1.1. Понятие формы управления (управленческих действий)

Форма управления — это внешнее выражение содержания управления, пределы конкретных управленческих действий, совершаемых непосредственно государственными органами и органами местного самоуправления. Форма управления — это определенная часть управленческой деятельности органа, его структурных подразделений и должностных лиц. Каждая форма управления заключает в себе совершение конкретными субъектами определенных действий, которые специфическим образом раскрывают содержание управленческой деятельности, самого управленческого воздействия.

Форма управления может иметь юридическое содержание, т. е. может устанавливаться нормативным правовым актом; такая форма управления называется правовой. В некоторых случаях формы управления не устанавливаются нормативно, и, следовательно, их нельзя считать правовыми формами управления.

Правовая форма управления — это внешне выраженное и юридически оформленное действие органа управления публичной власти (или должностного лица), осуществляемое в пределах его компетенции и вызывающее определенные правовые последствия.

Использование в рамках управленческой деятельности различных форм и методов управления обусловливается целями, задачами и функциями государственного управления, о которых речь шла в первой части учебного курса административного права. Формы управления призваны обеспечить наиболее целесообразное выполнение функций управления и достижение целей управления с

См.: Старгшов Ю. Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 1. С. 138—203.

>>>213>>>

наименьшими затратами сил, средств и времени; от форм управления зависит успех управленческой деятельности. По мнению ряда ученых, "организационной формой административной власти является аппарат", а "юридической формой государственной администрации — административное право". С нашей точки зрения, это мнение спорно: едва ли в современных условиях термином "аппарат" можно раскрыть сложнейшую организационную сущность исполнительной власти. Что касается государственной администрации, причем не ее самой, а, очевидно, административных действий, то их правовой формой является не административное право, а, например, административный акт или административный договор.

Управленческая деятельность государственных органов и органов местного самоуправления (государственных и муниципальных служащих, должностных лиц) осуществляется в определенных формах, каждая из которых обусловлена специфическими задачами и функциями управления и имеет особое содержание. Всякая деятельность по управлению характеризуется собственным содержанием, т. е. конкретными связями, принципами, процессами, участниками и элементами; всякое содержание управления имеет конкретную форму своего внешнего выражения.

Основными понятиями, позволяющими рассмотреть термин "форма управления", являются "цели управления", "функции управления", "задачи управления", "полномочия", "компетенция". Данные понятия обусловливают также и выбор методов управления (способов управленческого воздействия субъекта управления на объекты управления) в конкретной управленческой ситуации. Функции управления определяют основное содержание управленческой деятельности. Целям управления подчинены все используемые субъектами управления формы управления. Посредством форм управления органы управления реализуют свои полномочия, соответствующие установленной в нормативном акте компетенции этих органов. Форма управления есть средство реализации управленческих функций для достижения целей управления.

 См.: Коренев А. П. Административное право России: Учебник: В 3 ч. М., 1996. Ч. 1.С. 155.

Бахрах Д. Н., Казанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации: Учеб. пособие. Екатеринбург, 1999. С. 3.

>>>214>>>

Таким образом, содержание процесса управления раскрывается понятиями: функции управления, методы управления и формы управления. На этих главнейших категориях базируется теория управления. В непосредственной зависимости от развития этих понятий находится и практика управления. Форма управления — это внешнее выражение практической реализации функций и методов управления, самого управляющего воздействия, конкретных действий, осуществляемых в процессе осуществления исполнительной власти, административной деятельности.

Формы управления отличаются от форм деятельности других ветвей власти, т. е. от форм законотворчества (законодательства) и правосудия. Формы управления обеспечивают возможность реализации управленческих функций и мероприятий практически во всех сферах и отраслях управления, во всех сферах государственной и общественной жизни.

В специальной литературе 90-х гг. вместо термина "форма управления" использовалось понятие "форма осуществления исполнительной власти", так как Конституция РФ и многие законы не оперируют понятиями "государственное управление". Различие в данном случае непринципиально, однако поскольку в административном праве термин "управление" (государственное или публичное) является ключевым, то соответственно следует придерживаться именно его, т. е. говорить о формах управления или государственного управления (публичного управления). В административно-правовой литературе этот институт традиционно обозначается термином "формы государственного управления"; иногда используются и иные наименования, например: "формы деятельности государственной администрации", "административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти". В данной главе, посвященной анализу института форм и методов осуществления управленческой деятельности, используется термин "формы и методы управленческих действий", что, на наш взгляд, позволяет передать "активное", деятельное и творческое начало и содержательные особенности института государственного управления, всякой государственно-властной управленческой деятельности.

' Бахрах Д. Н., Казанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. С. 4.

 См.: Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. М, 2000. С. 268, 350.

 См.: Габричидзе Б. Н., Елисеев Б. П. Российское административное право: Учебник для вузов. М., 1998. С. 229.

>>>215>>>

В западноевропейской административно-правовой литературе рассматриваются несколько видов форм публичного управления (форм осуществления управленческих действий). Например, германскими учеными выделяются следующие формы управления: 1) правотворчество (постановления, уставы, административные предписания); 2) административные акты; 3) публично-правовые договоры; 4) простое административное действие; 5) частноправовая административная деятельность (например, предоставление субсидий). Германскими учеными анализируются при этом многочисленные типы управленческих решений и особо указывается на высокую значимость в процессе осуществления публичного управления планирования.