§ 3. Виды методов осуществления управленческих действий

В административно-правовой учебной литературе традиционно рассматриваются два универсальных метода управляющего воздействия в системе государственного управления: убеждение и принуждение. На практике эти методы имеют множество различных проявлений.

К убеждению как методу воздействия на людей прибегают в процессе принятия разъяснительных, воспитальных, поощрительных и других мер морального значения.

>>>234>>>

Поощрение направлено прежде всего на сознание государственного служащего, должностного лица. Этот метод содержит в себе стимулирующий потенциал, который способствует обеспечению законности и дисциплины как в системе государственного управления, так и во взаимоотношениях исполнительной власти с гражданами, юридическими лицами, различными субъектами правовых отношений.

Достижение целей и задач управления может обеспечиваться при помощи мер принудительного характера, в этом случае объекты управления вынуждены действовать в порядке, установленном нормативными правовыми актами. В случае если поведение лиц не соответствует требованиям этих правовых актов, то государство, его органы и должностные лица имеют право применять меры принуждающего характера. Иногда эти меры бывают превентивными, т. е. обеспечивающими правовой порядок, общественный порядок, установленный режим осуществления действий; в некоторых случаях меры принуждения направлены на наказание лиц, совершивших правонарушение (проступок); это могут быть меры административного, дисциплинарного, уголовного и материального характера. В некоторых случаях меры принуждения направлены на пресечение неправомерного поведения лиц, а также восстановление законного порядка в системе различных общественных отношений.

Методы управления бывают прямыми (административными) и регулирующего управления (экономическими). Последние в литературе называются методами косвенного управления.

Прямые методы характеризуются односторонностью государственно-властного воздействия субъекта управления на объекты (граждан, юридических лиц, государственных и муниципальных служащих). Лицо, осуществляющее управление, принимает властные, влекущие юридические последствия правовые акты управления, которые обязательны для исполнения соответствующими лицами. Неисполнение постановления, приказа, распоряжения является нарушением дисциплины и может повлечь за собой применение к виновному установленных законом мер принуждения. Сама идеология государственного управления требует наличия в арсенале методов управления подобных методов прямого властвующего (административного) воздействия. В широком смысле административные методы обеспечивают единство исполнительной власти, дисциплину и порядок во взаимоотношениях различных субъектов и институтов государственного управления, законность функционирования органов исполнительной власти.

>>>235>>>

Административные методы воздействуют на сознание, волю и поведение лиц, которым адресованы данные методы. При реализации данных методов не происходит прямого экономического воздействия на субъекты права; материально-имущественные последствия их применения либо отсутствуют вообще, либо незначительны. При использовании прямых методов управления объекты управления лишены возможности осуществлять управление по своему усмотрению; они обязаны выполнить полученное предписание в рамках установленных административных процедур. Большое значение в этом случае приобретают положения не только законов, но и иных нормативных правовых актов, содержащих предписания, порядок их выполнения, а также контрольно-надзорные средства и инструменты. Характерной особенностью прямых методов управления является контроль за выполнением объектами управления (должностными лицами, служащими, подчиненными, гражданами, юридическими лицами) отданных распоряжений и приказов, иных административных актов; в необходимых случаях специальными субъектами могут быть применены меры государственного принуждения к лицам, не выполняющим установленных требований.

Полноценное достижение целей и задач государственного управления невозможно без использования методов прямого административного воздействия на субъекты права. Прямое воздействие — это издание приказа, распоряжения, исходящего от вышестоящего должностного лица или от управляющего субъекта, имеющего соответствующие полномочия. При прямом управляющем воздействии на управляемые субъекты не требуется дополнительного согласования применяемых административных мер. Внеэкономический характер административных методов обусловлен отсутствием воздействия на материальные интересы управляемых, т. е. последние обязаны подчиняться соответствующим распоряжениям и указаниям субъекта государственного управления, не рассчитывая на получение материальной выгоды или материального поощрения. Должное поведение достигается добровольным соблюдением соответствующих положений, распоряжений и указаний, т. е. главное воздействие здесь — моральное. При этом субъекты, которые обязаны подчиняться распоряжениям управляющего лица, обладают соответствующим правовым статусом, который и обеспечивает их должное поведение.

Прямое административное воздействие государства и его органов на экономические отношения необходимы также для обеспечения реализации государством своей экономической функции.

>>>236>>>

Основные проявления прямого административного воздействия государства в области экономики следующие: монопольное государственное осуществление отдельных видов экономической деятельности (например, таможенная деятельность); государственное управление и централизованное регулирование хозяйственной деятельности казенных предприятий; управление объектами государственной собственности; осуществление государственного контроля в экономической сфере; регистрационные, разрешительные и лицензионные мероприятия и т. д. К методам прямого административного воздействия относится также устанавливаемое государственными органами для различных организаций и предприятий декларирование производства, лицензирование хозяйственной деятельности, квотирование. Например, принятым 25 мая 1999 г. постановлением Правительства РФ № 564 утверждено Положение о декларировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Этим Положением устанавливается, что организации представляют соответствующие декларации: Министерству РФ по налогам и сборам и его территориальным органам; Министерству сельского хозяйства и продовольствия РФ; Министерству торговли РФ; органам исполнительной власти субъектов РФ, выдавшим лицензии на соответствующий вид деятельности; федеральным органам исполнительной власти или органам исполнительной власти субъектов РФ, выделившим квоту на закупку этилового спирта.

Административные методы можно классифицировать по различным основаниям:

1) в зависимости от формы выражения административные методы управления могут быть правовыми (содержатся в нормативных правовых актах и имеют свое правовое содержание) и организационными (характеризуются осуществлением субъектом управления определенных организационно-управленческих действий);

2) на основе административно-правовых признаков выделяются нормативные (применяются с целью принятия нормативных правовых актов, содержащих общеобязательные правила поведения) и индивидуальные (применяются с целью принятия индивидуального административного акта) методы управления;

 См., например: Ноздрачев А. Ф. Содержание института административно-правового регулирования экономических отношений / Институты административного права (третьи Лазаревские чтения) // ГиП. 1999. № 10. С. 15.

 См.: РГ. 1999. 2 июня.

>>>237>>>

3) по степени управляющего воздействия на объекты управления различают императивные (содержат запреты, прямые административные команды, государственно-властные предписания, обязывающие к совершению необходимых действий или соответствующего должностного поведения), уполномочивающие (разрешают совершить определенные действия или принять соответствующие акты управления), поощрительно-рекомендательные (содержат поощрение или рекомендации по осуществлению определенных действий, соответствующего поведения) методы управления.

Методы регулирующего (непрямого) управления в литературе называются также экономическими методами. Их применение обеспечивает удовлетворение экономических или материальных интересов объектов управления при достижении их должного поведения. Управляющий субъект создает благоприятные условия для достижения целей и решения задач управления путем воздействия на индивидуальные интересы управляемых субъектов. Материальное (или экономическое) стимулирование является движущей силой, обеспечивающей соблюдение управляемыми субъектами установленных правил и положений в своей деятельности; таким образом достигаются цели управления в развитии как внут-риаппаратных (например, материальное поощрение служащих в органах государственного управления; обеспечение действия для должностных лиц установленных в законе материальных и имущественных льгот), так и экономических отношений (например, стимулирование внедрения в экономику разумных нововведений, поддержка некоторых отраслей экономики в конкретном регионе страны, предоставление налоговых льгот).

Эффективное управляющее воздействие на управляемых со стороны органов государственного управления достигается при применении экономических методов косвенным путем. Методы регулирующего управления имеют ряд особенностей, среди которых можно выделить, например, следующие: опосредованное достижение желаемого управленческого результата путем воздействия на сознание и волю управляемых лиц; формирование управленческой реальности, обеспечивающей должное поведение управляемых субъектов через оказание воздействия на их интересы, потребности, желания; обеспечение правовой защиты в рамках административного и судебного обжалования действий или решений, нарушающих права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц; издание актов управления, управо-мочивающих на совершение соответствующих действий и приня-

>>>238>>>

тие управленческих решений; возможность выбора вариантов поведения лицами, которым адресованы методы осуществления управленческих действий; нормативное установление механизма стимулирования. Думается, что термин "косвенные методы управления" — не самое верное в данном случае обозначение. Экономическое воздействие (или экономическое принуждение) является таким же прямым способом воздействия, как и прямое административное воздействие при помощи приказа или распоряжения. Несмотря на известную долю условности в формулировке данного понятия ("косвенное воздействие"), в основе соблюдения правил или требований всегда находятся обязанности и соответствующие интересы лиц. Применение косвенных методов не дает управляемому субъекту возможности действовать по собственному усмотрению; всегда для него что-то предусматривается, хотя при этом ему обеспечивается материальный интерес (например: проведение разумной и эффективной налоговой политики и нововведений в этой сфере; разработка государственных программ; размещение государственных заказов и заключение государственных контрактов).

Экономические методы публичного управления, так же, как и административные, должны применяться только на основании нормативных положений. Стимулирующее воздействие этих методов управления должно проявляться в системе публичного управления с высокой степенью очевидности, значимости и эффективности. Только тогда административная система, имеющая государственно-властную управленческую природу и базирующаяся в основном на административных "командах", понимаемых в демократическом смысле, обеспечивает должный уровень управляемости государством и обществом. Среди необходимых элементов так называемого косвенного государственного регулирования рыночной экономики учеными выделяются следующие: государственная информация и прогнозы; государственные программы, контракты и заказы; регулирование динамики цен, доходов, занятости, профессиональной подготовки; налоговая и амортизационная политика.

Следует иметь в виду, что все существенные особенности публичного управления, налагающие свой отпечаток, как правило, на все административно-правовые институты, оказывают влияние и на административные и экономические методы осуществ-

 См.: Ноздрачев А. Ф. Содержание института административно-правового регулирования экономических отношений. С. 15.

>>>239>>>

ления управленческих действий. Это объясняется тем, что субъекты государственного управления наделены государственно-властными полномочиями, необходимым объемом компетенции; особым правовым статусом обладают и государственные и муниципальные служащие, все должностные лица, которые в необходимых случаях могут и обязаны осуществлять в рамках установленных административных процедур как административные, так и экономические методы управления.

Административные и экономические методы, имея различное назначение и содержание, на практике, как правило, взаимосвязаны и имеют общие черты: 1) управленческое содержание; 2) субъекты применения; 3) объекты управляющего воздействия;

4) необходимость достижения целей и решения задач управления;

5) форма осуществления управляющего воздействия (принятие административного акта или правового акта управления). Вместе с тем в различных отраслях и сферах государственного управления обнаруживается преобладающее использование тех или иных методов управления. Например, в сфере организации и функционирования органов государственной безопасности или органов внутренних дел преобладает применение административных методов; в области образования, науки, здравоохранения наряду с прямым административным воздействием большое значение имеют экономические методы; в области управления промышленностью также большую роль играют экономические методы, хотя не исключаются методы административного регулирующего воздействия.

Административные и экономические методы образуют соответствующие системы способов и приемов управляющего воздействия. К числу традиционно используемых методов управления относятся следующие:

— регулирование управленческой деятельности; установление соответствующих положений, действующих в системе государственного управления;

- принятие решения о необходимости внедрения в процесс управления новых управленческих технологий и инструментов;

— установление запретов, правоограничений и обязанностей в совершении тех или иных действий или принятии соответствующих решений;

— устное или письменное распоряжение о необходимости выполнения конкретного задания;

— управление объектами государственной собственности;

— осуществление разрешительной, регистрационной деятельности и деятельности по лицензированию;

>>>240>>>

- принятие решения об образовании, реорганизации и ликвидации организаций, подведомственных соответствующим органам государственного управления;

— финансовая поддержка при помощи бюджетного финансирования отдельных отраслей, производств, предприятий;

— осуществление антимонопольной деятельности;

— установление стандартов, правового режима осуществления сертификационной деятельности, государственной статистики;

— принятие решения об удовлетворении требований субъектов публичного управления;

— принятие решения о реорганизации системы и структуры органов исполнительной власти;

- формирование управленческого персонала и принятие мер по обеспечению эффективности его деятельности (назначение на должность, проведение аттестации, повышение по службе, присвоение нового квалификационного разряда (классного чина), направление на повышение квалификации, освобождение от должности);

— приостановление или отмена правовых актов управления;

— принятие решения о необходимости заключения публично-правовых договоров (административных договоров);

— размещение государственного заказа;

— государственная регистрация (уставов муниципальных образований, нормативных актов федеральных органов исполнительной власти);

— установление процессуальных положений и процедур для осуществления регулирующей управленческой деятельности, а также для разрешения возникающих в сфере управления споров и иных управленческих дел;

— осуществление контрольной и надзорной деятельности;

— осуществление административной юрисдикции;

— осуществление нормотворческой деятельности;

— применение мер административного принуждения;

- проведение поощрительных и иных стимулирующих мероприятий;

- применение мер материальной ответственности.

В систему способов управляющего воздействия входят как традиционные (например, распоряжение о совершении необходимых действий, содержащееся в принятом правовом акте управления), так и новые методы, необходимость которых только обосновывается. Например, в литературе встречаются предложения ввести в систему методов управления такой метод, как управ-

>>>241>>>

ленческое консультирование. В данном случае речь идет о возможности создания специальных консультативных органов (должностей) в органах исполнительной власти и предоставления им права привлекать специалистов в различных сферах управления (например, экономики администрирования, социологии и психологии управления) для оказания консультирования. Очевидно, в этом случае необходимо специальное решение, исходящее от Правительства РФ, в котором бы устанавливались процедурные вопросы управленческого консультирования, определялись условия учета результатов и выводов оказанного консультирования. Управленческое консультирование, как и другие методы управления, прежде всего должно быть направлено на усиление результативности управленческой деятельности, повышение эффективности управленческого труда.

Административные методы государственного управления, содержащие регулирующие нормы, дозволения, предписания, разрешения, запреты — необходимый элемент существования и функционирования системы государственного управления. Нельзя переоценивать или, наоборот, недооценивать административные методы осуществления управленческих действий, поскольку они являются необходимым атрибутом демократической административной системы. В условиях правовой государственности они должны применяться субъектами публичного управления в соответствии с установленными процедурными правилами и для решения соответствующих управленческих задач. Эффективность и законность применяемых административных методов управления во многом зависит от управленческого персонала, его правовой культуры, образования, условий осуществления управленческой деятельности.

В качестве еще одной группы методов государственного управления в литературе выделяются социально-психологические методы управляющего воздействия, которые должны способствовать созданию в органах исполнительной власти благоприятного и устойчивого морально-психологического климата. Не отрицая важ-

 См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП 1998. № 8. С. 18 (выступление Л. А. Сергиенко).  См.: Коренев А. П. Административное право России. С. 163. К психологическим методам управления автор относит, например, методы комплектования групп и коллективов на основе психологической совместимости работников, методы психологического побуждения, формирования мотивов труда, гуманизацию труда, профессиональный отбор работников, обладающих такими психологическими характеристиками, которые наиболее соответствуют занимаемой должности.

>>>242>>>

ности данных методов управления, следует заметить, что они не имеют правового содержания. Социально-психологические методы, как и социологические методы управления (например, управление социально-массовыми процессами, коллективами, органами, группами; повышение социальной активности; управление индивидуально-личностным поведением) являются объектом изучения психологии и социологии государственного управления. Однако в силу того, что они используются в управленческой практике, важное значение приобретает специфическая подготовка лиц, применяющих данные методы управления. В этом смысле следует признать целесообразным для государственных и муниципальных служащих, для должностных лиц, особенно руководящего управленческого персонала органов исполнительной власти, регулярное повышение квалификации не только в юридической сфере, но и в области психологии, социологии и этики публичного управления.

 См.: Коренев А. П. Административное право России. С. 164.

>>>243>>>