4. Развитие финансового права

Данная отрасль приобретает в современный период важнейшее значение не только для обеспечения национальных экономик, но и для внешнеэкономических отношений в мировом сообществе. Речь идет о правилах ведения денежных операций, взаимных расчетов, уплаты налогов, платежей и сборов, их аккумуляции на государственные нужды, о финансировании государственных и региональных программ, о механизме принудительного обеспечения финансовых обязательств. Это — общие моменты для финансового права государств.

Финансовое право как комплексная отрасль включает ряд подотраслей — бюджетную, валютную, налоговую, учетно-отчетную, отчасти кредитную, страховую, отчасти таможенную. Но степень их развитости и дифференциации неодинакова в разных странах, равно как средства обеспечения сбора и использования денежных средств. В этом заключается специфика развития финансово-правовых институтов в разных странах1. Ниже кратко рассматривается развитие финансового права в ряде государств.

Финансовое право России в прежние десятилетия не было достаточно развитым. Советское финансовое право рассматривалось как отрасль права, регулирующая общественные отношения, возникающие в процессе планомерного осуществления советским государством финансовой деятельности. Это — отношения по поводу образования, распределения и использования денежных средств, необходимых для решения задач коммунистического строительства2.

1 Подробнее см.: Бюджетный процесс в зарубежных государствах. М., 1996.

2 См.: Советское финансовое право. М., 1985. С. 5—36.

Жесткое огосударствление всей финансовой деятельности и ее сугубо централизованное осуществление выражались в источниках финансового права. Среди них почти не было законов, кроме ежегодно утверждаемых законов о государственном бюджете. Преобладали подзаконные акты и особенно инструкции Министерства финансов СССР. Тем самым права другой стороны финансовых правоотношений всегда определялись в ведомственном порядке.

В период громадных экономических преобразований в России возникла острая потребность в стремительном и масштабном развитии финансового права. Социально ориентированная рыночная экономика с широкой самостоятельностью хозяйствующих субъектов требовала строгих правил их финансовой деятельности и соблюдения обязательств перед государством. Происходят крупные изменения не только в объеме и содержании финансового права, но и в его понимании.

Во-первых, финансовое право существенно расширилось по своему объему. В Номенклатуре отраслей юридических наук, утвержденной Министерством науки и технической политики Российской Федерации в 1995 г., среди юридических наук выделена под шифром 12.00.12 наука "Финансовое право, бюджетное право, налоговое право, банковское право, валютно-правовое регулирование, правовое регулирование выпуска и обращения ценных бумаг, правовые основы аудиторской деятельности". Тяготение названных отраслей к финансовому праву как к "материнскому" объяснимо, хотя требуется более точно определить его собственный предмет. К нему относятся отношения, связанные с государственным бюджетом и бюджетным правом; налоговым правом; кредитными органами; внебюджетными фондами; финансовой санкцией предприятий, включая процедуры банкротства, правовое регулирование денежного обращения; ведением и обслуживанием государственного долга, страхованием, финансовым контролем1.

Во-вторых, среди источников финансового права значительно возрос удельный вес законов. Причем наряду с федеральными принимаются и законы субъектов Российской Федерации в сфере бюджета и налогов. Закон становится основным регулятором финансовых отношений, хотя еще многие их стороны регламентируются ведомственными актами. Законодательная программа должна быть обширной на основе научных концепций отрасли финансового права и его подотраслей2.

Рассмотрим некоторые подотрасли финансового права.

Развивающееся бюджетное законодательство посвящено установлению основ бюджетной системы, правовому регулированию государственных доходов и расходов Федерации и ее субъектов, местного самоуправления, нормативам формирования бюджета, бюджетному процессу, правам и обязанностям субъектов бюджетно-

1 См.: Жданов А. А. финансовое право РФ. М., 1995. 2 Подробнее см.: Правовая реформа: концепции развития российского законодательства. М., 1995.

правовых отношений, ответственности за невыполнение бюджетных обязательств, гарантиям бюджетного самообеспечения, дотациям, механизму регулирования бюджетного дефицита, субвенциям и бюджетным кредитам. На уровне Федерации действует Закон о бюджетной системе и бюджетном процессе. Аналогичные законы есть в республиках и областях.

В области налогового законодательства важнейшими являются Законы: об основах налоговой системы в Российской Федерации, о подоходном налоге с предприятий, о налоге на прибыль предприятий и организаций, о налоге на имущество предприятий, об инвестиционном налоговом кредите, о налоге на операции с ценными бумагами, о налогообложении доходов банков, о налогообложении доходов от страховой деятельности, о налоге на добавленную стоимость, об акцизах, о подоходном налоге с физических лиц, о налогах на имущество физических лиц, о государственной пошлине.

Вводятся и развиваются основные институты налогового законодательства — система налогов, обязанности и права налогоплательщика, объекты налогообложения, полномочия налоговых органов, налоговый процесс и др.

Налоговые законы пока весьма подвижны, и в них часто вносятся изменения. 23 мая 1996 г. издан Указ Президента Российской Федерации "Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины". На очереди Налоговый кодекс Российской Федерации.

Назовем и другие законы, относящиеся в том или ином объеме к сфере финансового права. Это — Закон " О страховании", Закон "О банках и банковской деятельности"1, Закон "О Центральном Банке России", Закон "О валютном регулировании и валютном контроле". В законодательных и иных актах (указах Президента и постановлениях Правительства Российской Федерации) установлен статус контрольных органов в данной сфере — Государственной налоговой службы, органов налоговой полиции, Федерального казначейства, аудиторских структур, Федеральной службы по надзору за страховой деятельностью.

Финансовое право США представляет собой разветвленный массив правовых актов, регулирующих разные стороны финансово-денежной деятельности в стране. Федеральная компетенция в данной сфере весьма широкая и означает отнесение к ведению Конгресса налогообложения и взимания налогов, пошлин, сборов и акцизов; занятия денег под гарантию США; чеканку монеты и регулирование ее ценности; выпуск ценных бумаг. Штатом закреплены действия такого рода, кроме иных финансовых действий (введение и сбор местных налогов и др.).

Большое внимание уделяется обеспечению устойчивости бюджетной системы. Закон о сбалансированном бюджете и чрезвычайном контроле за дефицитом (1985 г.) установил график утверждения бюджета Конгрессом в каждом финансовом году. Последовательность подготовки и рассмотрения бюджета сочетается с рег-

1 См.: Госукян Г. Банковское дело и банковское законодательство в России: опыт, проблемы, перспективы. М., 1995.

ламентацией порядка утверждения законопроекта об ассигнованиях на следующий финансовый год. Утверждающая резолюция Конгресса по бюджету включает общие суммы расходов, выплаты по долговым обязательствам и займам, общие суммы бюджетных поступлений, остаток или дефицит бюджета, государственный долг. Процедура бюджетного процесса считается одной из важнейших и неукоснительно соблюдается палатами Конгресса, министрами и Президентом.

Американцы не любят платить налоги, размер которых ниже, чем в других странах. Меньше полагаются на помощь государства, чем в Европе. И тем не менее много внимания уделяется развитию и эффективному воздействию норм налогового законодательства на экономическую и научно-техническую деятельность.

Акты общего характера типа Кодекса подоходного налога (1954 г.) сочетаются с более конкретными актами, которые гибко влияют на стимулирование хозяйственной инициативы. В 1981 г. был принят Закон "О налогах в целях оздоровления экономики", содержавший налоговую скидку для расходов на исследования и разработки. Более тридцати лет действует инвестиционный налоговый кредит. В 80-х гг. принят Закон "О справедливом налогообложении и финансовой ответственности", сокративший сроки амортизации материальных активов НИОКР. В 1982 г. принят Закон о развитии мелких инновационных фирм, который действует в системе мер поддержки мелкого бизнеса.

США отличаются высокоразвитой системой законодательных актов о банках и банковской деятельности. Специалисты насчитывают их свыше 300, выделяя Закон о деятельности национальных банков 1864 г., Закон о Федеральном резерве 1913 г., Закон Эджа 1919 г. о внешних операциях банков, Закон Макфэддела 1927 г. о деятельности иностранных банков, Законы о финансовой деятельности 1933 и 1935 гг., Закон о кредитовании собственников жилья 1933 г., Законы о слиянии банков 1960 и 1968 гг., Закон о достоверной информации в кредитовании 1968 г., Закон о равных кредитных возможностях 1974 г., Закон о международных банковских операциях 1978 г.

Основные положения банковских законов включены в Свод законов (разд. 12 "Банк и банковская деятельность"). Они относятся к контролю за денежным обращением, национальным банкам, системе федерального резерва, налогообложению, зарубежной банковской деятельности1.

В сфере финансового права обеспечивается специализация юристов — по налоговым, банковским делам, ценным бумагам и т. д.

Финансовое право Германии занимает видное место в общей системе права. Основой его является разд. Х "Финансы" федеральной Конституции, в котором в ст. 104а, 105, 1061, 1071, 108—115 закреплены начала и принципы финансовой деятельности в стране. К ним относятся раздельные расходы Федерации и земель для решения своих задач, финансовая помощь землям, исключительная федеральная компетенция по таможенному делу и финансовым

1 См.: Основы законодательства капиталистических стран о банковской системе. М., 1992. С. 46—48.

монополиям, перечень федеральных доходов и налогов, о выравнивании финансовых потенциалов земель, независимость Федерации и земель в ведении своего бюджетного хозяйства.

Урегулирована процедура рассмотрения и утверждения бюджета Федерации на один финансовый год или на несколько лет. Установлены элементы Закона о бюджете и полномочия Правительства в случае его непринятия, порядок одобрения сверхбюджетных и внеплановых расходов, представления в палаты парламента отчета о всех доходах и расходах, о состоянии государственного имущества и о государственном долге.

Закон о финансировании стабильности и роста экономики (1967 г.) определил цели бюджетной политики Федерации и земель. Речь идет о стабильности уровня цен, высокой степени занятости, внешнеэкономической сбалансированности, постоянном и соразмерном росте экономики. Совет финансового планирования занят согласованием бюджетов всех уровней.

Налогообложение и сбор налогов регулируются комплексом законов. Всего более 20 важнейших налогов. Вот их важнейшие виды: налог на трудовые доходы; подоходный налог, взимаемый с заявленного дохода; налог с оборота; налог на нефтепродукты; табачный налог. Налоговые поступления в 1992 г. распределены следующим образом: Федерация — 48,1%, земли — 34,2%, общины — 12,1%. Успешно действует механизм межземельного финансового балансирования, а также балансирования между землями и общинами. Это позволяет смягчать региональные финансовые различия. С 1991 г. существует фонд "Германского единства".

Все общие правила, касающиеся налогов, объединены в так называемом общем законодательстве о налогах или Положении о налогах, принятом в 1977 г. Это положение включает установления оснований для налогообложения, процесс сбора налогов, а также приведение в исполнение положений данного акта в случае нарушения налогового законодательства в виде денежного штрафа.

В то время как отдельные законы о налогах регулируют, в каких случаях какие именно налоги надлежит платить, Положение о налогах 1977 г. определяет, каким образом это происходит. Это Положение касается всех налогов, в том числе таможенных пошлин и сельскохозяйственных выплат, которые определяются законодательством Федерации или законодательством ЕЭС и осуществляются соответствующими инстанциями Федерации или земель. Кроме того, это Положение применяется на основании законодательных положений земель для сбора многочисленных выплат.

Положение о налогах 1977 г. разделено на девять частей. Первые части содержат вводные предписания и положение о налоговых задолженностях, в них освещаются основные положения, касающиеся всех налогов. Здесь имеется общее определение понятия о налоге: "Налоги — это денежная повинность. Это невыполненная работа в обмен на другую работу. Эта денежная повинность возлагается по общественному праву для получения дохода на общую пользу на тех, у кого имеется состав поступков, подлежащих по закону этой повинности. Получение дохода может быть побочной целью".

В Положении поясняется, кто является налогоплательщиком и какие требования вытекают из долговых налоговых обязательств. Перечисляются причины и условия, при которых возможен арест задолжавшего налогоплательщика, правила установления или продления сроков уплаты налогов. В Положении подчеркнуто, что необходимо соблюдать тайну налога, так как налогоплательщик в рамках своих отношений с налоговыми службами полностью раскрывает свое финансовое положение, поэтому тайна его сообщений должна полностью сохраняться.

Положение о налогах 1977 г. содержит основные принципы процесса налогообложения. Особенно подчеркивается необходимость соблюдения принципа соразмерности при обложении налогом. Сведения о платежеспособности отдельных персон, привлечение к участию в работе авторитетных специалистов, правила предоставления документов и ценных бумаг — все это регулируется в данном Положении. Говорится и о том, при каких условиях персона вправе уклониться от дачи сведений о своих доходах, в каких случаях финансовые инстанции помогают налогоплательщикам советами и должны предоставить им необходимую информацию.

Основу Положения о налогах 1977 г. составляют предписания о процессе налогообложения и установлении налогов. Дается подробное изложение прав и целей финансовых инстанций и налогоплательщиков. Особо регулируется выяснение цели налогов и их учета, причем весь путь использования налогов открыт для ознакомления всем желающим (предлагаются микрофильмы). Далее устанавливается, в какой форме, при каких условиях и в какой срок может быть опубликована информация о налогах.

Банковское законодательство Германии ориентировано на либерализацию правового регулирования. Универсальные банки действуют мягче, чем в США. Среди банковских законов можно назвать Закон о Немецком федеральном банке (1957 г.), Закон о кредитном деле (1976, 1985 гг.), Закон о Немецком кооперативном банке (1975 г.), Закон о Немецком компенсационном банке1.

В Канаде систематически издаются справочники и пособия по налоговому делу с указанием системы и видов налогов федерации и штатов, структуры расходов, порядка определения налогооблагаемых доходов, имущества и др., способов защиты прав налогоплательщиков.

Для понимания тенденций развития финансового права в России и зарубежных странах важно иметь в виду три тенденции. Первая связана с укреплением правовых основ бюджетной системы, вторая — с децентрализацией финансов, третья — с увеличивающейся "долей" международно-правового регулирования в данной сфере.

В зарубежных государствах уделяется серьезное внимание бюджетному праву и бюджетному процессу как его составной части. Полномочия парламентов, президентов и правительств в данной сфере имеют немало общего, но есть и особенности. Тщательная регламентация прав и обязанностей участников, их взаимоотношений, жесткие контрольные механизмы представляют интерес

1 См.: Указ. соч., С. 48—49.

для российского читателя. Рекомендуем ознакомиться с некоторыми специальными материалами по данному вопросу1.

В 1995 г. был опубликован доклад "Реформа местных финансов в Центральной и Восточной Европе", подготовленный Центром информации и документации Совета Европы в России. Сошлемся на него.

Местные органы власти в Венгрии предоставляют более широкий круг услуг, чем местные власти в большинстве государств — членов СЕ. Конкурентный характер их функций определен в ст. 8 Закона от 1990 г.

Из этих функций следующие считаются обязательными: обеспечение чистой питьевой водой; начальное школьное образование;

основные виды медицинских и социальных услуг; освещение улиц;

содержание местных дорог и кладбищ.

Доход местных органов власти можно разделить на прямые источники дохода (собственные ресурсы) и доход, общий с государственными властями (делимые налоги). Местные налоги составляют пока 1% всего дохода местных органов власти, но могут значительно возрасти в течение следующих нескольких лет. Местное налогообложение состоит из следующих четырех основных налогов:

земельный налог; налог на строения; коммунальный налог (альтернативный двум вышеуказанным налогам); налог на туризм; налоги на предприятия (налог с оборота).

Другой важный источник местных доходов — это плата за услуги, продажу лицензий на строительство и доход от хозяйственной деятельности предприятий, ранее принадлежавших местному совету. В будущем источником дохода станет налог на новое местное имущество. Создание такого имущества — очень трудная задача для местных властей, ибо они не имеют права владеть предприятиями, приносящими прибыль, и должны ограничить свою деятельность предприятиями бытового обслуживания, но этого на практике нет. В любом случае возможности местных властей приобретать предприятия ограничены вследствие экономического кризиса.

Еще одна острая проблема — это муниципальное жилищное строительство, которое "парализует" местные власти. Квартплаты, а также различные сборы и тарифы за общественные услуги устанавливаются центральным правительством на таком уровне, что это вынуждает местные власти предоставлять их по сильно дотированным ценам.

Другой основной источник местных доходов, помимо дотаций государства, — это налоги, делимые между местными и центральной властью (делимые налоги определяются в ст. 83 Закона от 1990 г.). В Законе установлено два вида делимых налогов: "определенная часть личного подоходного налога" и "другие делимые налоги", которые могут "переводиться парламентом отдельным актом". На практике единственным делимым налогом является личный подоходный налог, который составляет 13% дохода местных властей.

1 См.: Лафитский В. И. Бюджетный процесс в США//Право и экономика 1995. № 3—4;

Трещетенкова H. Ю. Бюджетный процесс в Польше//Право и экономика. 1995. № 5—6;

Троценко И. Д. ФРГ. Правовая база бюджетно-финансовой политики//Право и экономика. 1995. № 15—16; Касаткина H. M. Бюджетный процесс в Канаде//Право и экономика. 1994. № 1—2.

Доля от этого подоходного налога передается местным властям на основе домицилия плательщика. Хотя он определен как делимый налог, в метод его распределения входит большая мера по уравниванию. На практике для обеспечения баланса между местными доходами правительство решило выплачивать только половину налога, причитающегося местным властям по душевому показателю на основе домицилия плательщика. Другая половина этой части личного подоходного налога распределяется между местными органами власти так, чтобы обеспечить каждому из них средний доход.

Еще один источник прямого финансирования местных бюджетов — это заемные средства. Местные власти по закону имеют право "брать займы и выпускать облигации". Утверждается, что в целях инвестиций местным властям в будущем придется использовать динамичную финансовую стратегию и быть готовыми брать займы. На данном этапе можно сделать вывод, что успех политики займов местных властей зависит от финансовых возможностей местных властей и наличия подходящих кредитных учреждений.

При рассмотрении расходов видно, что свыше 50% идет на здравоохранение и образование, которые финансируются главным образом за счет дотаций на специальные цели центрального правительства и частично за счет государственных нормативных дотаций. Другими расходами являются строительство и содержание дорог, общественный транспорт, культура и спорт и другие коммунальные услуги. Нынешние бюджеты местных властей ограничены и не позволяют им удовлетворять все потребности.

Владение государственным жилым фондом, который был недавно передан центральным правительством местным властям, можно назвать еще одной важной статьей расходов местных органов власти.

Дотации государства составляют половину дохода органов власти в Венгрии. Они делятся на дотации общего назначения, распределяемые по всей стране по нормативным критериям, и дотации на специальные цели (или дотации специального назначения), которые выплачиваются на осуществление специального проекта или деятельности каждому местному органу власти. Дотация общего назначения является главной из дотаций государства, составляющей 43% дохода местных властей, а дотации специального назначения составляют лишь 7% местного дохода.

Структура доходов и расходов местных органов власти в Польше показывает, что уровень их расходов относительно низкий по сравнению с полными затратами на общественные нужды. Расходы местных властей в совокупности составляют 20% от всех расходов на общественные нужды. Областные бюджеты, бюджеты воеводств и госпредприятий включаются в долю правительства в госбюджете. Упор делается на финансовую политику центрального правительства, и относительно мало внимания уделяется финансовой автономии местных властей и уравниванию ресурсов между ними.

Закон 1990 г. предусматривает для польских местных властей четыре основные категории дохода: местные налоги, долю в общегосударственных налогах, дотации специального назначения и дотации общего назначения. Местные налоги включают налоги на имущество, на автомобили, на собак, на наследство и подарки и на

хозяйственную деятельность. Многие местные власти имеют также поступления от сельскохозяйственного налога, от муниципальной собственности и от местных сборов и пошлин. Одной из проблем местных властей в Польше является множество льгот при уплате местных налогов. Существенным примером является освобождение фермеров от уплаты местных налогов на имущество на том основании, что они платят сельскохозяйственный налог. Поэтому у некоторых местных органов власти в сельских районах Польши нет значительных налоговых ресурсов, поскольку уровень сельскохозяйственного налога может быть очень низким.

Местные власти получают также долю от общегосударственных налогов. Например, они получают 5%-ную долю поступлений от государственного подоходного налога на заработную плату и уравнительного налога, который платят предприниматели, и 50%-ную долю поступлений от государственного личного подоходного налога, который платят граждане, имеющие "независимый" источник дохода (такие, как люди, имеющие свои коммерческие предприятия, или лица свободных профессий, такие, как адвокаты, архитекторы и т.п.).

Местные органы власти имеют право брать займы у коммерческих банков для финансирования своей деятельности. Законом ограничивается объем кредитов и займов, которые сможет получить местный орган власти. В отношении текущих расходов займы ограничиваются 8% от запланированных расходов в первой половине года и 4% — во второй половине. В отношении капитальных расходов годовой кредит не должен превышать 5% от запланированных расходов.

Местные органы власти получают от центрального правительства дотации общего назначения. Такие дотации содержат два элемента: элемент, по формуле связанный с количеством населения, и элемент, цель которого — достичь определенной степени финансового уравнивания между местными властями с разными налоговыми потенциалами. Элемент финансового уравнивания дотации общего назначения связан с налоговым потенциалом и идет местным властям, у которых менее 85% среднегосударственных налоговых поступлений на душу населения. Сама дотация для финансового уравнивания составляет 90% от разницы между налоговыми поступлениями на душу населения отдельного местного органа власти и среднегосударственным уровнем. Местные власти с большими финансовыми возможностями обязаны вносить средства в фонд финансового уравнивания, только если их налоговые поступления на душу населения превышают 150% от среднегосударственного уровня.

Местные власти также получают дотации специального назначения от центрального правительства для обеспечения выполнения обязанностей, переданных им центральным правительством. Как и в случае с дотациями общего назначения, есть определенная свобода принятия решений о выплате дотаций специального назначения отдельным местным органам власти.

Заметно усиливается влияние международно-правовых норм на финансовое право различных государств. Образуется своего рода согласованное или унифицированное "поле финансовых действий",

которое можно рассматривать как часть национального финансового права. Таков смысл "Унифицированных правил и обычаев для документарных аккредитивов" (1983 г.), а также "Унифицированных правил по инкассо" (редакция 1978 г.). В рамках ЕС принимаются предписания о гармонизации налогов внутри ЕС. Большую часть международного налогового права составляют соглашения государств об избежании двойного налогообложения (доходов и имущества). ФРГ заключила около 60 таких соглашений.

Следует отметить и большое значение "Базового мирового налогового кодекса и Комментария", подготовленного в 1992 г. специалистами Гарвардского университета в рамках международной налоговой программы. В этом документе особенно полезны типовые дефиниции и процедуры налогообложения.