§ 14. Публичная служба в зарубежных странах

В Германии, как и во многих государствах Западной Европы, институт профессионального чиновничества (или чиновное право) структурно является одной из важнейших частей Особенного административного права. Теоретическому исследованию правовых вопросов публичной службы Германии, проблемам современного чиновного права, профессионального чиновничества, установления правового статуса чиновников и других лиц, находящихся на публичной службе, в немецкой литературе посвящено множество работ, учебников, практических пособий.

В Высшем Административном суде Германии также анализируются и решаются многие вопросы применения действующего законодательства о профессиональном чиновничестве. С объединением Германии в 1990 г. вопросы публичной службы стали обсуждаться еще более активно. В новых землях ФРГ в последние годы происходило становление нового законодательного регулирования публично-служебных отношений. Некоторые аспекты публично-служебного законодательства ФРГ рассматривались и российскими учеными.

В настоящее время в ФРГ, как и в других государствах со стабильной системой публичной службы, идет активный поиск путей совершенствования и реформирования чиновного законодательства. Ученые и политики обсуждают вопросы реформирования системы публичной (государственной) службы в разных странах (США, Австрия, Голландия, Швейцария и т. д.). В 1993 г. началась реформа государственной службы в Италии; планируется реформирование чиновничества в США с целью уменьшения количества служащих и улучшения их деятельности, резкого сокращения расходов и превращения служащих в высококвалифицированных работников.

>>>192>>>

В целом происходящие реформы имеют целью создание эффективной государственной службы и профессионального чиновничества, организация и деятельность которого регулируются законодательными актами традиционного для этой сферы правового содержания. Например, в Республике Польша законодатели избрали путь выделения из всех государственных служащих такой категории, как чиновники. Предполагается, что другие законы будут регулировать правовой статус "простых" служащих и технического персонала, занятых работой в органах публичной власти. В зависимости от выбранной модели государственной службы необходимо формировать систему законодательства о государственной службе, определяющую признаки (обязательные черты) понятия государственного служащего, категории служащих, классификацию государственных должностей и критерии их замещения, привилегии чиновников, решающую вопросы прохождения службы и повышения по службе и многое другое.

Такие положения имеются в законодательствах многих стран с федеративным государственным устройством. Например, согласно п. 1 ст. 75 Основного закона Германии, Федерация определяет "рамочную" компетенцию для установления правоотношений на государственной службе в землях, общинах и других образованиях и организациях государственного права. Закон о правовом положении государственных служащих (закон-рамка) закрепляет руководящие и объединяющие начала чиновного права ФРГ. В гл. 1 этого закона (§ 1—120) содержатся положения, адресованные законодателю земель, который разрабатывает и принимает действующие на своей территории законы о государственной службе; вторая глава упомянутого закона (§ 121—133) включает в себя предписания, действующие непосредственно и единообразно как в Федерации, так и в землях Германии. Согласно ст. 174а Основного закона Германии, Федерация имеет конкурирующее законодательство в области оплаты служебной деятельности и обеспечения государственных служащих на государственной службе. Федеральный закон о должностных окладах государственных служащих оптимальным образом объединил федеральное и земельное законодательства в данной сфере. Земельные законы о должностных окладах лишь незначительно отличаются от федерального.

Правовое положение государственных служащих земель в Германии и подчиненных этим органам земель коммунального самоуправления непосредственно регулируется их собственными законодательными актами. При этом Федерация имеет право при-

>>>193>>>

нимать нормативные акты, устанавливающие лишь рамочные предписания и нормы. Однако в данном случае имеются два ограничения:

а) в издании федеральных нормативных актов должна быть реальная потребность, т. е. принятие закона обусловлено необходимостью урегулирования отношений на государственной службе;

б) устанавливаются только те рамочные нормативные акты и предписания, которые не затрагивают прав и свобод граждан, а относятся лишь к определению правового положения государственных служащих.

Анализ современного законодательства о государственной службе в России и содержащихся в научных трудах предложений ученых приводит к однозначному выводу, что реформирование государственной службы проводится сегодня в большей мере с учетом опыта ФРГ. Однако, заимствуя полезное из законодательства о публичной службе Германии (или какой-то другой страны), не следует повторять чужих ошибок. В Германии, например, на протяжении нескольких лет идет дискуссия о ликвидации чиновников, т. е. специального вида государственных служащих, имеющих особый статус. Как правило, эти требования обосновываются наличием у чиновников многих "привилегий", "неповоротливым и громоздким персоналом управления", "многочисленностью чиновников" и пр.

Кроме того, важно учитывать специфические условия современной российской государственно-правовой, политической и общественной ситуации. Да и мировая практика реформирования института государственной службы показывает, что в каждой стране, несмотря на учет традиционных положений публичной службы, в принимаемых новых законах содержатся определенные особенности правового государственно-служебного регулирования. Видный немецкий ученый-административист профессор У. Баттис отмечает, что земельные законы о чиновниках новых земель Германии не ограничиваются простым перенесением в принимаемые законы "рамочных" положений федерального закона о чиновниках, а учитывают в различном объеме и особые общественные и государственные условия.

В западной теории используются понятия "публичная служба", "профессиональное чиновничество", "чиновничество". Исторически чиновничество создавалось для выполнения служебных обязанностей. В чиновном праве стран западной Европы чиновника определяют как носителя особых государственных функций.

>>>194>>>

Именно исходя из этого признака чиновники выделяются из числа прочих лиц, работающих по найму в системе государственной службы. Чиновник — носитель публично-правовых функций. Эта теория получила наиболее широкое распространение в Западной Европе. Например, в Германии чиновник — это лицо, состоящее в особых служебных отношениях с государством (землей), причем эти отношения характеризуются выполнением государственно-правовых функций и связывают чиновника с государством отношением верности (и доверия со стороны государства, т. е. наделения его особыми властными публично-правовыми полномочиями).

Немецкое законодательство подразделяет всех лиц, находящихся на государственной службе, на чиновников, служащих и рабочих. Чиновники — это лица, выполняющие публично-правовые функции на службе у союза (федерации), земли, органа самоуправления или в иных учреждениях. Правовое положение федеральных чиновников регулируется двумя важнейшими законами: Федеральным законом о государственных служащих (в ред. от 27 февраля 1985 г.) и Федеральным законом о правовом положении чиновников (в ред. от 27 февраля 1985 г.). Землями Германии приняты собственные законы, устанавливающие правовое положение чиновников земли; при этом требуется строгое соответствие этих законов положениям Федерального закона. Особые права и обязанности чиновничества в отличие от прочих лиц, работающих по найму, выражаются, например, в порядке назначения на эту должность (не путем заключения соглашения о приеме на работу, как для служащих); в порядке увольнения с должности (как правило, по достижении определенного возраста с уходом на пенсию). Ответственность за действия чиновников перед третьими лицами во всех случаях несут учреждения публичного права — работодатели чиновника, а дела о проступках чиновников по службе рассматриваются особыми судами, но не судами по рассмотрению трудовых споров, как это имеет место в отношении рабочих и служащих. Чиновники ограничиваются в праве свободного выражения мнений: они не имеют права участвовать в забастовках. По мнению законодателей и теоретиков немецкого административного права, государство имеет полное право требовать от чиновников политической благонадежности и преданности, поскольку они служат всему народу, а не какой-либо политической партии. В качестве важнейшего принципа профессионального чиновничества устанавливается внепартийность государственной службы и чиновников.

>>>195>>>

Публичная служба в ФРГ — это деятельность на службе юридического лица публичного права. Под формальное понятие государственной службы кроме чиновников подпадают также судьи, профессиональные солдаты, солдаты по контракту на определенное время и служащие вместе с рабочими, которые состоят на службе юридического лица публичного права. Чиновничество в землях ФРГ (особенно в так называемых "старых" землях ФРГ) в силу многочисленности полицейских чиновников и учителей (учитель в Германии — чиновник) составляет большинство, т. е. чиновников больше, чем просто служащих и рабочих, занятых на государственной службе.

Публичная служба в Германии — это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении определенными субъектами публично-правовых функций в органах федеральной государственной власти, земельных органах, общинах и других субъектах публичного права. К государственной службе относятся:

а) профессиональные судьи, которые выполняют функции правосудия;

б) профессиональные военные;

в) министры, члены дирекции федерального банка;

г) чиновники, осуществляющие управленческие функции.

В США законодательство выделяет политических служащих (в частности, лиц, избранных парламентом на высшие государственные должности). Лица, работающие по найму в государственной администрации и выполняющие возложенные на них "государственные поручения" или "функции", специальным законодательством поставлены в особое правовое положение, отличное от положения прочих граждан.

Институт профессионального чиновничества традиционен для Германии. Чиновник — это настоящая профессия, для которой требуется специальное образование и сдача соответствующих государственных экзаменов, а также наличие профессиональных убеждений. Профессионально выполняя выбранную на всю жизнь деятельность, чиновники должны гарантировать стабильность государства, безупречность управленческой деятельности, ее независимость от политических изменений, которые происходят в обществе регулярно.

Чиновников в Германии следует отличать от так называемых "почетных" чиновников (бургомистр, почетный член окружного управления, торговый судья, судебный заседатель, почетный административный судья, заседатель в дисциплинарном суде и т. д.).

>>>196>>>

Это чиновники, временно выполняющие свои функции. Их деятельность осуществляется на выборных началах в рамках коммунального управления. Почетные чиновники состоят в государственно-служебном правоотношении (§ 177 Федерального закона о чиновниках), и их назначение проводится с формулировкой "вступает в служебное правоотношение как почетный чиновник".

Единство государственной службы Германии обеспечивается общей для всех ее уровней и видов системой званий, чинов, рангов, едиными правилами прохождения службы, установленными правами, обязанностями, ограничениями и гарантиями, пенсионным обеспечением и оплатой труда. Следует согласиться с мнением А. Ф. Ноздрачева о том, что единство принципов государственной службы не противоречит принципам федерализма и местного самоуправления. Для всех государственных служащих, где бы они ни служили, должны действовать: общие перечни прав и обязанностей, ограничений и гарантий; общие системы подготовки кадров, контроля компетентности; общие стандарты государственной службы; общая система предотвращения нарушений и борьбы с коррупцией. Единство государственной службы не может быть обеспечено вне единой системы должностей и чинов, единого порядка прохождения государственной службы. Для поступления на государственную службу необходимо изучение юридических наук (частного или публичного права). Признается равноценным изучение также экономических, финансовых и общественных наук.

Анализируя зарубежный европейский опыт, следует отметить малоизвестную деталь, что, несмотря на схожесть конституционно-правового развития в европейских государствах, существуют системы публичной службы, отличающиеся от классической немецкой или французской. В качестве примера можно привести публичную службу Швейцарии.

Прежде чем приступить к анализу вопросов правового регулирования публичной службы Швейцарии, целесообразно, во-первых, вспомнить историю государственного строительства Швейцарской Конфедерации, основы ее современного государственного устройства, специфику правовой и судебной системы, а во-вторых, необходимо определить следующие основные понятия, важные как с теоретической, так и с практической точки зрения:

публичная служба — деятельность чиновников и служащих в органах публичной власти различного уровня (Конфедерация, кантоны и общины), выполняющих функции и полномочия этих

>>>197>>>

органов; только чиновники и служащие состоят в так называемом публично-правовом служебном отношении; распространенная в прошлом третья категория служащих, находящихся в публично-правовом трудовом отношении, в настоящее время практически исчезла из нормативных актов;

чиновники — лица, находящиеся на публичной службе и избираемые на определенный срок на должность, независимо выполняющие особо важные властные государственные функции и полномочия; их статус установлен в специальных законах и иных нормативных актах;

чиновное право (право публичной службы) — система правовых норм, регулирующих публично-правовые служебные отношения чиновников и служащих, а в некоторых случаях и трудовые отношения других лиц, находящихся на публичной службе. Современная тенденция развития чиновного права состоит в выравнивании правовых статусов чиновников и .других категорий служащих.

Ключевыми понятиями публичной службы Швейцарии являются, например: избрание на должность, установление, увеличение и уменьшение денежного содержания (должностного оклада) чиновников и служащих, продвижение по службе, принцип верности чиновников, запрет на необоснованное увольнение.

Швейцарский государствовед Фр. Фляйнер в своей статье "Чиновное государство и народное государство" противопоставил в 1916 г. "чиновному государству", существовавшему в то время в Германии и Австрии, замещение публичных должностей гражданами в швейцарском "народном государстве". Со временем отношения в этой сфере изменились. Швейцарские чиновники не являются более простыми гражданами, которые находятся на публичной службе; они превратились в профессионально работающих служащих административного аппарата.

На системах публичной службы различных стран сказываются особенности их исторического развития. В отличие от Германии, в которой публичная служба базируется на глубоком историческом опыте установления статуса чиновников и на определенных в Основном Законе традиционных принципах профессионального чиновничества, в Швейцарии публичная служба не имеет конституционного регулирования.

Публичная служба Швейцарии не отличается особыми чи-новно-правовыми традициями, свойственными, например, законодательству Германии, Австрии или Франции. Более того, уста-

>>>198>>>

новленные в немецком или австрийском праве принципы профессионального чиновничества никогда не учитывались в законодательстве Швейцарии. Еще в 1878 г. швейцарский ученый Я. Дубе отмечал, что не существует никаких правовых отличий между служебным (должностным) отношением чиновника и "частным положением работника в коммерческом предприятии".

Вместе с тем в Швейцарии, как и во многих государствах Западной Европы, институт профессионального чиновничества структурно является одной из важнейших частей административного права. Публично-правовое служебное отношение в швейцарском праве, так же, как и в немецком административном праве, понимается как властное правоотношение. Теоретическому исследованию правовых вопросов публичной службы Швейцарии, проблемам современного чиновного права, установлению и выравниванию правового статуса чиновников и служащих, находящихся на публичной службе, посвящено в специальной литературе множество работ, учебников и практических пособий. Административно-судебная практика также дает примеры рассмотрения различных правовых проблем (конкретных споров), возникающих в сфере публично-служебной деятельности персонала. В разные исторические периоды в условиях избытка кадрового персонала, т. е. наличия на рынке труда множества служащих, которые пытались найти работу и заработок, работодатели без особых затруднений заключали с наемными работниками Конфедерации, кантонов и общин трудовые договоры; при этом наемные работники находились в зависимом положении от работодателей и между ними возникали отношения власти и подчинения.

С начала XIX в. в Швейцарии зародился процесс постепенного вытеснения устаревших норм средневекового обычного права, в том числе и кодифицированного, законодательными актами, более соответствующими складывающимся в стране капиталистическим отношениям. При этом на протяжении многих десятилетий решающая роль в развитии законодательства принадлежала кантонам, а не федеральным органам власти. Это обусловлено также и тем, что федерация в Швейцарии децентрализована в наибольшей степени. Статья 3 швейцарской Конституции устанавливает, что кантоны осуществляют все права, не переданные федеральной власти.

Независимо от развития конъюнктурных тенденций в системе публичной службы Швейцарии, право публичной службы в течение последних десятилетий подвергается непрерывному из-

>>>199>>>

менению. На практике возникает множество правовых споров, относящихся к компетенции как органов управления, так и судов. Среди политиков и юристов часто обсуждается вопрос о замене публичного-служебного статуса чиновников отношениями, основанных на частноправовых нормах. Таким образом, речь идет о выравнивании правового содержания служебных отношений чиновников и служащих, об исключении из числа всех служащих так называемых чиновников, находящихся на публичной службе. Одной из актуальных проблем публичной службы Швейцарии является установление требований по регулированию квот для занятия должностей служащими. Время от времени возникает дискуссия относительно допущения определенных групп населения к публичной службе и к службе в школах; например, в настоящее время рассматривается предложение о ликвидации статуса чиновника для учителей. Несмотря на историческую схожесть правовых систем европейских государств и географическую близость с Германией и другими странами, имеющими детально регламентированное чиновное право, публичная служба Швейцарии отличается от систем профессионального чиновничества многих стран. При этом швейцарской публичной службе не свойственна традиционно высокая степень разработанности соответствующей отрасли законодательства, характерная, например, для Германии.

Для права публичной службы Швейцарии характерна двойственность правового регулирования: во-первых, каждое публично-правовое территориальное образование (федерация, кантоны, общины) имеет полномочия по созданию специальных правовых основ служебных отношений; во-вторых, существуют различные виды публичных служебных правоотношений. В праве публичной службы Швейцарии традиционно выделяются три вида публично-правовых служебных отношений: 1) чиновное правоотношение (устанавливающее правовой статус чиновника); 2) публично-правовое отношение служащих; 3) частноправовое отношение служащих. Чиновники в отличие от двух других групп занятых на публичной службе лиц осуществляют суверенные функции государства, т. е. реализуют властные полномочия государственных органов, влекущие правовые последствия. Вместе с тем законодательство и практика не устанавливают четкого материального регулирования вопроса о том, в каких случаях лицо, осуществляющее деятельность на публичной службе, можно считать чиновником. Понятие чиновника является формальным. Оно определя-

>>>200>>>

ется в ст. 1 Федерального закона о чиновниках от 1927 г.: чиновник — это тот, кто избирается на должность федеральным правительством (Бундесратом), другими подчиненными ему органами или общешвейцарским судом. Бундесрат устанавливает перечень должностей, замещение которых предоставляет конкретным лицам статус чиновника. Этот перечень должностей требует согласования с федеральным собранием — парламентом Швейцарии. Статья 3 Положения о службе и должностных окладах государственного персонала кантона Ст. Галлен определяет: персонал, указанный в приложении "А" от 14 до 35 класса, относится к чиновникам. Правительственный Совет этого кантона может признать в качестве чиновников и других лиц персонала. Остальные работники относятся к служащим.

Служащие (как вид занятых на службе лиц) принимаются на публичную службу на основе особых публично-правовых предписаний и состоят, как и чиновники, в публично-правовом служебном отношении. Выделяют различные правовые формы таких публично-правовых отношений: от публично-правовых трудовых отношений до особых публично-правовых отношений различных категорий служащих, например, служащих высшей школы. В общинах, где персонал принимается на службу на основе публично-правовых норм, в соответствии с правилами Обязательственного кодекса заключаются трудовые договоры. Эта возможность установлена отчасти и в законах о чиновниках. Вместе с тем трудовые отношения характерны лишь для особых категорий служащих и, как правило, формируются в тех случаях, когда служащие принимаются на службу временно (на определенный срок). Правовые нормы, устанавливая статус чиновников и служащих, определяют основы и порядок формирования и окончания публично-правовых служебных отношений, а также возлагаемые на чиновников определенные права и обязанности. Возникновение публично-правовых служебных отношений обусловлено существованием системы законодательных актов. Эти правоотношения не должны основываться на административно-правовых документах, т. е. они не возникают в результате применения административных положений и распоряжений.

Для образования публично-правового служебного отношения определяющее значение имеют правовые установления законов или иных нормативных актов. В некоторых случаях правоотношения основываются и на административных распоряжениях или создаются в рамках заключаемых административно-правовых до-

>>>201>>>

говоров. В административно-правовых распоряжениях регламентируются организационные вопросы, содержатся инструктивные указания, разъяснения относительно применения норм, определения и распоряжения, касающиеся видов и содержания выполняемых задач и функций.

Как уже было отмечено, незначительная часть публично-правовых служебных отношений регулируется в публично-правовых (административных) договорах. В Швейцарии никогда не существовало рамочного закона о чиновниках, т. е. нормативного акта, устанавливающего основы чиновного права как для федеральных органов, так и для кантонов. Кантоны передали в распоряжение общин решение вопроса об установлении публичной службы и о комплектовании персонала управления. В каждом кантоне действуют особые публично-правовые нормы. Заключение служащими частноправового трудового договора на основе общешвейцарского обязательственного права относится к исключительным случаям, в настоящее время встречающимся очень редко. Фактически происходит выравнивание служебно-правового регулирования отношений на уровне федерации, кантонов и общин. Законодательство о публичной службе Швейцарии состоит из федерального законодательства, кантонального и нормативных актов общин. На уровне Швейцарской Конфедерации (союзных органов) содержание публично-правовых служебных отношений весьма детально регламентировано в действующем ныне Законе о чиновниках от 30 июня 1927 г. Вопреки своему названию этот Закон регулирует служебные правоотношения не только федеральных чиновников, но и некоторых других служащих. Он получил обстоятельное толкование в многочисленных постановлениях Бундесрата. При этом правовой статус различных категорий персонала (служащих) устанавливается в соответствующих постановлениях и положениях. К ним, например, относится Положение о чиновниках, действующее для чиновников органов центрального управления, а также для федеральных (союзных швейцарских) судов (Положение о чиновниках № 1); исключением здесь являются чиновники департамента иностранных дел, для которых действует особое Положение о чиновниках (§ 3) от 29 декабря 1964 г. Положение о чиновниках (§ 2) от 15 марта 1993 г. регулирует служебные отношения чиновников швейцарской федеральной (союзной) железной дороги, а также управления почты и телеграфа. Положение о служащих (т. е. о лицах, не имеющих особого статуса чиновников) действует для общего персонала швейцарского

>>>202>>>

союзного управления, исключая союзную железную дорогу и управление почты и телеграфа. Правовой статус этих служащих отличается от публично-правового статуса чиновников. Для специальных категорий служащих Конфедерации имеются и другие положения, действующие, например, для генеральных секретарей и руководителей информации министерств, для помощников руководителей министерств, для профессоров федеральных технических школ, а также для высших офицеров и для инструкторов в Армии. Постановление федерального правительства (Бундесрата) содержит перечень всех без исключения должностей, которые занимают чиновники, имеющие пассивное избирательное право, т. е. те, которые могут быть избранными на соответствующие должности. Принимаемые федеральным правительством и министерством финансов другие нормативные акты, устанавливающие статус служащих, регулируют многочисленные вопросы служебных отношений федерального (союзного) персонала.

В Швейцарии и поныне действует Обязательственный кодекс 1881 г. (с изменениями от 30 марта 1911 г.), содержащий нормы об обязательствах, отдельных видах договоров, об обязательствах из правонарушений, о коллективном трудовом договоре, заработной плате и условиях труда и пр. Статья 342 (абз. 1, подп. "а") Обязательственного кодекса устанавливает, что федерация, кантоны и общины могут регулировать отношения со своими чиновниками и служащими либо гражданско-правовым путем, т. е. по нормам этого Обязательственного кодекса, либо нормами публично-правового регулирования службы в рамках специальных законов о чиновниках (о публичной службе). Кантоны избрали второй путь регламентации отношений в системе публичной службы, создавая и развивая специальное чиновное право.

Частноправовое трудовое отношение служащих может основываться на трудовом договоре, порядок заключения которого регламентируется в десятой части швейцарского Обязательственного кодекса. Степень свободы заключения договора устанавливается, с одной стороны, положениями Обязательственного кодекса, а с другой — публично-правовыми предписаниями федерации и кантонов о труде, профессиональной подготовке и деятельности.

Предпринятые усилия по формированию чиновного права Швейцарии и созданию системы законодательных актов привели в 1982 г. к принятию Советом кантонов (одной из палат Федерального собрания) Закона о персонале (чиновниках и служащих),

>>>203>>>

который, однако, впоследствии был отклонен на всенародном референдуме.

Система правовых источников кантонального чиновного права Швейцарии имеет некоторые особенности. Конституции кантонов устанавливают основы законодательства общин о публичной службе. Кантоны регулируют в той или иной степени отношения на коммунальной службе. Многие общины разработали и приняли свои собственные регламенты о коммунальных публично-правовых служебных отношениях. Однако не все из 23 кантонов Швейцарии имеют собственное детально разработанное законодательство о публичной службе. К примеру, в кантоне Цюрих не принят закон о чиновниках. Чиновное право в этом кантоне представляет собой исключительно систему правовых предписаний, содержащихся в различных положениях. Вместе с тем здесь приняты и отдельные законодательные акты. В настоящее время разрабатывается новый закон о чиновниках в кантоне Цюрих. Таким образом, существование современного чиновного права в виде логически выстроенной системы нормативных актов в этом кантоне на сегодняшний день находится в высшей степени под вопросом. Правовое регулирование публичной службы в кантоне Цюрих устанавливается в Положении о чиновниках от 15 мая 1991 г. Оно является совместным нормативным актом, утвержденным Правительственным Советом кантона, Верховным и Административным судами. Затем это положение было утверждено Советом кантонов. Правительственный Совет и Верховный суд кантона Цюрих издали соответствующие дополнительные нормативные акты, конкретизирующие порядок исполнения Положения о чиновниках; Административный суд кантона в специальном документе дал толкование норм об исполнении положений, принятых 26 июня 1991 г. Верховным судом. Для лиц, которые не избираются на должность на срок исполнения должностных полномочий, т. е. для служащих органов публичной власти, действует принятое Правительственным Советом кантона Цюрих Положение о служащих от 26 июня 1991 г. В кантоне Цюрих также имеются особые нормативные акты, устанавливающие статус различных категорий персонала, например учителей всех ступеней, сотрудников полиции кантона. Многочисленные правовые положения Правительственного Совета, Верховного и Административного судов кантона Цюрих, а также решения Совета кантонов на федеральном уровне определяют оплату труда служащих и вопросы страхования.

>>>204>>>

Правовое положение общин в кантонах (в том числе кантоне Цюрих) содержится в Законе об общинах от 6 июня 1926 г., который включает также чиновно-правовые установления, соответствующие основам чиновного права кантона. В остальном этот закон уполномочивает общины создавать собственное чиновное право (абз. 3 § 72 Закона об общинах). Законодательство о чиновниках имеют, например, города Цюрих и Винтертур. Для общин, которые не создали собственного чиновного права, или в случае, если это законодательство имеет существенные пробелы, непосредственно действует общешвейцарское или кантональное чиновное право.

Правовое отношение между органами публичной власти (федеральными, центральными, кантональными и местными) и их служащими традиционно имеет публично-правовую природу. Это обусловлено тем, что служащий выполняет публичные задачи и функции, а также тем, что формирование служебного правоотношения определяется публичными интересами. Эти отношения регулируются в большей мере многочисленными публично-правовыми нормативными актами.

Как уже отмечалось, чиновником является лицо, которое осуществляет соответствующие полномочия по должности, входящей в утвержденный постановлением Бундесрата перечень, и избранное в состав компетентного органа в качестве чиновника. Чиновное правоотношение отличается от публично-правового отношения простых служащих тем, что чиновник избирается в орган публичной власти на установленный в нормативных актах срок, на время существования должности (как правило, от трех до четырех лет). В швейцарском законодательстве о публичной службе отсутствует принцип пожизненного назначения (избрания) чиновника на должность. К началу нового срока исполнения должностных полномочий чиновник подлежит переизбранию на должность. Так определяет, например, абз. 1 ст. 57 Федерального закона о чиновниках от 30 июня 1927 г., где весьма определенно зафиксировано: "По истечении срока исполнения полномочий по должности служебное правоотношение теряет юридическую силу. Выборный орган решает по своему усмотрению вопрос о назначении новых выборов". Статья 4 Швейцарской Конституции, принятой 29 мая 1874 г., устанавливает многочисленные материальные и формальные государственно-правовые принципы, которые действуют также и в области публичной службы. Из этого вытекает, что чиновник не подлежит переизбранию на должность только

>>>205>>>

при наличии определенных предпосылок (условий). Формальным условием отказа в избрании на должность на новый срок является, например, необходимость доказывания чиновнику нецелесообразности и невозможности его переизбрания на должность. Отказ в переизбрании чиновника на должность должен быть непременно обоснован. Доказательством может стать, например, нарушение чиновником принципа верности.

Типичное публично-правовое служебное отношение является так называемым чиновным правоотношением. Публично-правовое служебное отношение образуется в результате издания компетентным выборным органом распоряжения (административного акта), который является односторонним актом и подлежит согласованию с лицом, избираемым на должность. Компетенцию по определению на публичную службу чиновников и других служащих имеют высшие органы исполнительной власти (Бундесрат, правительства кантонов, советы общины), если такая компетенция не предоставлена согласно нормативному акту другим органам.

Служащие (нечиновники), состоящие в публично-правовых отношениях, принимаются на публичную службу, как правило, на неопределенный срок, т. е. на время более или менее длительного исполнения полномочий; это служебное отношение можно в любое время прекратить. В таком же порядке поступают на службу и лица, находящиеся в частноправовых отношениях с работодателем. Кроме того, существенные различия имеются и в объеме прав и обязанностей чиновников и служащих. Представление о том, что чиновники независимо осуществляют властные публичные полномочия и функции, а служащие, напротив, решают только простые задачи, в настоящее время не вполне соответствует правовой действительности. В последние годы в Швейцарской Конфедерации были ликвидированы различные должности высшей ступени с чиновно-правовым статусом, например должности генеральных секретарей министерств и должности помощников руководителей министерств. Иными словами, соответствующие функции стали выполнять обычные служащие.

В настоящее время трудно прогнозировать, насколько далеко зайдут планы по ликвидации статуса чиновника с заменой его Другими публично-правовыми служебными отношениями. В специальной литературе отмечается, что этот вопрос должен самостоятельно решаться каждым публично-правовым образованием (федерацией, кантонами и общинами).

>>>206>>>

В некоторых случаях служебные правоотношения персонала органов публичной власти подчинены регулированию нормами частного права. На сегодняшний день, в период так называемого дерегулирования общественных отношений и приватизации, такой порядок в странах Западной Европы, по мнению специалистов, влечет необходимость создания гибкой системы публичной службы.

Частноправовые трудовые отношения служащих подчинены гражданско-правовому регулированию и соответствующей системе правовой судебной защиты. Нормы гражданского законодательства играют в этой области важную роль. Публично-правовые служебные отношения подчинены административно-правовому регулированию и имеют специфической способ судебного разбирательства возникающих служебных споров. Таким образом, в одних случаях правовая защита осуществляется путем рассмотрения гражданского дела в гражданском суде, а в других — разрешение спора происходит в управленческой инстанции и в административном суде. Неверным является такое понимание различия между публично-правовым и частноправовым служебным отношениями, когда частноправовое определение на публичную службу представляется менее значимым (или вовсе несущественным) по сравнению с публично-правовым служебным отношением.

Исходя из уже рассмотренных положений, касающихся публичной службы, можно было бы сделать вывод, что служебные отношения персонала с органами публичной власти в большей мере подчинены регулированию нормами публичного права. Однако многочисленные пробелы в публично-правовом регулировании служебных отношений дополняются применением соответствующих норм частного (трудового, гражданского) права. Это означает, что если на некоторые вопросы в сфере службы публичное право не дает ответов, то в этих случаях могут применяться соответствующие положения частного (трудового, обязательственного) права. Вместе с тем устойчивой тенденцией можно считать вытеснение норм договорного права из сферы публично-правовых служебных отношений. Служебные отношения персонала и органов публичной власти можно квалифицировать как частноправовые лишь в тех случаях, когда такое положение однозначно устанавливает трудовое право и именно это положение рекомендуется законодателем для применения. При этом уполномоченными органами рекомендовано избегать на практике создания сложных ситуаций, в которых выявление характера служебных отношений затруднительно.

>>>207>>>

В публично-правовом служебном отношении особого вида состоят члены органов местного управления или так называемые должностные лица муниципального совета. Для них действуют многочисленные разъяснения и уточнения, особенно касающиеся принадлежащих им прав и обязанностей. Специфика правового положения этих должностных лиц обусловлена, главным образом, политической природой формирования публично-правового служебного отношения, а именно проводимыми выборами этих служащих в двух формах: населением муниципального образования или местным парламентом. Поэтому образование и отчасти окончание этих служебных правоотношений лишены традиционного для публичной службы правового обоснования и оформления. Аналогичные правила действуют также для некоторых других категорий служащих, например для окружных прокуроров, учителей народных школ.

В других странах система квалификационных разрядов (рангов) построена более логично и определенно. Например, в ФРГ в органах государственной власти для чиновников устанавливается 16 рангов (AI—А16). При этом в каждой должностной группе предусматривается увеличение окладов чиновников в зависимости от служебного стажа. Соответственно должностные оклады государственных служащих повышаются через каждые 1—2 года службы в органах государственной власти. Для руководящего состава органов государственной власти Германии действует специальный закон, устанавливающий систему рангов государственных служащих (В1—В11). У этой категории служащих должностные оклады не зависят от стажа службы.

В ФРГ в зависимости от содержания государственной службы и характера деятельности чиновников занимаемые ими должности и, соответственно, виды прохождения государственной службы подразделяются на 4 уровня:

1) простые должности (простая публичная служба) — низший ранг;

2) средние должности (средняя публичная служба) — средний ранг;

3) высокие должности (повышенная публичная служба) — высокий ранг;

4) высшие должности (высшая публичная служба) — высший ранг.

Проводя дальнейшее сравнение с публичной службой ФРГ, интересно выяснить, каковы условия, необходимые для занятия установленных законодательством видов публичных должностей.

>>>208>>>

Чиновники высшей службы. Для занятия этой должности необходимо пройти трехлетнюю учебу в научной высшей школе, т. е. получить высшее образование или сдать государственный экзамен. Кроме того, следует пройти подготовительную службу в течение как минимум двух лет и сдать экзамен на прохождение службы. До зачисления на постоянную работу специалисты проходят двух-трехлетний испытательный срок. Занятие такой должности предполагает сдачу второго государственного экзамена. К этой категории относятся, например, директора гимназий, ведущие специалисты в министерствах и ведомствах. Служащие этой группы зачисляются на службу по высшим рангам (А13—А16).

Чиновники повышенной государственной службы. Для занятия этой должности необходимо получить среднее (12-летнее) образование, окончить высшую школу или получить равноценное образование в различных учебных заведениях, пройти трехлетнюю подготовительную службу и сдать экзамен на прохождение службы. На подготовительной службе необходимо пройти обучение в специальной высшей школе, чтобы приобрести специальные знания и развить профессионально-практические способности. К этой категории относятся полицейские комиссары, финансовые и правительственные инспектора и т. п. Этот уровень охватывает ранги от А9 до А13.

Чиновники средней государственной службы. Служащие этого уровня должны иметь 10-летнее общее образование и пройти подготовительную (двухлетнюю) службу — обучение со сдачей первого государственного экзамена, т. е. им необходимо закончить реальную школу или основную школу, получив образование в государственно-правовом образовательном учреждении; кроме того, требуется пройти подготовительную службу и сдать экзамен на прохождение службы. К этой категории относятся машинисты локомотивов, полицейские, учителя начальных и средних школ, правительственные ассистенты и другие специалисты. При этом они зачисляются на должности, отнесенные к рангам от А5 до А9.

Чиновники простой службы. Для занятия этой должности необходимо окончить обычную общеобразовательную школу и получить девятилетнее образование, или получить равноценное образование в образовательном учреждении; кроме того, следует пройти специальное обучение, подготовительную службу, но без экзамена на прохождение службы. Эта категория включает лиц, выполняющих простые функции, — курьеры, вахтеры, проводники на железной дороге, помощники чиновников. Чиновникам этого

>>>209>>>

уровня устанавливаются конкретные должности и должностной оклад по категориям от AI до А5.

Возвращаясь к классификации государственных служащих российской государственной службы, отметим, что Российская Федерация является государством, базирующимся на конституционных принципах, которые соответствуют международно-правовым стандартам. Учитывая это обстоятельство, а также полезный опыт западного чиновного права, считаем целесообразным законодательно ввести в систему государственных служащих несколько специальных категорий.

Политические государственные служащие — лица, замещающие должности в органах государственной власти. При осуществлении полномочий по должности в течение срока пребывания на службе они обязаны разделять политические взгляды, задачи и цели правительства, его философию деятельности. По правовому статусу этот служащий назначается на должность пожизненно, но на практике может он быть в любой момент временно освобожден от работы. Институт политических государственных служащих дает правительству возможность воздействовать на органы государственно-правового управления с помощью этой категории государственных служащих, которые, по мнению правительства, способны наиболее эффективно обеспечить достижение его политических целей. Круг политических государственных служащих должен быть установлен в законодательном порядке: например, высшие должностные лица, руководящие служащие министерств и государственных ведомств, руководители представительных и исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ, мэры, главы местного самоуправления и т. д.

В западных странах политические чиновники могут быть освобождены от должности без объяснения причин. Если при этом им будет предложена другая равноценная должность, они занимают эту должность пожизненно. Однако на практике это реализуется не всегда, поскольку соответствующих постов может не найтись по чисто организационным причинам. В случае же ухода с государственной службы политическим чиновникам устанавливается пенсия независимо от возраста и стажа работы. Такой порядок создает серьезные основания для привлечения на работу в правительственный аппарат высококвалифицированных специалистов, в том числе и профессуры. Выборные государственные служащие — лица, избранные на должность на определенное время, временные чиновники. Ими являются руководители местного

>>>210>>>

самоуправления, руководящие лица представительных органов местного самоуправления.

Почетные государственные служащие. В какой-то степени введение этой категории будет противоречить предлагаемому нами принципу пожизненного назначения на должность, следуя которому государственные служащие обязаны все свои знания и способности предоставлять в распоряжение государству или другому субъекту государственного права. Почетные же государственные служащие выполняют высшие административные обязанности наряду со своей гражданской профессией. Для почетных государственных служащих также должны действовать нормы служебного права, но за исключением тех, которые относятся только к пожизненно назначаемым государственным служащим, т. е. таких как служебное время, должностные оклады, социальное обеспечение, перемещение по службе, совместительство и т. д. Почетные государственные служащие могут получать различные выплаты, которые возмещают их затраты в процессе осуществления почетной деятельности. Почетные чиновники, как правило, находятся на муниципальной службе. В Германии, например, к этой категории относятся почетный бургомистр или его заместитель.

В других странах, как правило, из числа государственных служащих выделяется группа служащих, имеющих особое положение — чиновники. Например, во Франции чиновником является лицо, назначенное на постоянную должность, которое было включено в штат и получило ранг в иерархии административных органов, служб или административных учреждений государства или местных коллективов. Из этого определения видно, что наделение статусом чиновника подчинено двум условиям: назначение на постоянную должность и получение специального ранга. Нижеперечисленные признаки чиновника (должностного лица) положены в основу всех государственно-служебных законов ФРГ, хотя ни в одном из них не имеется четко выраженного понятия чиновника (т. е. не имеется отдельной статьи (пункта, параграфа), где давалось бы определение понятия профессионального чиновника). Анализ законодательства Германии приводит к выводу, что чиновником является тот, кто: во-первых, состоит с государством в публично-правовом служебном отношении и отношении верности государству; во-вторых, если публичное служебное отношение основывается на изданном административном акте о назначении этого лица на конкретную должность (чиновнику вручается административный акт, в котором точно в соответствии с требования-

>>>211>>>

ми закона стоят слова "при назначении в публично-правовое служебное отношение"); субъектом, назначающим на должность чиновника, могут быть федерация, земли, общины или союзы общин; в-третьих, если это лицо осуществляет самые важные функции государства, обеспечивающие безопасность государства и общественной жизни. Чиновник определяется в законодательстве Германии и с уголовно-правовой точки зрения. Такой акцент делается в связи с тем, что должностные лица несут повышенную юридическую ответственность, поскольку их деятельность имеет особо важное значение для государства. В зарубежной литературе последовательно проводится разграничение понятия "должностное лицо" в административно-правовом аспекте и в уголовно-правовом аспекте.

>>>212>>>