3.6. Обжалование правовых актов управления

Вопрос обжалования правовых актов управления, выявления их юридической состоятельности является частью более общего вопроса о порядке разрешения административно-правовых спо-

 См. подробно: Марченкова E. M. Законодательство субъектов РФ о нормативных правовых актах // ЖРП. 1998. № 6. С. 81.

>>>310>>>

ров как одного из видов юридических конфликтов. Одной из важнейших внешних характеристик административно-правового спора является такая правовая форма управления, как издание (принятие) административных актов. Для разработки целостной теории административно-правового спора потребуются еще долгие годы исследовательского труда ученых-административистов. Однако сама проблема требует творческого обсуждения, ибо она связывает между собой многочисленные административно-правовые институты, особенно такие, как правовые акты управления, государственная служба, административная юстиция.

Важными правовыми процессуальными средствами, при помощи которых акты управления могут быть отменены, изменены или действие их -приостановлено, являются: 1) обжалование; 2) опротестование; 3) проверка акта управления самим органом управления или соответствующими должностными лицами по своей собственной инициативе в рамках осуществления контроля. Необходимо подчеркнуть, что использование указанных правовых средств обеспечения законности актов управления может и не привести к отмене или признанию недействующими (незаконными) правовых актов управления.

Российское законодательство устанавливает два порядка обжалования актов публичного управления и действий (бездействия) должностных лиц: судебный и административный.

Обжалование или опротестование правового акта управления не влечет за собой автоматического признания их недействительными; это, по сути, способы (или средства), направленные на выяснение соответствия этих актов требованиям и положениям законов и иных нормативных правовых актов, на выявление их целесообразности (при осуществлении общего контроля), юридической силы и нормативной обоснованности (при опротестовании). При удовлетворении жалобы или протеста прокурора обжалуемый (опротестованный) акт управления утрачивает свою юридическую силу. Однако в данном случае активной стороной в процессе деятельности по выяснению соответствия акта управления федеральным законам и его отмене является тот орган (то должностное лицо), который рассмотрел жалобу или протест прокурора и вынес по ним положительное решение (удовлетворил жалобу или протест).

 См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП. 1998. № 8. С. 29—30 (выступление Н. Ю. Хама-невой); Хаманева Н. Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // ГиП. 1998. № 12. С. 29—36.

>>>311>>>

3.6.1. Судебный порядок обжалования

Проблема судебного контроля за законностью правовых актов управления исследуется в нашей стране представителями различных отраслей права уже несколько десятилетий. Известно, что в России (бывшем СССР) не всегда существовала возможность обжалования в суд правовых актов управления. Учеными отмечалось, что, допуская обжалование в суд актов органов государственного управления, законодатель должен определить и соответствующие полномочия суда. Например, предлагалось в двух вариантах утвердить следующие полномочия суда: 1) суд проверяет законность и обоснованность административного акта и на основании этой проверки получает право отмены административного акта (или признания его недействительным); 2) суд, проверив законность и обоснованность административного акта, получает право на принятие самостоятельного решения по административному делу. Большинство ученых, практикующих юристов и законодатель считали более правильным первый вариант решения этой проблемы, так как закон допускал возможность проверки судом деятельности органа государственного управления (а также отмены судом акта управления, ст. 273 ГПК РСФСР), и, следовательно, возникала необходимость разработать способы, посредством которых защищалось бы нарушенное субъективное право. Однако высказывались и мнения о нецелесообразности наделения суда полномочиями на отмену административного акта или прекращение административного дела. Вместе с тем еще в начале 70-х гг. проблема судебного контроля над административными актами в той или иной степени решалась в русле предоставления суду возможности признать недействительным незаконный административный акт. Например, в п. 5 постановления Пленума Верховного Суда РСФСР от 3 сентября 1974 г. "О некоторых вопросах и практике судов РСФСР по гражданским делам, связанных с обслуживанием населения" устанавливалось: "Если отдельные пра-

 См.: Чечот Д. М. Судебный контроль за административной деятельностью // СГП. 1972. № 1. С. 44. См. также: Боннер А. Т., Квиткин В. Т. Судебный контроль в области государственного управления. М., 1973; Малеин Н. С. Судебный контроль за законностью правовых актов // СГП. 1975. № 5. С. 122—126; Петухов Г. Е. Развитие компетенции суда по обеспечению законности в государственном управлении // СГП. 1975. № 3. С. 114; Чечот Д. М. Административная юстиция. Л., 1973.

 См.: Каверин А., Корнелюк А. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений // Соц. законность. 1962. № д. С. 21.

>>>312>>>

вила, содержащиеся в ведомственных нормативных актах, противоречат закону, суду необходимо руководствоваться законом".

Конституция РФ (ч. 2 ст. 46) устанавливает право граждан обжаловать в суд решения органов государственной власти и должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, если они нарушают права и свободы граждан. Право гражданина обращаться в суд за защитой своих прав и свобод является важнейшим фактором укрепления гарантий прав граждан в области действия органов публичного управления. Роль судебной власти при рассмотрении споров, связанных с актами управления, в перспективе будет неизменно возрастать, так как судебный порядок рассмотрения споров имеет ряд неоспоримых достоинств перед административным порядком рассмотрения спора: суд — это специальный государственный орган, осуществляющий контроль за законностью и обоснованностью решений; он не зависим ни от одной ветви власти и имеет конституционные гарантии такой независимости; у него нет какой-либо заинтересованности в результате рассмотрения спора; он имеет четкую процессуальную форму рассмотрения спора; принципы судебного рассмотрения демократичны; и гражданин, и орган управления имеют одинаковые процессуальные права и обязанности.

Возможность суда проверять нормативные акты и его право признавать некоторые из них (или конкретные положения) недействующими (незаконными) позволяют сделать и более общий теоретический вывод о том, что судебная практика все более становится источником права; этот факт практически полностью отрицался советской правовой наукой, да и о возможности обжалования в суд нормативных актов вообще не могло быть речи. Однако в последние годы в связи с преодолением нормативистского подхода как единственного правопонимания, по мере установления конституционного разделения властей, укрепления самостоятельности судебной власти, распространения компетенции суда на нормотворчество, все более получает поддержку точка зрения, признающая судебную практику в качестве источника права. Судебное решение, принятое в результате рассмотрения дела о соответствии закону какого-либо нормативного правового акта, становится также нормотворческим, так как оно формирует но-

 Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1974. № 11. С. 5.

 См., например: Судебная практика в советской правовой системе. М., 1975; Социалистическое право. М., 1973.

 См.: Лившиц Р. 3. Судебная практика как источник права // ЖРП. 1997. mv, к г* rd__?11

>>>313>>>

вые права и обязанности субъектов права, устанавливает недействительность, а следовательно, и неминуемую отмену определенных законодательных положений (правил поведения). Таким образом, суд может признать недействующим, например, управленческое решение административного органа, в то время как последний никогда не может признать недействующим судебный акт. А. В. Цихоцкий отмечает, что "признание судебного прецедента в качестве формы (источника) права есть отражение объективных требований современного социального бытия. Направление научной мысли, отстаивающей субъективное право суда на правотворчество, представляет попытку придания судебной системе новой функции: поиска правовой нормы за пределами нормотворчества"; при этом автор подчеркивает, что правоустанов-ление (правотворчество) не является основной функцией судебной системы, а представляет собой восполнительный характер и осуществляется в строгих законодательных рамках.

Особое значение в современной судебной практике приобретают дела об оспаривании нормативных актов по мотиву несоответствия их закону. Новизной отличается сам характер данной категории дел, так как объектом судебного обжалования является нормативный акт. При этом судебная защита по таким делам затрагивает публичные интересы неопределенного круга лиц, так как сам нормативный акт распространяет свое действие на неограниченный круг лиц. Посредством рассмотрения таких дел суд общей юрисдикции осуществляет судебный контроль за соответствием оспариваемых нормативных актов другому нормативному акту, который имеет большую юридическую силу и значимость в иерархии нормативных актов.

Характер рассматриваемого спора (дела), а также процедура его рассмотрения предопределяют выявление нормативной природы оспариваемого акта управления. Суд сначала определяет "нормативность" оспариваемого акта управления и соответствующие признаки, так как это имеет важнейшее значение для раз-

 Цихоцкий А. В. Теоретические проблемы эффективности правосудия по гражданским делам. Новосибирск, 1997. С. 355.

 См. там же. С. 355—356.

 См.: Жилин Г. Признание нормативных актов недействительными // РЮ. 1998. № 7. С. 40—42; Уксусова Е. Оспаривание законности нормативных актов в судах общей юрисдикции // РЮ. 1998. № 8. С. 43—45; Она же. Процессуальные особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных актов // РЮ. 1999. № 1. С. 11—12.

>>>314>>>

граничения компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Требование о признании незаконным оспариваемого акта, отвечающего признакам нормативного акта, вне зависимости от того, кем оно заявлено: гражданином или юридическим лицом (или гражданами, имеющими статус индивидуального предпринимателя), рассматривается в суде общей юрисдикции и поэтому неподведомственно арбитражному суду; арбит-. ражному суду подведомственны споры о признании недействительными (полностью или в части) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке (ст. 22 АПК РФ). В соответствии со ст. 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ Высший Арбитражный Суд РФ может рассматривать лишь дела о признании недействительными только ненормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ. Таким образом, главным критерием для разграничения компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами является выявление нормативной природы оспариваемого акта. Однако необходимо помнить и о существовании других норм, содержащихся в ст. 22 АПК РФ, в которых говорится, что в случаях, предусмотренных федеральными законами, к подведомственности арбитражного суда могут быть отнесены и другие дела. Например, в соответствии с ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую энергию в Российской Федерации" от 14 апреля 1995 г. допускается оспаривание в арбитражных судах в том числе актов нормативного характера по вопросам регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, принимаемых государственными органами (федеральной и региональными энергетическими комиссиями).

По замыслу авторов административной реформы, приведению в соответствие федеральному законодательству законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых в субъектах РФ, будет способствовать деятельность прокуратур в созданных семи федеральных округах, возглавлять которые станут заместители Генерального прокурора РФ. На необходимость скорейшего при----------«„„„,,-,„.^„,„,.5 н рпптпртотвие сЬедераль-

>>>315>>>

ным законам неоднократно указывалось в выступлениях Генерального прокурора РФ.

В соответствии с п. 2 ст. 2, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" (в той части, в которой они признаны не противоречащими Конституции РФ постановлением Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П) судам подведомственны дела по заявлениям прокуроров о признании противоречащими закону правовых актов, на которые распространяется прокурорский надзор. К таким делам, в частности, относятся дела о признании противоречащими федеральным законам законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также нормативных правовых актов федеральных министерств, государственных комитетов, служб и иных федеральных органов исполнительной власти.

Судам следует иметь в виду, что, исходя из смысла п. 2 ст. 9, п. 2 ст. 19, п. 1 и 3 ст. 29 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", заявление прокурора о признании противоречащим федеральному закону нормативного правового акта субъекта РФ подается в соответствующий верховный суд республики, краевой (областной) суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, действующий на территории данного субъекта РФ.

Резолютивная часть решения по делу о признании правового акта противоречащим закону должна содержать вывод суда об удовлетворении либо об отказе в удовлетворении заявления прокурора. В случае удовлетворения заявления о признании противоречащим федеральному закону закона субъекта РФ в резолютивной части решения должно быть указано об этом, а также о том, что данный закон признается недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу. В случае удовлетворения заявления о признании противоречащим закону иного правового акта (не являющегося законом субъек-

 См.: К вам едет прокурор // РГ. 2000. 2 июня. Практика последних лет свидетельствует об активизации деятельности прокуратуры в деле защиты законности и правопорядка. См., например: Шулъженко Ю. Л. Конституционный статус прокуратуры Российской Федерации. М., 1999. С. 39—41.

 СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1774.

>>>316>>>

та РФ) суд признает этот акт недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания, а если закон, которому противоречит правовой акт, вступил в силу (введен в действие) после издания правового акта — со дня вступления в силу (введения в действие) закона.

Решение по делу о признании противоречащим закону нормативного правового акта или сообщение о таком решении должно быть опубликовано в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный правовой акт, о чем следует указать в резолютивной части решения (ст. 35 Закона РФ "О средствах массовой информации"). В необходимых случаях суд в резолютивной части решения вправе обязать редакцию средства массовой информации опубликовать сообщение о признании недействительным иного правового акта, если он был опубликован данным средством массовой информации.

Решение по делу о признании правового акта противоречащим закону может быть обжаловано и опротестовано в кассационном порядке.

Аналогичные изменения и дополнения в соответствии с п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 г. № 19 "О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации" были внесены в п. 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" от 21 декабря 1993 г. №. 10 (с изменениями и дополнениями, внесенными постановлениями Пленума от 25 октября 1996 г. № 10 и от 14 февраля 2000 г. № 9).

При разграничении юрисдикции или объема компетенции между судами общей юрисдикции, а также между ними и другими судами (например, арбитражными судами) решающее значение имеет содержание и вид нормативного правового акта, поскольку нормативные акты могут отличаться друг от друга по различным основаниям, например, по субъектам принятия этих актов, по пределам их действия, по предмету правового регулирования. В судах общей юрисдикции оспариваются нормативные акты (в целом или только их части), которые были приняты государственными органами и должностными лицами как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации; общими судами рассматриваются также споры о нормативных актах, принимаемых органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Как свидетельствует практика, число нормативных актов, которые могут быть проверены судами общей юрисдикции, весь-

>>>317>>>

ма велико, т. е. практически невозможно установить полный перечень нормативных актов, подлежащих контролю общими судами при получении ими жалобы и требования о признании таких актов недействительными. Вместе с тем, возможно, существуют и определенные правила разграничения подведомственности судам жалоб на нормативные правовые акты. В каждом случае следует учитывать положения соответствующих законов, которые устанавливают конкретные изъятия из сферы судов общей юрисдикции (например, когда четко устанавливается юрисдикция Конституционного Суда РФ или арбитражных судов).

В сферу юрисдикции Конституционного Суда РФ входит проверка соответствия Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ (подп. "а", "б" п. 2 ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ). Проверка конституционности указанных нормативных актов осуществляется по запросам соответствующих субъектов: Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, органов законодательной власти субъектов РФ. В их число не входят граждане, организации и прокуроры, поэтому на практике все чаще появляется вопрос: имеет ли право гражданин, считающий, что его права и свободы нарушены соответствующими нормативными правовыми актами (названными в ст. 125 Конституции РФ), обратиться в суд? Самый общий ответ на данный вопрос содержит ч. 2 ст. 46 Конституции РФ: решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Более того, в самой Конституции РФ не содержится никаких изъятий из данной нормы, обеспечивающей судебную защиту прав и свобод граждан.

На практике имеют место случаи, когда прокуроры отказывают гражданину в ознакомлении с непосредственно затрагивающими его права и свободы материалами проводимой прокуратурой проверки, предметом которой является законность действий органов государственного или муниципального управления. Постановлением Кон-

>>>318>>>

ÖJ.Ö  ------------... --,---------------------------...

ституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности п. 2 ст. 5 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Б. А. Кехмана от 18 февраля 2000 г. № 3-П признан не соответствующим Конституции п. 2 ст. 5 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", так как по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, он во всех случаях приводит к отказу органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, и препятствует тем самым судебной проверке обоснованности такого отказа.

К компетенции судов общей юрисдикции не относится проверка соответствия указанных нормативных актов Конституции РФ (речь идет о федеральных законах, нормативных актах Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституциях республик, уставах, а также законах и иных нормативных актах субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ). Вместе с тем едва ли можно исключить необходимость проверки соответствия нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу, акту, кроме Конституции РФ: например, проверка соответствия федеральным законам постановлений Правительства РФ, региональных законов.

Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ лишь в случае обращения в этот суд строго определенных в законе субъектов, если заявитель считает указанные нормативные акты не подлежащими действию из-за их неконституционности либо подлежащими действию вопреки официально принятому решению федеральных органов государственной власти, высших государственных органов субъектов РФ или их должностных лиц об отказе применять и исполнять их как не соответствующие Конституции РФ. Основанием к рассмотрению дела в Конституционном Суде является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ нормативный акт.

Если заявитель при соблюдении правил о судебной подсудности обращается в суд общей юрисдикции с требованием о призна-

 Гм • РГ. 2000. 1 марта.

>>>319>>>

нии нормативного акта недействительным по мотивам несоответствия его нормативным актам более высокой юридической силы, то суд обязан принять такое заявление. Инициаторами разрешения дела Конституционным Судом РФ могут являться как граждане, так и организации, подавая свои жалобы на нарушение конституционных прав граждан законом, примененным по конкретному делу. Следует отметить, что, несмотря на отсутствие закона, в котором прямо бы устанавливалось право организаций обжаловать в суд нормативные акты органов государственной власти автономных округов и республик в составе РФ, организации также являются субъектами оспаривания нормативных актов в суде. Это можно обосновать конституционными положениями о равенстве всех субъектов РФ, так как законодательством устанавливается право организаций на судебное обжалование нормативных актов их органов государственной власти. Важным основанием являются также ст. 3, 4 ГПК РСФСР, которые определяют право организаций на судебную защиту по подведомственному суду делу.

В соответствии со ст. 13 ГК РФ нормативный акт может быть признан судом недействительным в случаях, предусмотренных законом. Из федеральных нормативных актов, проверка конституционности которых отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ, только нормативные акты Правительства РФ в соответствии со ст. 23 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" могут быть обжалованы в суд. Поэтому разрешение дел о проверке конституционности нормативных актов Правительства РФ относится также и к компетенции судов общей юрисдикции. Однако проверка конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы относится к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.

В отличие от федеральных все нормативные акты органов государственной власти субъектов РФ, включая конституции (уставы) этих субъектов Федерации, могут проверяться судами общей юрисдикции на предмет их соответствия нормативным актам более высокой юридической силы (в том числе и Конституции РФ) по инициативе граждан, организаций и прокуроров. Юридическими основаниями для такого понимания являются:

— ст. 5, 46, 125 Конституции РФ;

— ст. 36, 40, 84, 85 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации";

— ФЗ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан";

>>>320>>>

— ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г.; - гл. 24 ГПК РСФСР.

В указанном постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. отмечается, что как общие, так и арбитражные суды не имеют права осуществлять проверку соответствия перечисленных в ст. 125 (подп. "а", "б" п. 2 ч. 2) Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу, акту, кроме Конституции РФ, в связи с отсутствием у этих судов установленных федеральным конституционным законом таких полномочий. Таким образом, подобное оспаривание нормативных актов недопустимо в судах общей юрисдикции до принятия соответствующего федерального конституционного закона, в котором будет установлена как возможность их оспаривания в общих судах, так и сама процедура судебного нормоконтроля. В литературе высказывается справедливое мнение, что отсутствие такого федерального конституционного закона не должно означать ограничения конституционного права на судебную защиту граждан (или юридических лиц), а также исключения оспаривания соответствия нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу, акту, кроме Конституции РФ, в судах общей юрисдикции и невозможности проверки их законности в порядке гражданского судопроизводства после вступления в силу указанного постановления Конституционного Суда РФ.

Интересно мнение В. Ершова, обосновывающего необходимость действенной защиты прав граждан и юридических лиц путем обеспечения прямого (непосредственного) применения Конституции РФ всеми правоприменителями в процессе разрешения конкретных дел и установления реального контроля судов за всеми без исключения нормотворческими органами и полагающего, что: 1) если права и свободы граждан нарушены нормативным правовым актом, то они должны быть защищены судом; 2) поскольку Конституционный Суд РФ и Арбитражный Суд РФ являются специализированными судами и имеют строго фиксированную компетенцию, постольку все остальные споры должны разрешать общие суды. В противном случае права и свободы граждан судом не защищаются.

 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

 См.: Уксусова Е. Указ. соч. С. 46.

 См.: Ершов В. Прямое применение Конституции РФ // РЮ. 1998. № 10. С. 2—4.

>>>321>>>

В суды общей юрисдикции могут быть обжалованы нормативные акты федеральных министерств, государственных комитетов, служб, надзоров, агентств и других ведомств, затрагивающие права и интересы граждан (или юридических лиц) как в целом, так и в отдельных положениях. В этих судах могут быть обжалованы различные по виду и содержанию нормативные акты указанных федеральных органов исполнительной власти: приказы, правила, инструкции, постановления, положения, распоряжения.

Проверка законности нормативных актов федеральных органов исполнительной власти осуществляется по различным основаниям, например: по порядку издания и опубликования оспариваемых нормативных актов (нормативный акт не прошел государственную регистрацию); по смыслу и соответствию оспариваемого нормативного акта нормативным актам большей юридической силы (нормативный акт не соответствует смыслу нормативных положений конкретного закона).

ГПК РСФСР (ч. 3 ст. 116) устанавливает подсудность Верховному Суду РФ дел об оспаривании нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан. Вместе с тем, учитывая принцип равного права на судебную защиту граждан и организаций, Верховный Суд РФ принимает к своему производству и рассматривает такие дела и по заявлениям организаций. О правильности такой позиции Верховного Суда РФ свидетельствует, например, и положение ст. 23 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", в котором указывается на возможность судебного обжалования нормативных актов Правительства РФ не только для граждан, но и для организаций.

Рассматривая заявление о признании нормативного акта недействительным, суд должен в первую очередь выяснять соответствие (степень, объем соответствия) этого акта закону. В своем решении суд устанавливает либо незаконность (недействительность) нормативного акта, либо отказывает в удовлетворении заявленного требования. Решение суда об удовлетворении заявления о признании нормативного акта недействительным из-за его несоответствия положениям закона означает не только невозможность дальнейшего действия данного нормативного акта (он утрачивает юридическую силу), но и то, что этот акт не порождает'правовых последствий с момента его издания. С момента вступления в за-

См.: Жилин Г. Признание нормативных актов недействительными // РЮ. 1998. № 7. С. 41.

>>>322>>>

конную силу решения суда о признании индивидуального или нормативного акта либо отдельной его части незаконными в соответствии с ч. 3 ст. 239 ГПК РСФСР этот акт или его отдельная часть считаются недействующими. До вступления решения суда в законную силу нормативный акт юридически считается действующим. Однако после вступления решения в силу нормативный акт юридически становится недействительным, т. е. не порождающим правовых последствий с момента его издания. Гражданский кодекс РФ (ч. 2 ст. 13) устанавливает, что в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению и защите. В литературе указывается на типичную судебную ошибку, когда суды вместо вывода в решении о признании акта недействующим (недействительным) указывают на его отмену, так как отмененный акт юридически считается действующим до его отмены.

После вступления решения суда в законную силу для других лиц, которые не были инициаторами судебного обжалования, пути для вторичного обжалования оспоренного нормативного акта в суде общей юрисдикции закрываются. Тем самым повышается роль и значимость судебного решения по спорам о соответствии закону нормативных актов, принимаемых различными органами государственной исполнительной власти.

В судебной практике встречаются и будут встречаться в будущем проблемы оспаривания нормативных актов, которые пока не нашли законодательного регулирования. Например: вправе ли суд при оспаривании только части нормативного акта проверить по своей инициативе законность той части акта, которая заявителем не оспаривается? Связан ли суд при вынесении решения основаниями или доводами заявителя или суд по своей инициативе должен выяснять и другие основания, при наличии которых нормативный акт может быть признан недействительным?

При рассмотрении дела суд должен в каждом случае проявлять активность в выяснении степени соответствия оспариваемого акта (части акта) законам. Поэтому суд должен исследовать и оценить все основания, по которым, данный нормативный акт может быть признан незаконным. При рассмотрении вопроса о законности отдельных частей нормативного акта и в случае признания их недействительными суд не должен оставлять без внимания и другие части нормативного акта (хотя они и остаются законными), поскольку в силу признания недействительными некоторых час-

См.: Жилин Г. Указ. соч. С. 42.

>>>323>>>

тей нормативного акта реальный практический смысл и значимость всего акта утрачиваются.

Рассмотрение подобных дел имеет ряд процессуальных особенностей. Прежде всего заметим, что в настоящее время широкое распространение получило мнение о том, что дела об оспаривании в судах общей юрисдикции нормативных актов на предмет их соответствия законам должны основываться на общих правилах гражданского судопроизводства — правилах искового производства, которые содержат несколько особенностей процессуального характера, находящихся в различных законодательных актах.

В литературе существует также и другой взгляд: указанные споры должны рассматриваться в порядке производства, применяемого при рассмотрении жалоб на действия различных государственных органов, учреждений, организаций, должностных лиц по Закону РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г. Данный специальный порядок, включенный в гл. 24 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, входит в систему производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, и включает в себя общие правила Гражданского процессуального кодекса с учетом изъятий и дополнений, установленных Законом РФ от 27 апреля 1993 г. и указанной главой ГПК РСФСР. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. № 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" (с изменениями и дополнениями от 25 октября 1996 г.) дела об оспаривании нормативных актов не относятся к делам по жалобам на действия органов власти, управления, должностных лиц по Закону РФ от 27 апреля 1993 г. и на них не распространяется установленный специальный порядок производства.

Действительно, возбуждение производства по делу об оспаривании нормативного акта может осуществляться не только с целью защиты прав и интересов граждан, но и юридических лиц, в отношении которых Закон РФ от 27 апреля 1993 г. не применяется. Более того, при оспаривании нормативного акта речь идет об обеспечении публичных интересов, т. е. интересов не только лиц, обратившихся в суд с соответствующим заявлением, но и интере-

 См.: Уксусова Е. Процессуальные особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных актов // РЮ. 1999. № 1. С. 12.

>>>324>>>

сов неопределенного круга лиц, не обратившихся в суд с аналогичными заявлениями, но в отношении которых оспариваемый акт действует совершенно одинаковым образом. Дела же об обжаловании действий и решений органов публичной власти и должностных лиц по Закону РФ от 27 апреля 1993 г. рассматриваются судами с целью обеспечения индивидуальных интересов; данная судебная процедура создана для обжалования конкретных действий или решений органов публичной власти и их должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан.

Рассмотрение дел об оспаривании законности нормативных актов в судах общей юрисдикции должно основываться на правилах общего искового производства, так как в указанном постановлении Пленума Верховного Суда РФ (п. 4) определяется, что эти дела рассматриваются в соответствии со ст. 231, 232 ГПК РСФСР единолично по общим правилам ГПК РСФСР с теми изъятиями и дополнениями, которые установлены законами Российской Федерации. Однако Гражданский процессуальный кодекс не предусматривает в отношении дел об оспаривании нормативных актов иного специального порядка, который включал бы указанные специальные изъятия и дополнения в рамках производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Более того, в России не приняты и специальные законы, которые устанавливали бы особый порядок производства в судах общей юрисдикции по делам об оспаривании законности нормативных актов. Гражданский процессуальный кодекс (ст. 116) устанавливает, что дела об оспаривании нормативных актов федеральных органов исполнительной власти рассматриваются по первой инстанции Верховным Судом РФ. Новое законодательство, как и действовавший ранее Закон РСФСР "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" (ст. 60) определяет, что дела о признании недействительными нормативных актов государственной власти краевого (областного) уровня подсудны краевому (областному) суду. Заявление о признании недействительным нормативного акта городского органа власти или управления должно быть рассмотрено по первой инстанции в судах общей юрисдикции этих субъектов РФ. Таким образом, в некоторых случаях возникает потребность в анализе соответствующих материальных законов, а не законов, содержащих процессуальные нормы.

Важным видом судебного контроля за законностью правовых актов и эффективной формой защиты конституций (или уставов) объектов РФ является деятельность конституционных (уставных)

>>>325>>>

судов в субъектах Российской Федерации. Несмотря на то, что права субъектов РФ на создание конституционных (уставных) судов в соответствующих субъектах РФ законодательно установлены, процесс их формирования идет чрезвычайно медленно. Можно согласиться с мнением, что органы законодательной власти субъектов РФ попросту не желают устанавливать судебного контроля за их законотворческой деятельностью. Недооценка важности конституционных (уставных) судов в субъектах РФ может привести к бесконтрольному развитию противоречивого регионального законодательства, не подчиненного контролю судебных органов. Создание конституционных (уставных) судов позволит обеспечить полный судебный контроль за различными правовыми актами, в том числе и за актами, принимаемыми органами местного самоуправления. В настоящее время нормативные акты органов местного самоуправления в области экономики, финансов, управления собственностью находятся вне сферы судебного контроля, так как споры, связанные с этими правовыми актами, неподведомственны судам общей юрисдикции и арбитражным судам. Все это обусловлено конституционным установлением особого статуса местного самоуправления и его органов, которые, как известно, не входят в систему исполнительной власти России. Судебный контроль за соответствием нормативных правовых актов местного самоуправления федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ не может осуществляться федеральными судами, потому что это не закреплено в действующем процессуальном законодательстве (например, в ГПК РСФСР и АПК РФ). Согласно действующему законодательству судебный контроль судов общей юрисдикции может осуществляться лишь по отношению к нормативным и индивидуальным актам органов местного

 О конституционной юстиции см., например: Кряжков В. А. Проблемы становления конституционной юстиции субъектов Российской Федерации // ГиП. 2000. № 5. С. 99—102; Овсепян Ж. И. Конституционное судебно-про-цессуальное право: у истоков отрасли права, науки и учебной дисциплины // Правоведение. 1999. № 2. С. 196—212.

 См.: Чепурнова Н. Конституционный (уставный) суд как орган судебного контроля за законностью правовых актов субъекта Федерации // РЮ. 1999. № 3. С. 2. См. также: Митюков М. Конституционные (уставные) суды: от теории вопроса к практике решения // РЮ. 2000. № 4. С. 2—4; Раб-тсо Т. А. Правотворчество законодательных органов субъектов Федерации: возможен ли превентивный надзор прокуратуры? // ЖРП. 2000. № 9. С. 51—55; Студеникина М. С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации // ЖРП. 1997. № 1. С. 59—68; Сычев А. П. Нормотворчество субъекта Российской Федерации (на примере Новосибирской области) // ЖРП. 2001. № 1. С. 91—95.

>>>326>>>

самоуправления, которые затрагивают права и свободы граждан; т. е. суды рассматривают жалобы граждан на действия и решения органов местного самоуправления и их должностных лиц. Арбитражный суд может также рассматривать споры, возникающие в связи с изданием органами местного самоуправления индивидуальных ненормативных актов, касающихся экономических вопросов. На сегодняшний день отсутствуют реальные юридические механизмы приведения в соответствие федеральным и региональным законам многих нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления. Восполнить такой пробел могли бы конституционные (уставные) суды в субъектах РФ. Следует согласиться с мнением, согласно которому создание конституционных (уставных) судов в субъектах РФ и отнесение к их компетенции проверки правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации, нормативных актов функционирующих в субъектах Федерации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, уставов муниципальных образований, нормативных актов органов местного самоуправления позволят в судебном порядке в рамках установленной судебной процедуры отменять незаконные акты, противоречащие конституциям и уставам субъектов РФ. Вместе с тем Верховный Суд РФ, ссылаясь на ст. 46 Конституции РФ, гарантирующую каждому судебную защиту его прав, в течение нескольких лет расширял сферу подведомственности судов общей юрисдикции, которые принимали к своему производству соответствующие дела. Это происходило при отсутствии правового регулирования порядка рассмотрения споров, связанных с выяснением соответствия нормативных актов органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов РФ законодательству Российской Федерации и законодательству ее субъектов. Суды общей юрисдикции, ссылаясь на руководящие разъяснения Верховного Суда РФ, принимали к своему производству указанные дела. Поэтому в настоящее время можно услышать и мнение, согласно которому в условиях расширительного толкования подведомственных судам общей юрисдикции споров, связанных с выяснением законности нормативных актов органов власти и органов местного самоуправления в субъектах РФ и степени их соответствия конституциям или уставам соответствующих субъектов РФ, нецелесообразно создавать специальные конституционные (уставные) суды. Вместе с

 См.: Чепурнова Н. Конституционный (уставный) суд как орган судебного контроля за законностью правовых актов субъекта Федерации. С. 4.

>>>327>>>

тем Конституционный Суд РФ в постановлении от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ указал, что устранение неконституционного закона из системы правовых актов не может быть достигнуто ни путем разрешения дел в порядке гражданского, административного или уголовного судопроизводства, ни путем разъяснений по вопросам судебной практики, которые в соответствии со ст. 126 и 127 Конституции РФ дают Пленумы Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Указанные инстанции не вправе определять при разрешении конкретных дел не установленный в Конституции РФ или другом федеральном конституционном законе иной порядок обеспечения применения Конституции РФ. Таким образом, в условиях отсутствия федерального регулирования процедуры судебной проверки соответствия конституциям и уставам субъектов РФ нормативных актов их органов власти, уставов муниципальных образований и нормативных актов органов местного самоуправления наиболее правильным выходом является законодательное регулирование данного вопроса на уровне субъектов РФ, т. е. принятие в них специальных законов о конституционных (уставных) судах субъекта РФ. Создание таких судов будет направлено и на обеспечение судебной защиты местного самоуправления. В Заключении по результатам парламентских слушаний "О ходе реализации концептуальных положений судебной реформы в Российской Федерации" от 24 декабря 1998 г. Совет Федерации Федерального Собрания РФ рекомендовал органам государственной власти субъектов РФ ускорить создание конституционных (уставных) судов субъектов РФ, предусмотренных ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", а также обобщать и учитывать опыт действующих конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

3.6.2. Административный порядок обжалования

Административный порядок обжалования. Многие российские федеральные законы содержат нормы, устанавливающие для граждан и юридических лиц возможность обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц, нарушающих их права и законные интересы. В настоящее время действуют специальные нормативные акты, детально устанавливающие процедуру административного обжалования, например:

 См.: Как преодолеть кризис правосудия // РЮ. 1999. № 2. С. 5.

>>>328>>>

"О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. (с изменениями и дополнениями от 4 марта 1980 г. и от 2 февраля 1988 г.)); Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в федеральных органах правительственной связи и информации (утв. приказом ФАПСИ при Президенте РФ от 27 марта 2000 г. № 60); Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах федеральной службы безопасности Российской Федерации (утв. приказом ФСБ РФ от 4 декабря 2000 г. № 613). В специальной литературе можно обнаружить полезные советы и по формированию новых органов и по установлению правового статуса должностных лиц, обеспечивающих права и свободы граждан.

Большая часть всех административно-правовых споров разрешается в административном (внесудебном) порядке. Гражданин направляет свою жалобу в вышестоящий орган управления по отношению к органу (должностному лицу), принявшему неблагоприятное, по мнению гражданина, для него решение. Данный способ разрешения административно-правового спора представляет собой часть управленческой деятельности, так как вышестоящее должностное лицо, рассматривая жалобу гражданина, осуществляет обычные контрольно-надзорные функции, распространяемые на всю систему и структуру подчиненных ему органов, организаций, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. В результате такого рассмотрения вышестоящий орган (или должностное лицо) принимает по жалобе решение, в котором устанавливается законность, обоснованность и целесообразность обжалуемого решения или действия подчиненного должностного лица или самого органа управления. Здесь также налицо действие важного административно-правового метода регулирования общественных отношений, а именно при рассмотрении спора реализуются правоотношения "власти-подчинения", несмотря на то, что административно-правовой спор возник при реализации отношений "горизонтального" типа (т. е. во взаимоотношениях не подчиненных друг другу субъектов).

 См.: Ведомости СССР. 1968. № 17. Ст. 144; 1980. № 11. Ст. 192; 1988. № 6. Ст. 94.

 См.: Бюллетень. 2000. № 18-19. С. 60—75.

 См.: РГ. 2001. 3 февр.

 См., например, предложение о создании ювенальной юстиции (защите прав несовершеннолетних, сирот): Бойцова А., Голованъ А., Шамсутди-нов Н. Ювенальная юстиция — защита для сирот // РЮ. 1998. № 8. С. 42.

>>>329>>>

Целесообразно обратить внимание и на возможности административного контроля за нормативными правовыми актами, принимаемыми в муниципальных образованиях органами местного самоуправления. Учитывая современную конституционную модель местного самоуправления в России, государство, его органы и должностные лица имеют ограниченные полномочия в области осуществления административного контроля. Государственные органы не вправе отменять принятые органами местного самоуправления нормативные правовые акты, так как органы местного самоуправления не подчиняются государственным органам, и при формировании структуры муниципального управления, а также решения в рамках установленной компетенции вопросов местного значения являются самостоятельными. Только соответствующие суды (суды общей юрисдикции, Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ) могут принять решение о недействительности (незаконности) указанных актов, если в судебном процессе будет доказано наличие норм, противоречащих конституционным положениям или законам. Законность нормативных правовых актов муниципальных образований может обеспечиваться и при осуществлении процедуры государственной регистрации уставов муниципальных образований; в этом случае в регистрации может быть отказано по мотивам наличия противоречия положений устава Конституции, федеральным законам или законам субъекта РФ.