§ 13. Реформа государственной службы

В течение последних пяти лет в России появились учебники, учебные пособия, справочники, комментарии, монографии и научные статьи0, посвященные проблемам российской и зарубеж-

 См.: Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999.

 См.: Архипова Т. Г., Румянцева М. Ф., Сенин А. С. История государственной службы в России XVII—XX веков. М., 1999; Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997; Государственная служба: теория и организация: Курс лекций. Ростов н/Д, 1998; Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Государственная администрация, ее органы и служащие: Анатомия государственной администрации. Екатеринбург, 1998; Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации. М., 1996; Российское служебное право: Сб. норм, актов: Учеб. пособие / Сост. Ю. Н. Старилов. Воронеж, 1999; Таможенная служба в Российской Федерации: Сб. норм, актов: Учеб. пособие / Сост. Т. А. Матвеева, Ю. Н. Старилов. Воронеж, 1998; Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 302—343; Чиканова Л. А. Государственные служащие. М., 1998.

 См.: Дубровин В. Н., Мигачев Ю. И. Юридическая ответственность военнослужащих: Справ, пособие. М., 2000. С. 115—122; Сергун П. П. Служба в органах внутренних дел: Справочник. М., 1997; Юридический справочник для военнослужащих / Под ред. А. И. Муранова. М., 1997.

 Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Отв. ред. Л. А. Окуньков. М., 1998; Настольная книга государственного служащего: Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" / Под ред. В. И. Шкатуллы. М., 1999.

 См.: Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997.

 См.: Козбаненко В. А. Структурно-видовые особенности государственной службы Российской Федерации // ГиП. 1998. № 12. С. 37—46; Колесников Н. В. Правовые вопросы функционирования муниципальной службы в субъектах Российской Федерации: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. Саратов, 2000; Кудашкин А. В. Военная служба как особый вид государственной службы Российской Федерации // ГиП. 2000. № 3. С. 12—19; Кулешов И. В. Служба в таможенных органах Российской Федерации —• особый вид государственной службы: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999; Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих: Круглый стол журнала "Государство и право" (подготовлено Л. А. Морозовой) // ГиП. 2000. № 3. С. 20—36; № 4. С. 15—30; Чиканова Л. А. Правовое регулирование труда государственных служащих: перспективы развития // ЖРП. 2000. № 3. С. 48—54; Шаров А. Законодательство субъектов Российской Федерации о государственной службе // РЮ. 1996. № 7. С. 40—42.

>>>176>>>

ной государственной службы'. Однако лишь в немногих научных публикациях авторы пытаются обобщить пятилетний опыт нормативного регулирования государственно-служебных отношений. Между тем потребность в серьезном анализе основных направлений реформирования государственной службы давно назрела, так как и в теории, и на практике встречается множество проблем государственно-служебного характера.

Заслуживающим особого внимания является, по нашему мнению, учебник А. Ф. Ноздрачева, в котором автор обосновывает научную принадлежность курса "Государственная служба", фиксирует его институциональный статус в структуре юридических учебных дисциплин, дает системную характеристику главных правовых институтов, регулирующих государственно-служебные отношения. Не признавая за курсом "Государственная служба" статуса новой отрасли (служебного права) в системе российского права, А. Ф. Ноздрачев рассматривает государственную службу как комплексный институт публичного права, который имеет преимущественно административно-правовую природу.

В современных дебатах о необходимости модернизации государственного управления, проведения административной реформы большое значение придается реформе государственной службы (становлению служебного права). Изменение законодательства о государственной службе обусловлено, в свою очередь, постановкой новых государственных задач, реформой государственного управления, активизацией исполнительной власти в субъектах РФ, реформой всей экономической и политической системы. Государственная служба играет все более важную роль в достижении предусмотренных Конституцией РФ целей и решении конституционных задач, несет основную долю ответственности за сохранение

 См.: Административное право зарубежных стран / Под ред. А. Н. Ко-зырина. М., 1996; Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие. М., 1998; Лобанов В. В. СЛужба высших руководителей в США // ГиП. 1996. № 6. С. 131—139; Оболонский А. В. Эволюция государственной службы в Великобритании // ГиП 1996. № 6. С. 121—130, Он же. Государственная служба США: История и современность // ГиП 1999. №4. С. 103—111.

 См.: Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М , 1999. Данный учебник будет полезен не только для самих государственных служащих, но и для ученых, преподавателей, студентов и аспирантов, интересующихся проблемами современной государственной службы или изучающих ее главные элементы.

>>>177>>>

демократической стабильности и соблюдения принципов правового государства, за обеспечение прав и свобод граждан. Государственная служба обязана претворять в жизнь определяемую демократическим путем волю государства.

Реформа государственной службы в Российской Федерации началась вместе с принятием в 1990—1995 гг. новых законов и других нормативных актов, регламентирующих государственно-служебные отношения. Ученые постоянно обращали внимание на необходимость проведения реформы государственной службы, однако эти мероприятия осуществлялись без специально разработанного плана, без четких представлений об этапах и сути нововведений в сфере государственной службы. И только в конце 1993 г. одновременно с утверждением Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. Положения q федеральной государственной службе были опубликованы тезисы концепции реформирования государственной службы в России. Впоследствии в научной литературе появились критические заметки по поводу этой публикации. Ранее же, в 1992 г., в специальном издании Роскад-ров был опубликован еще один вариант концепции развития государственной службы.

В научных публикациях последних двух-трех лет предлагаются различные пути реформирования законодательного регулирования государственной службы. Преследуя цель создания единого института государственной службы, некоторые ученые предлагают принять новый ФЗ "О государственной службе в Российской Федерации", в котором были бы закреплены общие принципы и единые положения института государственной службы, единые организационно-правовые нормы и правила поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения, единые

 См., например: Атаманчук Г. В. Основные положения концепции развития государственной службы в Российской Федерации // Вести, гос. службы. М., 1992. Июнь. С. 5—16; Манохин В. М. Концепция Закона о государственной службе // СГП. 1991. № 12. С. 90—98; Розенбаум Ю. А. Система работы с кадрами в условиях перестройки: Социально-правовой аспект // СГП. 1986. № 12. С. 11—20.

 См.: РГ. 1994. 23 дек.

 См.: Вельский К. С. О концепции реформы государственной службы в России // ГиП. 1994. № 4. С. 24—32.

 См.: Развитие государственной службы в Российской Федерации (Тезисы концепции) // Вестн. гос. службы. М., 1992. Август. С. 2—8.

 См.: Розенбаум Ю. А. Государственная служба как фактор укрепления Целостности российского федеративного государства // ГиП. 1999. № 4. С. 57.

>>>178>>>

гарантии, ограничения и т. д. Другие же авторы предлагают, используя уже существующую правовую базу регулирования отношений государственной службы, принять Кодекс государственной службы Российской Федерации, включающий Общую часть (понятие государственной службы, ее виды, взаимосвязь с муниципальной службой; понятие должности государственной службы и ее классификация; государственный служащий и его правовой статус) и Особенную часть (положения об основных институтах государственной службы: поступление на службу, ее прохождение, управление и финансирование службы и пр.).

Существует также точка зрения, в соответствии с которой более правильным направлением развития законодательства о государственной службе является совершенствование действующего ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", принятие на основе и в соответствии с ним ряда специальных законов, а также законов, регулирующих особенности государственной службы в отдельных государственных органах. По мнению Л. А. Чикановой, только таким путем можно создать в России государственную службу, основанную "на общих принципах ее организации и функционирования, определить единые особенности правового статуса государственных служащих, в том числе в области трудовых отношений, не лишая их в то же время той социальной защиты, которая обеспечивается нормами трудового законодательства". Следует, правда, уточнить, что создавая административное законодательство о государственной службе, законодатель не намерен ликвидировать (или уменьшить) сферу социальной защиты государственных служащих; более того, социально-правовая защита государственных служащих закрепляется как важнейший принцип государственной службы, и публичное служебное законодательство в этом смысле не уступает трудовому законодательству. Более того, административное законодательство устанавливает весьма обширное число (оправданных, а часто и не оправданных) льгот, гарантий и компенсаций государственным служащим, не положенных "обычным работникам", статус которых устанавливается законодательством о труде.

 См.: Ноздрачев А. Ф. Кодекс государственной службы Российской Федерации / Административное право и административный процесс: Старые и новые проблемы (по материалам Лазаревских чтений) // ГиП. 1998. № 8. С. 24.

 См.: Чиканова Л. А. Правовое регулирование труда государственных служащих: перспективы развития // ЖРП. 2000. № 3. С. 54.

 Там же.

>>>179>>>

Говоря о нецелесообразности создания публичного законодательства о государственной службе, представители науки трудового права отрицают необходимость разработки нового кодифицированного правового акта о государственной службе, ссылаясь на то, что два кодифицированных акта (предлагаемый Кодекс РФ о государственной службе и Трудовой кодекс) будут содержать практически идентичные нормы, например, о порядке заключения трудового договора, привлечения к материальной ответственности, рабочем времени, времени отдыха, охране труда, порядке рассмотрения трудовых споров и т. д. Следуя логике Л. А. Чикано-вой, можно легко прийти к простому вопросу: зачем вообще в 1995 г. принимался ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"? Не проще ли было сохранить правовое регулирование отношений государственных служащих нормами законодательства о труде и ожидать принятия нового Трудового кодекса РФ, в котором регламентировалась бы государственная служба?

Говоря о дальнейшем развитии законодательства о государственной службе, Л. А. Чиканова, на наш взгляд, неверно определяет две основные позиции в данном вопросе: 1) совершенствование действующего законодательства путем внесения в него изменений и дополнений, а также принятия в его развитие ряда специальных законов; 2) "разработка и принятие принципиально нового законодательного акта, регламентирующего особые государственно-служебные отношения, основанные на принципе служения государству и обществу".

Как нам представляется, в данном случае речь идет о формальной стороне развития законодательства о государственной службе, т. е. мы получаем ответ на вопрос: в каком нормативном акте регламентировать государственно-служебные отношения — в действующем федеральном законе или в ждущем своего принятия Кодексе государственной службы РФ (КГС РФ) (или Кодексе гражданской государственной службы РФ — КГГС РФ). Однако вопрос о реформе государственной службы нельзя относить к формальным; в первую очередь следует говорить о существе предлагаемых новелл в законодательстве о государственной службе и рассматривать содержательную сторону реформирования государственной службы: ее основополагающие принципы и понятия, а также частные вопросы: выделять ли среди государственных

 См.: Чиканова Л. А. Правовое регулирование труда государственных служащих: перспективы развития // ЖРП. 2000. № 3. С. 53.

 Там же.

>>>180>>>

служащих особую категорию должностных лиц, имеющих исключительно административно-правовой статус; в каких пределах должно действовать законодательство о труде в системе государственной службы и для каких категорий служащих; какие характерные черты имеет действующее в системе государственной службы дисциплинарное право. Вопрос же о конкретном законодательном акте — ФЗ о государственной службе либо Кодексе государственной службы, в котором следует устанавливать новые нормативные положения, непринципиален, хотя проблема принятия Кодекса государственной службы РФ должна быть основательно проработана, ибо этот уровень кодификации соответствующего нормативного массива (создание кодекса) отличается особыми признаками и процедурами, которые нельзя игнорировать в современном законотворческом процессе.

В заключении упомянем, что некоторые авторы (например, Л. А. Чиканова) не видят "серьезных" оснований для признания административно-правовыми ряда отношений, связанных с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением, как то: публично-правовые основы организации и функционирования государственной службы; особый правовой статус государственных служащих; осуществление специальных прав и полномочий для решения государственных задач и функций; возможность осуществления государственно-властных организационно-распорядительных функций и мер административного принуждения; верность государственных служащих и их служение государству; назначение на должность соответствующим должностным лицом путем издания административного акта; обязанность соблюдать и исполнять служебные указания и приказы начальников. Однако анализ правового содержания и характера указанных отношений, установленных нормами публичного права, показывает, что их принадлежность к административно-правовым отношениям не вызывает сомнения.

Оставляя в стороне обсуждение этих вопросов, отметим, что дискуссия между представителями науки административного и трудового права в вопросе правового регулирования отношений в системе государственной службы не теряет своей актуальности и едва ли прекратится в ближайшее время, даже несмотря на очевидные тенденции развития законодательства о государственной службе, направленные на усиление публично-правовых начал в регламентации служебных отношений.

 См.: Чиканова Л. А. Правовое регулирование труда государственных служащих: перспективы развития // ЖРП. 2000. № 3. С. 49.

 См.: Старилов Ю. Н. Служебное право. М., 1996.

>>>181>>>

Одной из важнейших задач реформы российской государственной службы является, на наш взгляд, создание профессионального чиновничества, компетентного и профессионального, базирующегося на проверенных временем во многих странах демократических принципах государственной службы. Профессиональное чиновничество — это категория людей, находящихся на государственной службе и выполняющих особо важные государственные функции, чей статус установлен в специальных законах и организуется на традиционных принципах (несменяемость чиновников; внепартий-ность публичной службы; верность государству; денежное содержание и обеспечение государством и т. д.). Чиновники представляют собой служащих со специальным набором прав и обязанностей. Во многих странах они являются субъектами реализации высших полномочий государственной власти, выполняют особо важные государственные функции, состоят в особенных правовых отношениях с государством (отношения верности и доверия) и назначаются на должность путем издания административно-правового акта.

Концепция реформирования государственной службы в Российской Федерации в первую очередь должна определяться постановкой следующих вопросов: цель и задачи реформы государственной службы; этапы реформирования государственной службы; модель государственной службы; принципы государственной службы; система нормативных актов, характеризующих возможную модель государственной службы.

Говоря о необходимости реформы государственной службы, следует подчеркнуть, что она может занять достаточно продолжительный период времени. Как показывает опыт других стран, реформа государственной службы — это процесс, длящийся 10— 15 лет, ибо политические и социально-экономические перемены требуют внесения соответствующих изменений в систему государственной службы. Поэтому важно установить пределы реформирования государственной службы на ближайшую перспективу и сделать выбор ее модели. В нашей стране, учитывая исторические корни русской государственной службы, а также традиционную историческую близость правовых систем России, Германии, Франции и некоторых других европейских государств, целесообразно использовать лучшее из того, что устанавливает чиновное право европейских государств. Особенно интересен, с нашей точки зрения, опыт построения публичной службы такого федеративного государства, как ФРГ. Анализ опыта правового регулирования соответствующих правоотношений в развитых странах мог бы быть полезным для российских законодателей.

>>>182>>>

В настоящее время существуют различные подходы к обоснованию концепции реформы государственной службы. По мнению К. С. Вельского, концепция реформы должна предусматривать решение следующих основных задач: 1) учреждение специализированной структуры на федеральном уровне, которая могла бы отвечать за реформирование государственной службы на всей территории России и во всех трех ветвях власти; 2) разработка пакета нормативно-правовых актов о государственной службе и определение этапов их реализации; 3) законодательное закрепление основных принципов построения и функционирования государственной службы и особенно принципа рангирования должностей; 4) обеспечение социального контроля над служащими государственного аппарата в целях предупреждения административного произвола и нарушения прав граждан. К. С. Вельский справедливо критикует нормативные акты, устанавливающие правовой статус федеральных государственных служащих, и опубликованные Тезисы концепции по реформированию государственной службы за то, что в них отсутствует информация об органе, ответственном за формирование и функционирование системы государственной службы.

Оптимальная модель современной государственной службы в России предполагает установление дуализма: с одной стороны, определяется статус государственного служащего (его можно назвать "публичным государственным служащим", "должностным лицом" или иначе), выполняющего самые важные государственные функции и полномочия, осуществляющего административную деятельность (служащие федеральных органов государственного управления, работники администраций, сотрудники органов полиции, юстиции, налоговых органов и т. д.), а с другой — статус простых служащих и технического персонала (рабочих), занятых выполнением специальных задач и функций на государственной службе. Такая модель уже длительное время эффективно работает в некоторых странах, характеризующихся развитой системой публичной службы (например, в Германии, Франции, Бельгии, Швейцарии). На наш взгляд, реформирование законодательства о государственной службе в рамках предлагаемой нами концепции невозможно без внесения кардинальных изменений в действующий рамочный закон о государственной службе, ибо, как было показано выше, предлагается иная модель современной государ-

 См.: Вельский К. С. О концепции реформы государственной службы в России // ГиП. 1994. № 4. С. 26.

>>>183>>>

ственной службы, базирующаяся на иных принципах, чем те, которые установлены действующим законодательством.

Государственная служба в более узком понимании может быть ограничена определением статуса чиновников (должностных лиц) и "простых" государственных служащих; в этом случае она будет относиться к системе публичного управления.

Право государственной службы и практика реального функционирования лиц, выполняющих должностные задачи и функции, по форме и по содержанию должны характеризоваться двойственностью профессиональных типов государственных служащих и других публичных служащих. Статус особых категорий служащих, которых можно выделить из общего ряда государственных служащих (чиновников), изначально обусловлен сущностью государства, его конституционной структурой и задачами. Статус других публичных служащих (нечиновников), напротив, порожден существованием "частного торгового" общества. Так, с возникновением рыночных отношений формируется правовой статус служащих негосударственных (коммерческих, частных) организаций и предприятий, т. е. лиц, заключающих с работодателем классический трудовой договор.

Правоотношение в системе государственной службы должно оформляться на уровне государственно-правовых установлений. Это правоотношение строится на принципе одностороннего регулирования компетентными законодательными органами, устанавливаемыми Конституцией РФ, и реализуется посредством издания органом государственной власти административного акта, в котором, для признания его действительным, необходимо указать также на согласие лица, назначаемого на должность. Закон должен устанавливать основы правового положения чиновников, т. е. границы осуществления их прав и обязанностей. Служебно-правовые обязанности и права чиновников могут определяться законами по общим и равным критериям.

Как уже отмечалось, на государственной службе находятся и частные служащие, правовое положение которых подчинено нормам частного права. Их статус основывается на частноправовом договоре. Однако свобода индивидуального оформления трудового договора в значительной степени может быть поглощена стандартами тарифной автономии, которая в любом случае будет устанавливаться при учете мнения профессиональных союзов.

Можно сказать, что государственная служба (служебное право) и публичное трудовое право воздействуют друг на друга и сходны по содержанию; служебное право будет формироваться

>>>184>>>

путем адаптации к публично-правовым отношениям масштаба тарифного регулирования о рабочем времени и заработной плате; трудовое право будет развиваться и учитывать устанавливаемые в публичном служебном праве специальные отношения, служеб-но-правовые обязанности и социальные гарантии государственных служащих.

На наш взгляд, в будущем предстоит изменение и соответствующее дополнение конституционно-правового регулирования отношений в сфере государственной службы. Конституция Российской Федерации также должна быть изменена и дополнена в части регулирования государственно-служебных отношений.

В предлагаемой модели государственной службы в Российской Федерации основополагающим началом являются конституционные гарантии формирования профессиональной государственной службы, функционирующей не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ, а также органов местного самоуправления и других государственных и муниципальных учреждений и организаций. Смысл этих гарантий состоит в конституционно-правовом оформлении российской профессиональной государственной службы в качестве публично-правового установления. И лишь на этой основе следует определять субъективные права государственных служащих, поскольку эти права — один из многих элементов института профессиональной государственной службы, в рамках которого обязанности взаимосвязаны с конституционно-политическими функциями профессионального чиновничества.

Осуществление государственными служащими высших административных полномочий является их постоянной функцией; эти полномочия могут передаваться, как правило, только лицам, находящимся в специальном государственно-служебном правоотношении. Властные полномочия государственных служащих подразумевают не только применение принудительных государственных средств и механизмов, они обеспечивают также выполнение государственных задач в сфере образования, здравоохранения и пр., причем речь здесь идет о таких задачах, которые из соображений безопасности государства и общественной жизни не могут быть переданы лицам, состоящим с органами публичной власти в частноправовом трудовом отношении.

Профессиональная государственная служба в соответствии с конституционными нормами обеспечивает исполнение законов, формирующих область функционирования исполнительной власти. Руководство деятельностью органов исполнительной власти

>>>185>>>

осуществляется подчиненными парламенту страны министрами, которые являются так называемыми политическими государственными служащими. Профессиональная государственная служба — это кадровая основа исполнительной власти, т. е. принципиально важный базис того, что обычно в современном правовом государстве называется "управлением".

Исполнение государственными служащими законодательных актов и выполнение других нормативных правовых предписаний, направленных на обеспечение исполнительной деятельности государства, должно быть объективно подчиненным только закону. Исполнение профессиональными государственными служащими законов не должно определяться партийно-политическими, религиозными или любыми другими интересами. Осуществление полномочий по должности должно быть освобождено от партийно-политических влияний и другого воздействия политических партий.

Реализация управленческих действий должна служить интересам всего общества, а не отдельных личностей, администраторов и политических лидеров; принцип внепартийности управления должен применяться на практике в отношении всех граждан и без учета должностного положения государственных служащих и других лиц. Только так может быть создана политически нейтральная профессиональная государственная служба. На этом принципе основано конституционно-политическое значение профессионального чиновничества в парламентских демократиях и прежде всего в современном "управленческом" государстве, функции которого осуществляются в интересах граждан, в целях удовлетворения публичных интересов.

На наш взгляд, Конституция страны должна закрепить положение об институте профессиональных государственных служащих, построенном на принципах компетентности, способности служащих выполнять возложенные на них функции, верности служебному долгу и призванном обеспечивать стабильное публично-правовое управление, тем самым уравновешивая действия различных политических сил общества.

Все основные положения о государственной службе, на наш взгляд, должны быть конституционно обусловлены. Вместе с тем государственные служащие как на уровне Российской Федерации, так и в ее субъектах, должны обладать особыми правами, установленными не только в Конституции, но и в других законодательных актах, определяющих статус чиновников. Главным в регламентации публично-служебных отношений должен быть односторонний порядок установления статуса государственных служа-

>>>186>>>

щих в законодательных актах. Одним из принципиальных условий организации государственной службы и комплектования персонала управления является положение, согласно которому важнейшие должностные посты должны замещаться лишь профессиональными государственными служащими, назначаемыми на должность пожизненно. Последние находятся в особом публично-правовом отношении с государством или другими публичными органами, которое обеспечивает им независимость при выполнении должностных обязанностей и функций. Государственные служащие должны осуществлять свои права и полномочия, соблюдая права и свободы граждан только на профессиональной основе. Они выполняют свои функции в любых политических условиях независимо от происходящих в стране изменений политического характера, т. е. для них действует принцип политического нейтралитета.

Важно подчеркнуть, что именно профессиональная государственная служба, построенная в рамках предлагаемой концепции, способна обеспечить последовательность государственного руководства при смене политических сил и политических партий. Высокоразвитому индустриальному государству на государственной службе необходимы только высококвалифицированные служащие.

Ядро служебного права составляют принципы профессиональной государственной службы, которые необходимо учитывать при разработке законодательства о государственной службе, совершенствовании государственного права и при реформировании служебного права. Принципы профессиональной государственной службы необходимо адаптировать к различным историческим условиям развития страны, государственного строительства и правового регулирования.

Особое значение в связи с этим приобретают следующие принципы профессиональной государственной службы.

1. Принцип публично-правового характера государственной службы. Государственно-служебное отношение — статутное отношение, урегулированное публичным правом; частноправовые средства регулирования в данном случае отсутствуют. Закон может определять особое правовое регулирование между государственным служащим и работодателем, т. е. государством, муниципальными органами и т. д. Государственный служащий выступает как фактор выравнивания действий сформированных политических сил; он служит в полной мере тому органу, в котором занимает государственную должность.

2. Принцип верности государственного служащего означает, что в любое время он должен быть готов выступить в защиту

>>>187>>>

конституционного строя страны; государственный служащий должен обладать необходимыми для несения службы качествами и быть компетентным субъектом, способным выполнять поставленные перед ним задачи. Принцип верности обусловливает во многом и характер должностных обязанностей.

3. Принцип пожизненного назначения государственного служащего на государственную службу, суть которого состоит в том, что деятельность государственных служащих является профессией ("профессиональное чиновничество"). При этом существуют категории государственных служащих, которые могут быть назначены на государственную должность временно: государственные служащие, назначаемые на определенный срок; государственные служащие, назначаемые с испытательным сроком; государственные служащие, назначаемые на неопределенный срок, т. е. с установлением их возможного увольнения со службы.

4. Принцип прекращения государственно-правового отношения только в соответствии с установленными законом основаниями и при обязательном соблюдении определенных в нормативных актах правовых форм. Для пожизненно назначаемых государственных служащих окончание государственно-правового служебного отношения возможно только после вынесения специального решения суда.

5. Принцип обязательного денежного содержания и обеспечения государственных служащих за счет государства, характеризующийся следующими особенностями:

а) денежное содержание и обеспечение государственных служащих не являются вознаграждением за работу, за служебно-должностную деятельность, т. е. это не прямое вознаграждение за проделанную ими работу. Денежное содержание представляет собой плату за то, что государственные служащие отдают все свои силы и способности государству, государственной службе, они выполняют свой служебный долг. Денежное содержание и обеспечение государственных служащих предполагает полную отдачу государственных служащих интересам государства и государственной службе. Принцип обязательности денежного содержания государственных служащих включает в себя также и то условие, согласно которому работодатели за полное подчинение государственных служащих своим интересам (интересам общества и государства) должны гарантировать ему постоянное высокое содержание и обеспечение;

б) принцип обеспечения государственного служащего гарантирует ему, независимо от квалификационного разряда, сложно-

>>>188>>>

сти работы и ответственности, в соответствии с развитием общего экономического, финансового положения в стране нормальный уровень жизнеобеспечения в различные периоды времени его службы. Таким образом, государство постоянно заботится о своих государственных служащих, обеспечивая достойный уровень жизни независимо от каких-либо процессов, происходящих в обществе; в) должностные оклады (заработная плата) государственных служащих должны быть установлены специальным законом. Одностороннее установление должностных окладов в законе обусловливает запрет на забастовки государственных служащих.

6. Принцип призвания к службе и учета результатов служебной деятельности. Этот принцип вступает в действие при поступлении государственного служащего на государственную службу, при повышении по службе и означает, что государственный служащий должен соответствовать требованиям государственной должности как при поступлении на службу, так и при ее прохождении, продвижении и повышении по службе; он должен быть постоянно пригодным к высококачественному осуществлению должностных полномочий.

7. Принцип политического нейтралитета государственных служащих, которые должны служить всему обществу, а не одной политической партии; при осуществлении обязанностей по должности ими должны игнорироваться собственные партийные пристрастия и политические интересы. Необходимо исключить партийное влияние только одной политической партии на государственных служащих как при осуществлении служебных обязанностей, так и при замещении государственных должностей. Целесообразно установить конституционный запрет на политический патронаж государственных должностей различными политическими партиями. В некоторых странах существует квота по разделению государственных должностей в соответствии с политическими, конфессиональными и другими группами интересов. Так, Основной закон и нормы чиновного права Германии запрещают подбор персонала для государственной службы по принципу политических взглядов.

8. Принцип свободы политических взглядов (убеждений) профессиональных государственных служащих них права на объединения в союзы и организации. При этом государственные служащие не могут переступать границы установленной лояльности к конституционному порядку и строю. Невозможно ограничение участия государственных служащих в политической деятельности, а следовательно, принадлежности к политическим партиям.

>>>189>>>

Политический нейтралитет государственных служащих и их политическая деятельность в частной жизни суть не связанные друг с другом явления.

В законе целесообразно установить, что принятый на службу государственный служащий обязан принести следующую присягу: "Я клянусь соблюдать Конституцию Российской Федерации и все действующие в Российской Федерации законы, добросовестно выполнять свои служебные обязанности, обеспечивать и защищать права и свободы граждан". Принятие присяги должно стать главнейшим формальным условием поступления на государственную службу. Если государственный служащий отказывается принести присягу, то решение о зачислении его на государственную службу принимать не следует.

Думается, что государственные служащие должны быть освобождены от самостоятельного обязательного страхования на случай болезни; их обязано страховать государство, т. е. государственные служащие не относятся к числу лиц, пользующихся услугами системы социального страхования. Выполняя свои обязательства по обеспечению государственных служащих, государство берет на себя часть их расходов в связи с болезнью, выплачивая им соответствующие пособия.

В будущем целесообразно разработать и принять Федеральный закон "О должностных окладах государственных служащих", в котором бы непосредственно и на единых основаниях регулировалось денежное содержание всех лиц, состоящих на государственной службе и находящихся в публично-правовом служебном отношении независимо от того, в каких органах публичной власти они служат: в федеральных, региональных (субъектов РФ) органах местного самоуправления или же прочих государственных объединениях, учреждениях и организациях, являющихся субъектами публичного права.

Служебные денежные доходы государственного служащего могут складываться из основного должностного оклада, местных доплат, возмещения расходов и надбавок. Государственные служащие, работающие в органе государственной власти, находящемся за границей, должны получать дополнительно денежные надбавки. Государственные служащие должны получать, (как, например, в Германии), дополнительное денежное пособие на детей.

Законотворческий процесс в области государственной службы России приведет к тому, что в ближайшем будущем появится новая отрасль права — служебное право — со своим пред-

>>>190>>>

метом правового регулирования, т. е. как система правовых норм, регулирующих отношения в области государственной службы. С практической точки зрения итогом реформирования государственной службы станет, вероятно, возникновение на месте устаревшей и неэффективной государственной службы современной публичной службы.

Служебное право должно стать регулятором государственно-служебных отношений не только в сфере деятельности государственных органов, внутри государственной администрации, но и в области функционирования органов местного самоуправления. Конечно, в системе государственной службы останется много места и для отношений, регулируемых частным правом, поскольку определенные государственные функции будут осуществляться служащими, имеющими отличное от правового статуса профессиональных чиновников правовое положение.

Устанавливая в законодательном порядке классическое государственно-правовое служебное отношение, необходимо создавать законодательство, регулирующее правовой статус других государственных служащих, состоящих в трудовых (частноправовых) отношениях с государственными органами. Эти лица также заняты определенным трудом на государственной службе, однако они не должны выполнять специфических государственных задач и функций, которые находятся в компетенции высшей категории служащих. Государственно-служебное отношение "простых" государственных служащих будет возникать на основе другого способа замещения должности в государственной администрации — путем заключения трудового договора, содержание которого подлежит регулированию частным правом (трудовым, например). Начало преобразованию всей системы государственной службы может положить реформирование административного права, регулирующего отношения публично-правового характера.

На наш взгляд, служебное право (право государственной службы) России должно стать Особенной частью права административного права. В более широком плане служебное право представляет собой часть публичного права, устанавливающего принципы и содержание государственной организации. Государственная служба создает и определяет персональный состав государственной организации. Служебное право будет являться особым правом, устанавливающим правовой статус всех категорий лиц, занятых исполнением задач и функций на государственной службе.

>>>191>>>

В праве публичной службы (служебном праве) можно выделить две части: 1) систему правовых норм, устанавливающих правовой статус особых государственных служащих, имеющих специальные полномочия (которые в действующем в России праве государственной службы имеют должностные лица); 2) систему правовых норм, регламентирующих правовой статус обычных государственных служащих и представителей технического персонала, работающих на государственной службе.