1.1. Научные основы правового акта управления

В теории административного права институт правового акта управления (административного акта) является одним из центральных, ибо в его рамках осуществляются все важнейшие функции государственного управления (или публичного управления вообще). Правовые акты управления составляют важнейшую правовую форму реализации управленческих действий по достижению целей и решению задач публичного управления. Акты управления принимаются органами исполнительной власти, однако они могут также приниматься государственными органами, относящимися к другим ветвям государственной власти, — органами законодательной и судебной власти. В последнем случае акты управления (приказы, распоряжения, инструкции) направлены на разрешение внутриорганизационных проблем и вопросов в системе этих органов; они принимаются руководителями органов законодательной власти, прокурорами, председателями судов. Судьи принимают также постановления в результате рассмотрения отнесенного к их компетенции в области административной юрисдикции дела об административном правонарушении.

В настоящее время назрела необходимость создания в высших учебных заведениях специального учебного курса по проблеме административных правовых актов. Традиционно в учебниках отечественного административного права используется термин "правовые акты управления", реже — "административные акты". Западноевропейская административно-правовая наука и законодательство оперируют понятием "административные акты". Административные акты — это ядро общего административного права, особая публично-правовая область реализации управленческих функций и особый вид управленческого процесса; они яв-

 См.: Тихомиров Ю. А., Котпелевская И. В. Правовые акты: Учеб.-практ. и справ, пособие. М., 1999. С. 3.

 См., например: Князев С. Д. Административное право: Учеб. пособие. Владивосток, 1997. С. 51—56.

>>>244>>>

ляются сущностью административного права'. Германскими авторами отмечается, что административный акт является "изобретением" науки публичного права, создавшей его по французскому образцу; административный акт выступает, с одной стороны, как "типичный продукт односторонне властно действующего управления, исполняющего законы и осуществляющего государственные цели в рамках законов. С другой стороны, с помощью административного акта и предшествующей ему или следующей за ним процедуры должна быть обеспечена правовая защищенность, подобно тому, как это делает судебное решение".

Основательная разработка теории административного акта была проведена французскими и немецкими учеными. Главным отличием их подходов является то, что во французском административном праве административный акт может быть нормативным и индивидуальным (как и сегодня в российском праве), в то время как в германском административном праве административный акт и создание норм права считаются различными формами осуществления управленческих действий.

В германском административном праве законодатель считает административным актом каждое распоряжение, решение или другое властное мероприятие, которое осуществляет орган управления для регулирования конкретного случая в области публичного права и которое направлено на непосредственное правовое воздействие на внешнюю среду. Таким образом, основными признаками административного акта по германскому административному праву являются следующие: 1) издается органом управления; 2) является властной мерой воздействия; 3) применяется как форма управления в области действия публичного права; 4) представляет собой особую форму регулирования конкретных отношений или разрешения конкретного случая (спора); 5) оказывает непосредственное правовое воздействие на внешнюю сферу.

 Следует отметить, что в некоторых учебниках административного права институт правовых актов управления отсутствует. См., например: Агапов А. Б. Учебник административного права. М., 1999.

 Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву: Учебное пособие. Пер. с нем. М., 2000. С. 194.

 См.: Baths U. Allgemeines Verwaltungsrecht. 2. Aufl. Heidelberg, 1997. S. 120 ff.; Hendler R. Allgemeines Verwaltungsrecht: Grundstrukturen und Klausurfalle. Stuttgart, 1997. S. 18—19; Maurer H. Allgemeines Verwaltungsrecht. 11. Aufl. Müncnhen, 1997. S. 176—190; Müller B. Verwaltungsrecht: schnellerfasst. Berlin, 1995. S. 96; Sproll H.-D. Allgemeines Verwaltungsrecht I. Mücnhen, 1997. S. 212. См также: Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву: Учебное пособие. Пер. с нем. М., 2000. С. 194—317.

>>>245>>>

Административная мера (или управленческое действие) должна иметь ясное содержание и название. Она может иметь письменную, устную или иную форму, например обозначения или целенаправленное бездействие ("конклюдентное молчание"). Административная мера (управленческое действие) может исходить также от специально созданной машины или аппарата (например, сигнал светофора). Административный акт должен издаваться только административным органом, т. е. специальным органом, выполняющим функции публичного управления, и только в сфере отношений публичного права (или, можно сказать, в сфере отношений административного права). Административный акт направлен на одностороннее регулирование, которое влечет правовые последствия. Административная мера, принятая органом публичного управления и содержащая односторонние меры внешнего правового регулирования, только тогда является административным актом, когда она регулирует единичный случай. При этом разграничиваются правовые нормы (нормативные правовые акты) и административные акты: нормативные акты устанавливают абстрактно-всеобщее регулирование, а административные акты -конкретно-индивидуальное регулирование. Административная мера, принятая органом публичного управления, только тогда может стать административным актом, когда конкретно-индивидуальное регулирование (решение) органа управления будет направлено на непосредственное правовое действие во внешнюю среду.

Германскими учеными особо отмечаются три существенных признака административного акта: 1) регулирование отдельного случая; данным признаком административный акт отграничивается от нормы закона, т. е. административный акт является конкретным решением, относящимся именно к отдельному случаю, тогда как закон представляет собой абстрактное регулирование; 2) является решением; в данном признаке скрываются два момента: волеизъявление ведомства в отношении граждан или некоторой вещи и обоснование прав и (или) обязанностей для гражданина или относительно некоторой вещи; 3) внешнее действие административного акта заключается в том, что он оказывает непосредственное правовое воздействие "вовне", т. е. имеются в виду правоотношения между государством и гражданами.

Германские административные акты можно классифицировать по различным основаниям:

 См.: Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву. С. 196—232.

>>>246>>>

1) по содержанию выделяются постановляющие (приказывающие, запрещающие, разрешающие, отказывающие, ограничивающие, отменяющие), устанавливающие, правоустанавливающие (публично-правовое правоустановление и частноправовое право-установление) административные акты; 2) по действию в отношении затронутого лица — обременительные и благоприятствующие; 3) по степени связанности правом — содержательные и рамочные; 4) по действию во времени — разовые и постоянные;

5) по форме — со свободной формой и с предписанной формой;

6) по полноте регулирования — частичные и полные административные акты; 7) в зависимости от "окончательности" решения — предварительные и окончательные акты.

В отличие от германского, в российском административном праве издаваемые органами управления акты применения норм административно-юрисдикционного права (например, постановления о наложении административного взыскания) считаются правовыми актами управления (как правило, идивидуальными). В германском же административном праве такие акты не считаются правовыми актами управления, ибо законодатель четко выделяет отличительные признаки правового акта управления (они приведены выше).

Правовой акт управления в настоящее время получил широкую нормативную основу, т. е. порядок издания таких актов установлен в законодательных и иных нормативных актах. Например, Конституция РФ определяет, что Правительство РФ издает цо-становления и распоряжения. В ст. 19 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяется, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

 Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву. С. 232—233.

>>>247>>>

Под правовыми актами органов исполнительной власти и местной администрации понимаются односторонние юридически властные предписания, влекущие юридически значимые последствия и обязательные к исполнению. Правовые акты управления являются наиболее распространенной юридической (административно-правовой) формой реализации задач, целей и функций исполнительной власти, публичного управления (государственного управления и местного самоуправления).

Понятие акта государственного управления можно определить с различных точек зрения. Рассмотрим некоторые из них.

1. Правовые акты управления — это важнейшая форма управленческой деятельности (форма управления).

2. Правовые акты управления — это управленческие решения (термин "решение" имеет универсальный характер и устанавливает необходимость выполнения конкретных действий лицами и органами, которым адресовано данное решение).

3. Правовые акты управления — это правовые акты; тогда к последним можно отнести правовые акты представительных органов государственной власти, судов, прокуратуры.

4. Правовые акты управления — это действия (или волеизъявления), поскольку они могут рассматриваться как правоуста-новление или правоприменение (или то и другое одновременно) в сфере государственного управления, что, как известно, осуществляется путем волевых действий, т. е. волеизъявления соответствующих субъектов управления. Акты управления — это и реализация властных полномочий, результатом которой является властное волеизъявление субъекта публичного управления по принятию управленческого решения.

5. Правовые акты управления — это "предписания", так как реальное юридическое содержание правовых актов управления составляют правоустановительные и правоприменительные предписания.

6. Правовые акты управления — это разновидность документов (юридических документов, служебных документов: протоколов, докладных записок, справок, статистических материалов и пр.), так как содержащиеся в нем предписания (необходимость совершения действия, волеизъявление и пр.) имеют свое документальное (как правило, письменное) оформление.

 Управленческие решения можно рассматривать не только в правовом смысле. См.: Карпов А. В. Психология принятия управленческих решений / Под ред. В. Д. Шадрикова. М., 1998.

>>>248>>>

Анализ определений правового акта управления, встречающихся в специальной литературе, позволяет выявить следующие характерные его черты:

1) акт управления — это особая юридическая форма управленческой или исполнительно-распорядительной деятельности;

2) акт управления — это официальное решение, принятое органом публичного управления по тому или иному вопросу исполнительно-распорядительной деятельности;

3) акт управления — это предписание полномочного органа государственного управления или специального должностного лица.

По мнению Р. Ф. Васильева, актом управления может считаться властное волеизъявление государственных органов и других субъектов государственного управления, которые устанавливают, применяют, изменяют, отменяют правовые нормы и изменяют сферу их действия; это властное волеизъявление должно совершаться в процессе осуществления функций государственного управления в установленном порядке на основе и во исполнение законов; формой такого волеизъявления может быть устное веление (распоряжение) или конкретный документ, содержащий соответствующие веления (предписания). Ю. М. Козлов отмечает, что "правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений в целях реализации исполнительной власти". В. М. Манохин, не давая общего понятия правового акта управления, указывает на четыре его основных признака: 1) наличие субъекта принятия правового акта управления (кто принимает); 2) содержание правового акта управления сводится всегда к управленческим вопросам, к вопросам деятельности исполнительной власти; 3) подзаконность правовых актов управления; 4) юридические последствия правового акта управления. Б. В. Российский говорит о правовом акте управления как о юридически властном, одностороннем волеизъявлении соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором

 См.: Васильев Р. Ф. Акты управления. М., 1987. С. 139—140.

 Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М, 1999. С. 269.

J См.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев 3. А. Российское административное право: Учебник. М., 1996. С. 157—158.

>>>249>>>

находит выражение властная природа государственно-управленческой деятельности.

Д. Н. Бахрах и С. Д. Хазанов традиционный в административном праве термин "правовой акт управления" заменяют на понятие "акт государственной администрации". Основными признаками таких актов указываются следующие: 1) принимаются при осуществлении государственной административной власти, являясь при этом правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности; 2) подзаконны; 3) имеют официальный характер акта администрации (издание от имени государственного органа, выражение воли государства, наличие служебных последствий); 4) реализуют властные полномочия при наличии одностороннего властного волеизъявления; 5) имеют правовой характер, если принимаются в установленном порядке и оформляются надлежащим образом; 6) влекут юридические последствия (устанавливают, изменяют, отменяют нормы права; влекут возникновение, изменение, прекращение правоотношений; служат юридическими фактами). Таким образом, по мнению Д. Н. Бахраха и С. Д. Хазанова, актом государственной администрации можно считать "особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами государственной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущие юридические последствия".

До революции 1917 г. правовые акты управления (тогда использовалось понятие "административные акты") считались в России основной формой юридической деятельности административных учреждений, в то время как нормативные акты относились главным образом к компетенции законодательных учреждений, а юрисдикционные — к судебным учреждениям. Вместе с тем административные учреждения, осуществляя важнейшую, административную функцию, также были правомочны осуществлять нормативные и юрисдикционные функции путем издания указов и судебно-административных актов. Если проследить историю развития научных представлений об административном акте, то можно констатировать, что определение понятия админист-

 См.: Российский Б. В. Административное право. Вопросы и ответы: Учеб. пособие для вузов. М., 2000. С. 164—165.

 См.: Бахрах Д. Н., Хаханов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации: Учеб. пособие. Екатеринбург, 1999. С. 8—10.

 Там же. С. 10.

* См.: Российское полицейское (административное) право: Конец XIX -начало XX в.: Хрестоматия / Сост. и вступит, ст. Ю. Я. Старилова. Воронеж, 1999. С. 544—545.

>>>250>>>

ративного акта остается практически неизменным на протяжении многих десятилетий. Например, А. И. Елистратов в своем учебнике "Основные начала административного права" указывает на следующие признаки административного акта:

1) это акт управления, направленный на установление, изменение или прекращение конкретных юридических отношений (т. е. административный акт характеризуется свойством осуществляемой им функции правового порядка); акт управления есть акт юридический; это действие, которое содержит волю вызвать правовые последствия; "юридический эффект — прямая цель юридического акта". Административный акт направлен на создание новых юридических отношений, что отличает его от юрисдикцион-ного акта, имеющего, по мнению А. И. Елистратова, своим предметом "распознавание и оценку уже совершившихся действий и фактов" или "установление, изменение или прекращение юридических отношений — прямую непосредственную задачу административного акта, определяющую самое его бытие";

2) административный акт — это акт публичного права (принимается в целях общественного служения, относится к осуществлению публичных служб);

3) административный акт относится к категории государственных актов (т. е. он относится к служебной деятельности должностных лиц);

4) административный акт — правомерен, т. е.: а) он исходит от компетентного к его совершению административного учреждения; б) соответствует по своему содержанию, праву (законам в формальном смысле и указам); в) соблюдает законную форму; г) преследует законную цель;

5) административный акт устойчив (т. е. имеет законную силу); иными словами, недопустимо произвольное изменение администрацией своих актов. В связи с этим А. И. Елистратов отмечал, что развитие института административного акта напрямую связано с административной юстицией: "при отсутствии правильно функ-

 Российское полицейское (административное) право: Конец XIX — начало XX в. С. 545.

 Там же. С. 548.

 Уже в начале XX в. русскими учеными-административистами анализировалась эта важнейшая черта административного права, которая, по общему мнению, является продуктом французского административного права. Именно во Франции считалось, что Государственный совет как орган административной юстиции должен отменять акты, которые были приняты должностным лицом в пределах предоставленной ему компетенции и при соблюдении существующих форм, если, однако, этими актами преследуется не та цель, которую имел в виду законодатель.

>>>251>>>

ционирующей административной юстиции требования о закономерности административного акта — как бы широко они ни были сформулированы в законе — не обладают жизненной силой устоев правового порядка".

Таким образом, становится очевидным, что правовой акт управления (административный акт) — это сложное, комплексное правовое явление, хотя в его определениях, данных упомянутыми авторами, можно найти много общего. Вместе с тем можно выделить два фактора, которые объясняют именно такое понимание правового акта управления.

1. Управленческая сущность и природа правового акта управления, т. е. акт управления представляет собой "юридический вариант" управленческого решения. Вне сферы публичного управления акт управления найти трудно; административный акт обусловлен существованием самой управленческой материи, которая воздействует на управляемые объекты через и при помощи акта управления, как наиболее концентрированного внешнего и внутреннего управления. Таким образом, правовой акт управления рассматривается как важнейшая правовая форма государственного управления (наряду с административным договором и другими неправовыми формами управления: организационными действиями, материально-техническими мерами и средствами).

2. Правовой характер акта управления, т. е. он обязательно должен опираться на правовые реалии в системе публичного управления и приниматься на основе и во исполнение законодательных актов. С этой точки зрения административный акт является одним из видов юридических актов, существующих в системе государственного управления и исполнительной власти (наряду с законами, судебными решениями, актами прокурорского реагирования).

Таким образом, будучи частью сферы управления (форма управления; практическая деятельность по управлению) и частью сферы права и механизма правового регулирования (управленческий процесс), правовой акт управления в'обрал в себя черты и свойства указанных двух сфер общественных отношений. Поэтому институт правового акта управления должен существовать на основе принципов права и принципов публичного управления (организации и функционирования управления) и способствовать осуществлению как функций управления (функций государства, функций исполнительной власти), так и функций правового регулирования (функций права).

 Российское полицейское (административное) право: Конец XIX — начало XX в. С. 554.

>>>252>>>

Дуализм природы административных актов предопределяет многообразие их функций, сложный и многоплановый характер связей и отношений, существующих как в процессе их подготовки, так и на этапе принятия, исполнения и контроля их выполнения.

Развитие нормативного правового регулирования института правовых актов управления активно началось в России в начале 90-х гг., и историю этого процесса можно проследить по списку принятых основных нормативных актов, в которых устанавливались основные положения данного института (некоторые из них уже утратили юридическую силу).

1. Положение о порядке государственной регистрации ведомственных нормативных актов. Утв. постановлением Правительства РФ от 8 мая 1992 г. № 305 (утратило силу).

2. Типовая инструкция по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации. Утв. распоряжением Правительства РФ от 24 июня 1992 г. № 1118-р (утратила силу).

3. О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации: Указ Президента РФ от 21 января 1993 г. № 104.

4. Положение о подготовке проектов постановлений и распоряжений Совета Министров — Правительства Российской Федерации. Утв. постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 28 января 1993 г. (утратило силу).

5. О регистрации и опубликовании ведомственных нормативных актов: постановление Совета Министров — Правительства РФ от 13 апреля 1993 г. № 307 (утратило силу).

6. Правила подготовки ведомственных нормативных актов. Утв. постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 23 июля 1993 г. № 722 (утратили силу).

7. Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации. Утв. постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 4 ноября 1993 г. № 1187" (утратило силу).

8. О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов: Указ Президента РФ от 24 ноября 1995 г. № 1178.

 См.: РВ. 1992. 19 мая. РВ. 1993. 19авг.

 САПП РФ. 1993. № 4. Ст. 301.

 САПП РФ. 1993. № 5. Ст. 398.

"' САПП РФ. 1993. № 31. Ст. 2857.  САПП РФ. 1993. № 48. Ст. 4650.

>>>253>>>

Одной из важнейших современных проблем, которые целесообразно исследовать в рамках правового института административных актов, является создание концепции стабильности административного нормотворчества, изучение основных положений управленческого процесса, выявления динамической характеристики нормативных правовых актов в сфере публичного управления, рассмотрение множества факторов, влияющих на результативность и постоянство административного правотворчества.

В более общей теоретической и политико-правовой плоскости проблема правовых актов управления должна сегодня рассматриваться во взаимосвязи с правовой политикой и обеспечением качественной правовой жизни государства, общества, личности. Роль административных актов (как вида правовых актов) в правовой политике трудно переоценить. Ведь они способны обеспечивать проведение качественной правовой политики практически по всем ее направлениям, т. е. в сфере правотворчества, правоприменения, интерпретации (толкования норм права), использования док-тринальной формы и иных направлениях воздействия на правовую действительность.