2. Реализация международно-правовых норм в национальном праве

Рассмотрим роль международно-правовых норм в сближении норм национального права. Первые выступают как "общий знаменатель" норм права различных государств, и в этом проявляется новая функция международного права в рамках сравнительного правоведения.

В Итоговом документе Венской встречи представителей государств — участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе можно выделить несколько правовых способов влияния на национальное государственно-правовое развитие. Они различаются по характеру и степени воздействия, по возможной реакции государств, по сфере действия. Это:

а) подтверждение приверженности всем десяти принципам, изложенным в заключительном акте Декларации принципов, и уважения права друг друга свободно выбирать и развивать свои политические и иные системы, устанавливать свои законы и административные правила в соответствии с обязательствами по международному праву и положениями Декларации принципов;

б) нормативная ориентация на те уровни правового регулирования в области прав человека, экономики, науки и техники, образования и др., которые отвечают общим интересам;

в) признание конституционных рамок и процедур государств и роли их законов в регулировании тех или иных вопросов.

В доктрине и практике международных отношений принято выделить "мягкое международное право". По своей форме к нему относятся итоговые документы, декларации, заявления и т.п. Содержащиеся в них положения весьма многообразны, причем часть из них носит ярко выраженный характер политических норм — определение курса политики, выявление намерений, принятие обя-

зательств, дача оценок ситуаций и т.п. Другие же в большей мере "юридизированы", но не сводятся к одномерной регуляции. К тому же с их помощью регулируются не только межгосударственные, но и внутригосударственные отношения и явления. Приведем иллюстрации.

Признанные и одобренные принципы поддержания международного мира и безопасности, развития сотрудничества государств служат как наиболее общие нормативно-ориентирующие регуляторы. Таковы принципы, положенные в основу ООН согласно ее Уставу, — суверенное равенство всех членов, добросовестное выполнение принятых по Уставу обязательств, разрешение споров мирными средствами, взаимопомощь и др. (ст. 2). Они являются теми основными началами, которые пронизывают все иные разновидности международно-правовых норм и объединяют все "уровни" международной правовой системы.

В этом смысле указанные принципы сближаются и даже сливаются с общими принципами внутреннего права. Речь идет о своего рода стратегической программе правового развития мирового сообщества, которая служит целеполагающей для всех актов и действий государств и их объединений "внутри" и "вовне". Она не связывает жесткими рамками, а дает выбор правовых средств. Отступления же от них пагубно отражаются не только на состоянии международных отношений, но и на развитии отдельных государств. Снижается ценность их отдельных актов и действий.

Обеспечивается соблюдение в практике государств принятых в ООН правовых стандартов и модельных актов (Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, минимальных стандартных правил обращения с заключенными, типового Закона о международном торговом арбитраже и др.).

Весьма эффективно влияет Европейская Хартия о местном самоуправлении на соответствующие законы государств. Так, содержание ст. 2 о том, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции, отражено в ст. 12, 130—133 Конституции Российской Федерации, в ст. 1, 2, 3 латвийского Закона "О самоуправлении" (1994 г.). Статья 4 Хартии о сфере компетенции местного самоуправления, содержащая шесть ее принципов, трансформирована в ст. 6, 28—42 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и в ст. 6—17 упомянутого латвийского Закона. Но объем функций в этих законах неодинаков.

Новая разновидность права — межгосударственное право складывается в сообществах государств. Оно ближе по своей природе к международному праву, но обладает и чертами, сближающими его с внутригосударственным правом. Напомним, что правовые источники образования Европейского союза стали основой для права, создаваемого органами Сообщества (Союза). Виды правовых актов различаются не только по содержанию, субъекту и процедуре их принятия, но и по степени воздействия и восприятия их в законодательстве государств-членов. Есть акты, которые не являются для

них обязательными, есть правила опосредованного воздействия права ЕС на национальные правовые системы, есть нормы права ЕС, заменяющие нормы внутреннего права.

Так, регламенты (учредительные договоры) и общие решения отличаются от норм международного права тем, что обладают одинаковой юридической силой на всей территории Сообщества (Союза) и применяются полностью. Они не трансформируются в национальный закон и наделяют правами или возлагают обязанности на всех граждан ЕС непосредственно. Директивы (рекомендации) требуют от адресата принять меры, необходимые для достижения целей Сообщества, устанавливают задачи, подлежащие разрешению в конкретные сроки. Как их решить — определяет адресат.

Наиболее ярким выражением структурного сближения норм международного и внутреннего права являются модельные законодательные акты. Их появление и существование свидетельствуют о своеобразной роли международного права в механизме сравнительного правоведения. Сопоставление национальных правовых систем и анализ их сходства и различий происходят теперь во все большей степени с помощью модельных, примерных актов. Как отмечалось выше, модельные акты, как рекомендательные по своей природе, содержат правовые стандарты, которые полностью или частично воспринимаются государствами в процессе законотворчества. Ориентируют их на типичные правовые решения и тем самым способствуют сближению национальных законодательств. По своей внутренней структуре модельные акты схожи с национальными законами и могут выступать в трех формах — модельный акт, полностью воспроизводящий будущий национальный акт, модельный акт, содержащий регуляторы некоторых отношений, которые станут предметом будущих национальных законов, модельный акт, содержащий общие, согласованные принципы законодательного регулирования. Выбор этих форм не может быть произвольным, поскольку в противном случае плохо учитываются как специфика состояния национальных законодательств, так и самих модельных актов. К сожалению, в практике СНГ такие случаи встречаются.

Своеобразны нормы международных договоров, содержащие взаимные обязательства сторон. Их типологические особенности определены в Венской Конвенции о праве международных договоров. Речь идет прежде всего о правоспособности государств заключать договоры, о полномочиях их представителей, о разных способах подписания, одобрения договора, об оговорках государств. Особенно важны положения ст. 26 — каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться, ст. 27 — участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора. Примечательна и ст. 64 — если возникает новая императивная норма общего международного права, то любой противоречащий ей договор становится недействительным и прекращается.

Это и другие положения Венской Конвенции отражены в Федеральном законе "О международных договорах Российской Федерации". Причем часть положений Конвенции отражена в качестве

принципов регулирования международных договоров, часть конкретизирована применительно к субъектам конституционного права, часть касается национальных процедур их "движения", часть "оставлена "без нормативной трансформации в качестве норм "внешнего соблюдения".

Выделим три важных положения указанного Закона. В ст. 15 дан перечень международных договоров, подлежащих ратификации, в том числе договоров, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающих иные правила, чем предусмотренные Законом. Статья 17 регулирует порядок принятия решений о ратификации международных договоров. Теперь принимаются федеральные законы, правда, иногда с большим опозданием, особенно применительно к договорам, заключенным бывшим СССР.

В ст. 31—32 Закона регулируется порядок выполнения международных договоров. Президент и Правительство Российской Федерации принимают меры по их реализации в соответствии со своими полномочиями.

Федеральные органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами Российской Федерации, обеспечивают выполнение содержащихся в них обязательств России и осуществление ее прав, вытекающих из этих договоров. Наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств. Могут создаваться и специальные комиссии по наблюдению за реализацией договоров. К сожалению, министерства и ведомства, регионы, предприятия и организации плохо выполняют свои обязательства, не отменяют устаревших и не принимают новых актов. В конечном счете это разрывает "цепь взаимодействия" норм международного и национального права. Примечательно, что органы государственной власти соответствующих субъектов Федерации обеспечивают в пределах своих полномочий выполнение международных договоров.

Примечательно и то, что целый ряд международных договоров содержит положения, непосредственно связанные или отсылающие к национальному законодательству. Например, в заключенном в 1995 г. между Россией и Казахстаном Соглашении об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан, и гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию, в ст. 5 устанавливаются три нормы. Во-первых, вопросы, не затрагиваемые в Соглашении, решаются Сторонами в соответствии с их внутренним законодательством. Во-вторых, если внутреннее законодательство сторон устанавливает для какой-либо категории лиц более льготные условия. В-третьих, стороны будут принимать меры к сближению своих законодательств о гражданстве.

В ряде законов есть специальные нормы о международном сотрудничестве. Так, ст. 65 Основ законодательства об охране здоровья граждан устанавливает, что сотрудничество Российской Федерации с другими государствами осуществляется на основе между

народных договоров. Соглашения, заключаемые органами здравоохранения, предприятиями, учреждениями, не должны ограничивать права и свободы гражданина, закрепленные Основами и другими актами. В случае противоречия правил международного договора и основ применяются первые.

В ст. 92 разд. XV "Международное сотрудничество в области охраны окружающей природной среды" Закона "Об охране окружающей природной среды" закреплены девять принципов, которыми руководствуется Российская Федерация в сфере международного природоохранного сотрудничества, в ст. 93 — приоритет международных договоров, в ст. 94 — обязанности иностранных юридических лиц и граждан, лиц без гражданства по соблюдению природоохранного законодательства.

Реализация международно-правовых актов сопряжена как с многообразной практической политической, дипломатической, экономической деятельностью государств, так и с приведением в действие собственных механизмов национальной правовой системы. Причем универсальный принцип их выполнения имеет свою специфику применительно к разным их видам.

Известный с древних времен принцип "договоры должны соблюдаться" нашел полное выражение в положениях Венской Конвенции о праве международных договоров. Их дальнейшим развитием и конкретизацией служат раздел III "Регистрация и официальное опубликование международных договоров Российской Федерации" и раздел IV "Выполнение международных договоров Российской Федерации", раздел V "Прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации" Закона "О международных договорах". Весь этот процесс можно разделить на несколько стадий, причем на каждой из них действуют и применяются нормы субъектов национального права.

Первая — ведение в Министерстве иностранных дел единой государственной системы регистрации и учета международных договоров, регистрация их в международных организациях. Вторая — хранение в Министерстве иностранных дел текстов международных договоров, рассылка их копий соответствующим федеральным органам исполнительной власти и органам государственной власти субъектов Федерации. Третья — осуществление Министерством иностранных дел функций депозитария. Четвертая — официальное опубликование международных договоров в "Собрании законодательства Российской Федерации", договоров и соглашений — в "Бюллетене международных договоров". Пятая — обеспечение выполнения международных договоров.

Президент и Правительство Российской Федерации принимают необходимые меры. Федеральные органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами Российской Федерации, обеспечивают выполнение содержащихся в них обязательств России и осуществление ее прав, вытекающих из этих договоров. Наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств. Могут

создаваться и специальные комиссии по наблюдению за реализацией договоров. Примечательно, что органы государственной власти соответствующих субъектов Федерации обеспечивают в пределах своих полномочий выполнение международных договоров.

Правительство Российской Федерации в последнее время более регулярно принимает решения в связи с выполнением международных договоров, конвенций и соглашений1. К сожалению, министерства и ведомства, регионы, предприятия и организации плохо выполняют свои обязательства, не отменяют устаревших и не принимают новых актов. В конечном счете это разрывает "цепь взаимодействия" норм международного и национального права.

Полезны парламентские слушания. Так, 22 ноября 1994 г. Комитет по делам национальностей Государственной Думы провел парламентские слушания по вопросу ратификации Конвенции № 169 Международной организации труда "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах". Участники слушаний поддержали ратификацию Конвенции и рекомендовали разработать правовые нормы ее поэтапной реализации.

Получает развитие практика судебного применения международно-правовых норм. В иностранных государств накоплен большой опыт, причем одни юристы считают возможным прямо их применять при принятии судебных решений, другие — их большинство — после инкорпорации. Решение суда может быть основано на принципах международного права лишь при отсутствии регулирующего данный вопрос национального акта. Признается значение трудов ученых-юристов2.

И все же процесс реализации международно-правовых актов не всегда протекает ритмично, нередки задержки в их ратификации, случаи неисполнения. Отрадно поэтому отметить постановление Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ "Об усилении парламентского влияния на исполнение межгосударственных обязательств в рамках Содружества в области безопасности и военного сотрудничества". Ассамблея обратилась к парламентам с просьбой осуществить в соответствии со своими конституционными процедурами ратификацию межгосударственных актов Содружества в области обороны и безопасности и ускорить разработку и принятие законодательных актов, необходимых для их реализации. Признано целесообразным систематически представлять в Секретариат МПА информацию об учете в законотворческой дея-

1 Таково, например: Постановление Правительства Российской Федерации "О первоочередных мерах по выполнению Венской Конвенции об охране озонового слоя и Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой" от 24 мая 1995 г. Одобрены первоочередные меры по выполнению обязательств Российской Федерации по охране озонового слоя на 1995—1996 гг. Координация работ поручена Министерству охраны окружающей среды и природных ресурсов. Намечено предусмотреть целевое финансирование работ по реализации первоочередных мер в области охраны окружающей среды и природных ресурсов. 2 Подробнее см.: Лукашук И. И. Международное право в судах государств. СПб., 1993. С. 80—102.

тельности рекомендаций МПА и принятых обязательств в данной сфере. Парламентские делегации должны информировать Совет МПА о нарушениях межгосударственных обязательств. Намечены рабочие встречи руководителей профильных комитетов парламентов для содействия реализации межгосударственных обязательств.

Наиболее эффективно влияют подобные акты органов содружеств государств в случаях принятия или реализации программ сближения национальных законодательств. Как уже отмечалось, в 1992 г. две программы одобрены МПА и Советам глав государств и правительств СНГ, когда были определены направления, объекты и процедуры сближения законодательств. Об этом же нередко делаются записи в многосторонних и двусторонних договорах и соглашениях государств СНГ.

Показателен и другой канал влияния на российское законодательство. Готовясь вступить в СЕ, Россия принимала меры по приведению своего законодательства в соответствие с его правовыми стандартами. А они строги и неумолимы, и нечего удивляться неготовности наших национальных нормативных массивов. Пытаясь решить данную проблему, Россия обратилась 9 1995 г. с "Посланием Парламентской Ассамблее Совета Европы о совершенствовании российского законодательства и правоприменительной практики в соответствии со стандартами СЕ". На конкретные вопросы докладчиков Парламентской Ассамблеи СЕ даны ответы о состоянии и планах совершенствования правового порядки, о времени принятия новых ГК, УК и других актов, об актах по реализации конституционного права на свободу передвижения, по улучшению содержания заключенных, о введении административной юстиции и др.

Заслуживают поддержки меры, осуществляемые международными организациями для обеспечения выполнения своих актов. Интересна в этом плане деятельность Международного Комитета Красного Креста в сфере международного гуманитарного права. Так, в целях выполнения Резолюции V Двадцать пятой международной конференции МККК разослал в апреле 1988 г. письма правительства с запросом информации о мерах к выполнению обязательств по Конвенции. В ответ на 160 писем 30 июня 1^89 г. были получены лишь 27 ответов. Но, как отмечается, в некоторых из них отсутствует информация о соотношении международного гуманитарного права и внутреннего права каждого государства. В 1991 г. подготовлены "предложения, направленные на оказание помощи государствам по принятию ими мер на национальном уровне по выполнению международного гуманитарного права". Признано полезным готовить типовые законы (в региональных рамках или среди государств со сходными правовыми системами).

Совет Европы и Министерство иностранных дел России в 1995— 1996 гг. провели ряд конференций и семинаров по приграничному сотрудничеству. Региональные и местные власти являются партнерами приграничного сотрудничества строго в рамках своего конституционного статуса и приобретают одновременно некоторые новые полномочия и режимы взаимодействия в силу специфики своего положения. Такой подход соответствует идеям и положениям

Европейской Рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, открытой для подписания с 1980 г. Одиннадцать типовых и рамочных соглашений облегчают учет внутреннего законодательства. Отсылки в конвенции ко внутреннему законодательству создают тот "правовой мост", который обеспечивает взаимодействие сторон. В нем отражены роль государства в международных отношениях, в международно-правовых документах и в законодательстве — поддержка и стимулирование активного сотрудничества региональных и местных властей с аналогичными органами иностранных государств. Отсутствие запретов и содействие служат прочными юридическими гарантиями.

Базовые нормы содержатся в п. "и" ст. 71 и п. "о" ст. 72 Конституции Российской Федерации. К ведению Федерации отнесены определение статуса и защиты государственных границ, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, а также координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации. Часть 1 ст. 132 открывает простор для органов местного самоуправления решать иные вопросы местного значения, кроме перечисленных. К ним можно отнести и вопросы приграничного сотрудничества.

В Конституции Республики Карелия, в конституциях ряда республик в составе Российской Федерации, по сути дела, воспроизводится упомянутое положение федеральной Конституции. В некоторых конституциях содержатся более развернутые положения. Таковы, например, ст. 16, 62 Конституции Республики Татарстан. В уставах краев, областей и других субъектов Федерации есть нормы о сотрудничестве с иностранными государствами.

Наиболее близкими к рассматриваемой теме являются своего рода специализированные законы. Например, в Федеральном законе "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" определены предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов в данной сфере. К ним относятся формирование и реализация региональных и межрегиональных программ внешнеторговой деятельности, получение иностранных кредитов под гарантии бюджетных доходов субъектов Федерации, их использование и погашение и др. (ст. 7). Субъекты Федерации вправе осуществлять координацию и контроль за внешнеэкономической деятельностью российских и иностранных лиц, предоставлять дополнительные финансовые гарантии участникам внешнеторговой деятельности, зарегистрированным на их территории, гарантии и льготы участникам в части выполнения их обязательств перед бюджетами и внебюджетными фондами субъектов Федерации, создавать страховые и залоговые фонды для привлечения иностранных займов и кредитов.

В качестве особого режима в законе выделена приграничная торговля. Она осуществляется в рамках международных договоров России с сопредельными государствами исключительно для удовлетворения местных нужд в отношении товаров, производимых в пределах приграничной территории, и товаров, предназначенных для потребления в пределах соответствующей приграничной территории (ст. 22).