партнерство с банками, фондами, институтами предпринимательства, государственными акционерными обществами. Здесь еще предстоит многое сделать.

В то же время многочисленные перестройки системы исполнительных органов не устранили некоторых ее пороков. Это — отсутствие или игнорирование четких критериев построения органов с учетом объема и характера функций, объектов управления. Это — дробление и множественность органов, в частности комиссий, советов при Президенте, Правительстве, министерствах, проистекающее из-за неверного определения типов органов и их задач. Это — недооценка схем и процедур управления в отраслях, комплексах и т. д., которые помогли бы упорядочению управленческих "сигналов" и "действий".

Не отработаны до конца взаимоотношения органов исполнительной власти "по уровням". В конституциях республик урегулированы лишь некоторые вопросы организации исполнительных органов, преимущественно кабинетов министров. В уставах краев, областей подробнее регулируется статус губернатора, правительства и администрации. Им "на откуп" отдано определение функций отраслевых департаментов, управлений и отделов, и нередко это

делается вне связи с положениями об одноименных федеральных министерствах, ведомствах. К тому же обилие территориальных органов последних осложняет управление на территории края, области. Тут возможны разные варианты — межрегиональные координационные органы, укрупнение органов (например, в Калмыкии действует единое Министерство социальной политики), регламенты взаимодействия органов разных уровней (как в Тверской области), согласительные процедуры.

От органов исполнительной власти во многом зависит эффективность управления государственными делами. Она достижима, если верно определены их функции, четко разграничены полномочия, установлены процедуры взаимодействия, основания и виды ответственности. Пока же картина иная, во многом зависящая от понимания содержания управления в новых условиях. То сводят его к оперативному руководству, то к жесткой регламентации, то к регулированию, то к контролю, то к пассивному наблюдению. Главным для государственного управления является нормативное регулирование и стимулирование, а в конкретных отраслях и сферах возможны различные "наборы функций" и режимы регламентации, поддержки, информационного обеспечения, распорядительства. На каждом уровне следует точно определить полномочия органов в решении общих и "своих" задач, меры их взаимодействия с партнерами, основания и виды ответственности. Тогда можно будет реально управлять процессами, "владеть информацией" и заранее предотвращать критические ситуации.

Важно переломить старую традицию и реально добиться того, чтобы органы исполнительной власти были реально заняты реализацией законов. Собственно, в этом и заключается главный смысл их деятельности, выраженный в самом наименовании и предназначении этих органов. Пока же ситуация остается почти такой же, как и в прошлые годы, когда управление развивалось по формуле "усмотрение и целесообразность", а не путем применения закона. Между тем деятельность на основе и во исполнение закона служит не только формальным ориентиром, но и важнейшим фактором оптимизации управленческой деятельности.

Административное право Франции является одной из наиболее развитых отраслей среди аналогичных отраслей других стран. Строго следуя доктрине публичного права, французские административисты детально разработали многие аспекты администрации и осуществления исполнительной власти в широком контексте государственной власти. И здесь к предмету административного права относят ряд вопросов, которые в России являются частью предмета теории государства и права и конституционного права. Это — государство как юридическое лицо, территориальные коллективы, судебная ответственность. В качестве иллюстрации сошлемся на ряд оригинальных трудов.

Ж. Ведель в книге "Административное право Франции" рассматривает конституционные основы административного права и

управления в контексте осуществления публичной власти. Административное право регулирует деятельность администрации, включая административную юстицию. Подробно раскрываются соотношение административных и судебных властей, процедуры обеспечения законности, административный режим, режим административных актов и публичная ответственность. Большое внимание уделено структуре администрации, центральным органам и местным коллективам, включая департаменты. В рамках административной деятельности дается характеристика административной полиции и публичной службы1.

Некоторые особенности в трактовке административного права можно обнаружить в книге Г. Брэбана "Французское административное право". Область его применения — государство, это — территориальные коллективы, государственные учреждения. Раздел об основных принципах административного права включает в себя полномочия — право принятия решений, правовую защиту служащих и имущества, принцип законности, принцип ответственности. Подробно характеризуется государственная служба. Большая часть книги посвящена юрисдикционному контролю за аппаратом управления, т.е. административной юстиции и процедурам ее деятельности и решениям2.

Отметим и издание "Общие сведения об административном праве Франции", которое вышло в свет в 1995 г. в российско-французской серии "Информационные и учебные материалы" (распространяется Посольством Франции в России). И здесь акцент сделан на анализе административной организации, децентрализации и деконцентрации, административных спорах, административных актах и контрактах. Обзор публичных служб — административных, промышленных, коммерческих, коммунальных, департаментских и районных — дает картину "вторжения" административного права в разные сферы общественной жизни.

Доктрина французского административного права повлияла на развитие законодательства в данной сфере. Его структура отличается тщательным регулированием административных отношений и хорошим сочетанием материальных и процессуальных норм, отработкой процедур принятия решений и ответственности. Много принято статусных и тематических актов и среди них — органический Закон об экономическом и социальном совете (1984 г.), Закон, уполномочивающий Правительство принимать различные меры экономического и социального характера (1986 г.), Закон о мерах, направленных на улучшение отношений между органами управления и общественностью (1978 г.), Закон о мотивации административных актов и улучшении отношений между органами управления и общественностью (1979 г.).

Особого внимания заслуживает Административный кодекс, который к 1992 г. выдержал 22 издания. Часть первая посвящена Конституции и публичным властям, местным коллективам, административной юстиции. Часть вторая регулирует 45 видов деятельно-

См.: Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. См.: Врэбам Г. Французское административное право. М., 1988.

сти — афиширование, вооруженные силы, бега, бухгалтерия, энергетика, образование, иностранцы, информатика (есть Закон 1978 г. "Об информатике, картотеках и свободах"), полеты, полиция, реквизиция, собрания, спасатели и т. д. Примечательно включение в текст Административного кодекса соответствующих положений "отраслевых кодексов". В разделе "Имущество" есть положения Кодекса государственного имущества, в разделе "Государственные служащие" — Уголовного, Трудового и Семейного кодексов, в разделе "Шахты и карьеры"— Горного кодекса и других актов и т.д., в разделе "Зрелища" — Кодекса кинематографической промышленности. Всего — извлечения из 12 кодексов.

Такая двухслойная структура административного кодекса обеспечивает полную кодификацию всех административно-правовых норм — и того, что у нас относится к Общей части, и того, что относится к Особенной части.

Административное право США включает две основные группы правовых актов. Это законы и иные акты, посвященные статусу государственных органов (общие положения о правительственных органах, правила административной процедуры, законы и акты об этике служащих государственных органов и др.). В 1993 г. принят Закон о внедрении "управления по результатам", ориентирующего органы на оптимизацию их деятельности.

Периодически издается "Руководство по управлению", содержащее сведения о структуре и функциях министерств и департаментов, правительственных служб и агентств.

Значительная роль Президента США находит выражение в его многочисленных распоряжениях, посвященных исполнительным органам. Следует упомянуть в данной связи о распоряжении "О стандартах обслуживания потребителей органами федерального Правительства" от 11 сентября 1993 г., в котором этим органам предписывалось идентифицировать своих потребителей и определить характер их требований, опубликовать перечень выполняемых услуг и обеспечить к ним легкий доступ, повысить уровень обслуживания в ведомствах до уровня лучших фирм.

Функционирует служба высших руководителей, основанная на политической ответственности в отличие от законодательной системы1.

В американских университетах широко преподается административное право. Для студентов периодически выпускаются сборники "Административное право. Случаи и комментарии", в которых раскрываются конкретные административно-правовые ситуации и способы разрешения коллизий.

Административное право Италии развивается применительно к широкому спектру задач государственного управления. Оно располагает как специальными источниками, так и теми, которые есть в других отраслях права2.

1 См.: Лобанов В. В. Служба высших руководителей в США// Государство и право. 1996. № 6. ,, _ 2 Подробнее см.: Колибаб А. К. Источники административного права Италии// Государство и право. 1996.

В нем встречаются нормы административного права. К первым же можно отнести прежде всего конституционные нормы, закрепляющие общие начала функционирования государственного управления как полномочий Президента и Правительства, так и государственной администрации (государственные учреждения) и вспомогательных органов. Предусмотрено, что закон устанавливает организацию бюро Совета Министров, а также число, функции и организацию министерств.

Королевский декрет 1901 г. "О полномочиях Совета Министров" был заменен в 1988 г. Законом о деятельности правительства и организации Президиума Совета Министров. Правительство может издавать законодательные декреты, декреты-законы, собственно декреты. Королевские декреты почти полтора столетия регулируют статус ряда министерств. Но все это не сдерживает частые правительственные кризисы.

Закон "Полномочия исполнительной власти издавать юридические нормы" от 31 января 1926 г. ввел иерархию норм, регулирующих исполнение законов, осуществление полномочий исполнительной власти, организацию и деятельность административных органов, структуру персонала в этих органах, устройство государственных учреждений и институтов. Действуют Национальный совет экономики и труда как консультативный орган, Государственный совет, Счетная палата. Закон-рамка о государственной службе от 29 марта 1983 г. определяет порядок ее регламентации, нормативные принципы унификации, охрану профсоюзами прав государственных служащих.

Административная децентрализация в Италии отчетливо выражается в статутах областей, отличающихся особой автономией. В них закреплена широкая самостоятельность областных органов в решении вопросов собственности, финансов, областных предприятий, построения местных органов.

Административное право Польши характеризуется тщательной правовой регламентацией всех сторон деятельности администрации. По мнению польских юристов, детальная законодательная регламентация полномочий и структур административных органов, процедур их деятельности и отношений с гражданами намеренно ограничивает сферу административного усмотрения. Четко очерчены границы издания административных актов.

Для российского читателя особенно интересен комплекс актов и норм административно-процессуального законодательства, объединенных как бы в административно-процессуальный кодекс. Речь идет о Законе "Административно-процессуальный кодекс" от 14 июня 1960 г., о Законе от 24 мая 1990 г. об изменении Закона "Административно-процессуальный кодекс", о Постановлениях Совета Министров об организации приема, рассмотрения и разрешения жалоб и заявлений (1980 г.), о Книгах жалоб и предложений в торговых точках, предприятиях общественного питания и обслуживания, о территориальной сфере деятельности налоговых органов по делам о некоторых налоговых обязанностях и пошлинах, по жалобам на

административные решения, о Законе от 17 июня 1966 г. об административном исполнительном производстве, о Законе от 11 мая 1995 г. о Высшем административном суде, о ряде распоряжений министра финансов и министра внутренних дел и др. Всего 23 акта имеют отношение к данной сфере.

Административное право Австрии можно охарактеризовать как хорошо развитое регламентарное право. Среди его источников выделим те два, которые представляют особый интерес для России. Это — Федеральный закон от 11 июля 1973 г. о федеральных министерствах, сфере их деятельности и структуре, в котором дан перечень министерств (их 15), определены их сферы и полномочия (в частности, изучать и комплексно рассматривать вопросы координации долгосрочного планирования сферы), распределение функций между структурными подразделениями, порядок разрешения вопросов, связи с зарубежными странами. Это — Федеральный закон от 12 октября 1945 г. об организации, компетенции и производстве Административного суда, переопубликованный федеральным Правительством 17 ноября 1964 г. как Закон об Административном суде 1965 г.