1.4.1. Правовой акт управления и закон

В общей системе правовых актов закон обладает высшей юридической силой. В основе соотношения и разграничения закона и правового акта управления как подзаконного акта находятся как минимум пять важнейших положений:

во-первых, законы и административные акты представляют собой развитие на практическом уровне установленного в Конституции РФ разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, т. е. каждая ветвь государственной власти функционирует при помощи соответствующих нормативных актов: законодательная — принимая законы, а исполнительная — исполняя положения этих законов посредством принятия собственных административных актов, тем самым доводя практически данные законы до тех индивидуумов, которым они предназначаются;

во-вторых, законы и правовые акты управления служат главными средствами осуществления компетенции, задач и функций соответствующих государственных органов, т. е. органов законодательной и исполнительной власти. Поэтому административный акт характеризуется прежде всего своей управленческой направленностью и сущностью;

в-третьих, законы и административные акты занимают важнейшее место в российской правовой системе, являясь ее частью и обеспечивая ее существование;

' См., например: Жилин Г. Соотношение права и закона // РЮ. 2000. № 4. С. 8—10; Закон: создание и толкование. М., 1998; Котелевская И. В. Закон и подзаконный акт // ЖРП. 2000. № 2. С. 34—40<, Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994; Конституция и закон: стабильность и динамизм. М., 1998; Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты. М., 1999.

 См.: Котелевская И. В. Закон и подзаконный акт // ЖРП. 2000. № 2. С. 35; Она же. Закон и ведомственный акт // ЖРП. 2000. № 10. С. 33—38.

>>>261>>>

в-четвертых, правовые акты управления являются результатом правоприменительной, контрольно-надзорной или административной деятельности или порождаются необходимостью применения на практике положения того или иного закона;

в-пятых, налицо различие целей закона и целей правового акта управления. Главной целью закона является правовая регламентация соответствующих общественных отношений. Целью административных актов является либо развитие (или углубление) нормативного регулирования соответствующих общественных отношений, которые стали уже предметом законодательной регламентации, либо необходимость применения законодательных положений в каждом конкретном случае для регулирования единичных случаев управленческой практики, т. е. непосредственное применение законодательных положений.

Отличие закона и правового акта управления можно представить на следующих основаниях.

1. Акт управления носит подзаконный характер, ибо он издается на основе закона и для исполнения положений законодательных актов ("на основе и во исполнение законов"). Здесь важна проблема так называемого административного закона (закона, направленного на правовую регламентацию управленческих отношений или отношений, непосредственно связанных с осуществлением исполнительной власти или публичного управления), являющегося важнейшим источником административного права. Акты управления, конкретизируя административные законы, детализируют и уточняют положения законодательных актов; например, при установлении порядка и правил в области государственного управления, государственного контроля, административно-правовой юрисдикции. Таким образом, акты управления регламентируют конкретную специфическую часть общественных и государственных отношений, направлены на решение конкретных задач и, следовательно, являются вторичными по отношению к законам.

2. Закон является актом высшей юридической силы и принимается парламентом страны (органами законодательной (представительной) власти) или путем референдума в рамках нормативно установленной законотворческой процедуры. Законы регламентируют важнейшие сферы общественной и государствен-

 Законами в РФ считаются: федеральные конституционные законы; федеральные законы (кодексы, общие принципы, основы и т. д.); законы о ратификации международных договоров; законы РФ о конституционных поправках; законы субъектов РФ.

>>>262>>>

ной жизни. Правовой акт управления в самом узком смысле

принимается органами публичного управления (органами исполнительной власти, исполнительно-распорядительными -органами), хотя акты управления принимаются также органами судебной и законодательной власти для регламентации своих внутренних отношений (внутриорганизационные акты управления).

Необходимо разграничивать основания принятия законов и правовых актов управления. Конечно, в законе трудно установить перечень оснований принятия административных актов, однако самые общие такие основания все же должны быть в нем установлены (например, в законе "О нормативных правовых актах Российской Федерации" или в Управленческом законе, или в Административно-процессуальном кодексе; здесь все будет зависеть от того, какую модель управленческого закона и закона о нормативных правовых актах выберет российский законодатель).

Принятие административного акта характеризуется, как правило, менее сложной правотворческой процедурой; при необходимости в акты управления сравнительно легко вносить изменения и делать дополнения, так как каждодневные управленческие реалии весьма быстро меняются и требуют внесения в управленческие акты соответствующих поправок. Для практики публичного управления в первую очередь необходимо обеспечивать действие соответствующих положений как федеральных, так и региональных законов. Затем следует анализировать действующие в этой сфере правовые акты управления — указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти. Вместе с тем следует добиваться правильного соотношения законов и подзаконных актов в системе административно-правового регулирования. В случае выявления противоречий в общей системе законов и подзаконных актов на различных уровнях и в различных субъектах Федерации целесообразно использовать имеющиеся правовые средства для обеспечения законного их сочетания: обращение с соответствующим предложением, заявлением или иском в Конституционный Суд РФ или конституционные (уставные) суды субъектов РФ, в суды общей

 Термин "важнейшие" сферы общественных отношений, которые могут регулироваться только изданием законов, включают конституции различных государств, что подчеркивает особое место закона в системе нормативных правовых актов и его роль в механизме правового регулирования. См., например Окушева Р. Т. Законы и подзаконные нормативные правовые акты в Республике Казахстан: проблемы предмета регулирования // ЖРП. 2000. № 1. С. 149—153.

>>>263>>>

юрисдикции, в соответствующие органы исполнительной власти. Современное развитие административного правотворчества (как и всего подзаконного нормотворчества), к сожалению, страдает отсутствием научной и управленческой стратегии, размытостью целей и задач, поверхностным отношением к имеющимся научно-теоретическим положениям в области создания нормативных актов. Все это приводит к возникновению проблем в самой правовой системе, порождает коллизии, которые необходимо разрешать. Существуют и внешние факторы, которые влияют на создание коллизионных отношений в области взаимоотношений законов и административных актов. К ним, например, относятся неуместное и пагубное для страны противоборство властей на федеральном и региональном уровнях. Предпринимаемые в настоящее время меры по укреплению государственной власти, осуществление административной реформы, усиление исполнительности и дисциплины в системе государственного управления — все это может положительно воздействовать и на процесс административного нормотворчества. Устанавливая принцип разделения властей, законодатель допускает все же известное "соревнование", уравновешивание властей. Мы же имеем в виду "незаконную" и нецелесообразную "борьбу" властей друг с другом, когда при помощи различных средств представители этих властей пытаются разрешить проблему в свою пользу, забывая об общегосударственных и общественных интересах. Ситуация заметно усугубляется, этот процесс сочетается с коррупцией, с желанием реализовать корпоративные интересы, с лоббированием нужных какой-либо стороне нормативных актов.' В результате как законодательные органы, так и органы исполнительной власти пытаются принимать соответствующие правовые акты, нередко нарушая при этом установленную компетенцию по изданию таких правовых актов. Так, парламент может принять закон, хотя в соответствии с нормативными актами решение соответствующего вопроса относится к компетенции Президента или Правительства РФ; Правительство не принимает нормативного акта, ожидая соответствующего указа Президента; федеральные органы исполнительной власти принимают правовые акты, противоречащие положениям соответствующего закона.

3. Изменение законодательного акта, являющегося основой соответствующего акта управления, влечет непременное измене-

' См.: Тихомиров Ю. А. Коллизионное право. М., 2000.  См.: Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе. Утв. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.

>>>264>>>

ние и самого акта управления, т. е. потребуется приведение его в соответствие с новыми положениями закона, поскольку он был принят для исполнения этих законов. При этом необходимо, чтобы изменения закона касались юридического содержания соответствующего акта управления. Вместе с тем сам акт управления или его изменение (обновление) не влечет за собой изменения закона, на базе которого он был издан. Однако внесение изменений в акты управления может быть вызвано и непосредственными управленческими причинами, например, необходимостью автоматизации и углубления компьютеризации государственного управления; изменением административных процедур; модернизацией публичного управления; появлением новых методов руководства и координации в системе управления и т. д.

4. Процедура изменения законодательного акта (внесения в него изменений и дополнений) более сложна, чем порядок изменения правового акта управления. Это связано с особенностями как законодательного процесса, так и административного правотворчества.

5. Руководствуясь нормами и положениями законодательных актов, уполномоченные субъекты в порядке оспаривания акта управления могут отменить его или приостановить его действие.