Тема 3.1. Сущность, предмет и метод административного права

Сущность административного права. Административное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих определенные сферы общественных отношений, составляющих предмет этой отрасли права. При этом предмет административного права отвечает на вопрос — что, какие общественные отношения регулируются нормами данной отрасли права, а метод административного права отвечает на вопрос — как, каким образом нормы выполняют свое регулирующее воздействие.

Однако прежде чем говорить о предмете и методе административного права, необходимо показать его сущность, предназначение, целевую направленность, т.е. самое главное, что характеризует эту отрасль права.

Административное право призвано регулировать общественные отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной власти, осуществления государственного управления. Поэтому административное право называют правом управления или управленческим правом, ибо содержанием деятельности органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления является именно государственное или «публичное» уп­равление.

Такое понимание сущности административного права было общепринятым на протяжении десятилетий. Однако в современных условиях сущность административного права должна быть допол­нена вторым и, может быть, самым важным элементом. Административное право теперь все в большей мере призвано регулиро­вать общественные отношения, возникающие между личностью и государством, между гражданином и органами исполнительной власти, обеспечивая реализацию и охрану прав и свобод граждан в сфере государственного управления, их защиту от возможного про­извола, ущемления или ограничения этих прав и свобод со стороны того или иного чиновника государственного аппарата.

Изменения сущности административного права связаны преж­де всего со становлением Российской Федерации как демократи­ческого федеративного правового государства. Эти изменения можно сгруппировать по ряду направлений.

1. Изменение политической системы повлекло за собой деидеологизацию законодательства, в том числе и административного права. В нормативных правовых актах, например законах «О мили­ции», «О безопасности», «О безопасности дорожного движения», «О пожарной безопасности», «О внутренних войсках МВД РФ», отсутствуют идеологические характеристики сущности государст­ва, государственно-правовых и общественных институтов, служа­щие в прошлых подобных правовых документах фиктивным при­крытием тоталитарного государства. Сейчас конституционно за­креплены многопартийность и идеологическое разнообразие.

Гуманизация всех институтов государства и общества, перенос центра внимания на обеспечение прав и свобод человека и гражда­нина, которые рассматриваются как высшая ценность (ст. 2 Консти­туции РФ), привели к пересмотру концепции взаимоотношений государства и гражданина. Вместо признаваемого приоритета об­щественных, государственных интересов над личными, в основу положена концепция приоритета личности, взаимной ответствен­ности государства и гражданина.

Между тем еще не так давно господствующей была принципи­ально иная позиция, находящая отражение в деятельности всех государственных органов, во всех правовых актах. Вот как ее выра­зил в 1927г. известный административист Карадже-Искров: «Инди­видуальная свобода не является для нас основным принципом...» наше государство проникнуто идеями коллективизма и не склонно выдвигать на первый план личность. Наоборот, оно рассматривает отдельных личностей как средство для достижения своих целей... у нас личность не является чем-то самоценным, она лишь винтик огромной машины. Поэтому и обеспечение ее прав стоит на втором месте» (Новейшая эволюция административного права. Иркутск, 1927). К счастью, эти времена ушли и положение, зафиксированное в ст. 2 Конституции Российской Федерации, находит реальное отражение во всем новейшем законодательстве, в том числе и административном.

2. Организация государственной власти на основе теории разделения властей привела к прекращению всевластия Советов и партийной номенклатуры, к самостоятельности исполнительной власти и административного права, которое ранее обычно заменялось «телефонным» правом партийных руководителей.

3. Реорганизация федеративного устройства России связана c закреплением новых принципов федерации, которые призваны обеспечить целостность и суверенитет России в целом и одновре­менно необходимый уровень самостоятельности ее субъектов, воз­можность решения на местах широкого комплекса вопросов развития территории с учетом их национальных, экономических и иных интересов и особенностей. Роль административного права в этом процессе также коренным образом меняется, поскольку ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ отнесла административное и административно-процессуальное законодательство. А это значит, что все субъекты Рос­сийской Федерации могут создавать необходимую им собственную административно-правовую законодательную базу, разумеется не противоречащую федеральному законодательству, для успешного функционирования органов исполнительной власти своего уровня, исполнительных органов местного самоуправления, обеспечения прав и свобод граждан своей территории. Примером тому может служить весьма специфическое и по оценкам специалистов доста­точно эффективное законодательство Республики Татарстан.

4. Переход к рыночным отношениям в экономике самым суще­ственным образом повлиял и на сущность административного права. Возникновение многообразия форм собственности потребо­вало и равной защиты со стороны государства всех ее форм, жест­кого государственного регулирования новых экономических про­цессов. Между тем на первом этапе экономических реформ государство вместе со сложившимся ранее правовым механизмом «ушло», а некоторые писали, что «убежало» из экономики, предоставив право решать возникшие в экономике совершенно новые проблемы рыночным механизмам, в частности, конкуренции. Од­нако из этого ничего не вышло, а в результате получился дикий рынок, дикая приватизация и все другие «прелести», нам хорошо известные. Стало ясно, что без государственного регулирования, и прежде всего административно-правового, экономические пробле­мы решить невозможно. Государство с помощью административно­го права стало усиливать свое воздействие на экономику, облекая экономические механизмы — цена, прибыль, налог, пошлина, квота, кредит и т.д. — в административно-правовую форму, т.е. пошло по пути, по которому идут все развитые государства.

5. Формирование правового государства, правовая реформа на основе верховенства Конституции РФ, приоритета закона во всех сферах жизни общества не оставили в стороне и административное право. Суть изменений, которые здесь происходят, состоит в том, что ранее административное право представляло собой совокуп­ность в основном подзаконных актов, т.е. постановлений прави­тельства, актов министерств и ведомств — приказов, инструкций, наставлений, уставов, положений, которые нередко не только под­меняли закон, но и дополняли, изменяли, а подчас и сводили его на нет. Как можно заметить, теперь основные вопросы функциониро­вания исполнительной власти регулируются на основе законов, нормативных указов Президента РФ. Готовится новый Кодекс РФ об административных правонарушениях, а также налоговый, бюд­жетный и некоторые другие кодексы, носящие преимущественно административно-правовой характер.

Предмет административного права

Предмет административного права представляет собой систе­му общественных отношений, регулируемых административно-правовыми нормами. Предмет административного права включа­ет в себя пять составляющих его частей.

Во-первых, это общественные отношения, возникающие в про­цессе реализации исполнительной власти, осуществления государ­ственного управления на всех его иерархических уровнях: от Прези­дента РФ до администрации государственных предприятий, учреж­дений и организаций. Здесь имеется в виду прежде всего внешняя деятельность органов исполнительной власти, всей системы opгaнов государственного управления, для осуществления которой они собственно и созданы, а именно, организация экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности.

Во-вторых, это внутриорганизационные отношения всех государственных органов, которые в основном одинаковы, похожи, однотипны независимо от того, где они осуществляются: в органах исполнительной власти, законодательных или судебных. Эти отношения охватывают информационно-аналитическую работу, делопроизводство, прием на работу, перемещение по службе, увольнение, дисциплинарную ответственность, поощрение, материально-техническое обеспечение и т.п. Вся эта деятельность носит вспомогательный, обеспечительный характер и регулируется нормами административного права.

В-третьих, к предмету административного права относится функционирование общегосударственного контроля, который осуществляется на территории всей Российской Федерации от имени государства, будучи наделен государственно-властными полномочиями федерального характера. При этом контроль осуществляется в отношении всех государственных органов не только с точки  зрения законности принимаемых актов и совершаемых действий, но и их целесообразности, чем коренным образом отличается от общего надзора органов прокуратуры. Меры, принимаемые общегосударственным контролем, носят дисциплинарный характер, включая отстранение нарушителей от работы (должности) и де­нежный начет. Ранее этот вид контроля имел различные назва­ния — Рабоче-крестьянская Инспекция, Министерство контроля, партийно-государственный контроль, народный контроль. В  пocледние годы он был упразднен. Однако государственная необходимость в такого рода контроле очевидна и начинает воссоздаваться в виде Контрольного управления Администрации Президента РФ.

В-четвертых, предмет административного права охватывает и деятельность судов и судей по рассмотрению дел об администра­тивных правонарушениях. Дело в том, что, являясь органом право­судия, они тем не менее руководствуются нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях, что не может быть изъято из предмета административного права. Возможно, эта сфера деятель­ности судов и судей со временем превратится в административную юстицию, суды будут называться административными, а судьи мировыми, единолично рассматривающими значительную категорию дел об административных правонарушениях.

В-пятых, к предмету административного права могут быть отне­сены общественные отношения, возникающие в деятельности об­щественных объединений, которым государство передало некото­рые свои государственно-властные полномочия. Например, народ­ным дружинам переданы некоторые полномочия государственных правоохранительных органов в сфере охраны общественного по­рядка, и народные дружинники могут осуществлять задержание нарушителей, составлять протоколы (акты) о правонарушениях. Ес­тественно, подобная деятельность общественных объединений ре­гулируется нормами административного права.

Метод административного права

Метод административного права, характеризующий способ регулирующего воздействия на общественные отношения, отли­чается рядом особенностей. Он включает в себя иерархичность, т.е. выполнение предписаний, приказов, команд, требований, за­претов вышестоящих органов и должностных лиц нижестоящими. Этот метод может быть сопоставлен с методами гражданско-правового регулирования. Учет этих различий особенно необходим тогда, когда нормы административного и гражданского права регулируют одну и ту же группу общественных отношений (например, отноше­ния в области разграничения государственной собственности, инвестиций, торговли регулируются и административным, и граждан­ским правом).

Для гражданско-правового регулирования характерно истори­ческое равенство воль сторон; отсюда широкое применение дого­ворных форм. Административно-правовой метод предполагает не­равенство воль сторон: воля одной из них главенствует над волей другой стороны. Это имеет место во взаимоотношениях органов исполнительной власти и предприятий, учреждений, организаций, органов исполнительной власти и граждан. В административно-правовых отношениях одна сторона очень часто наделена государ­ственно-властными полномочиями по отношению ко второй сторо­не, именно она — первая сторона — принимает юридически обяза­тельные решения, осуществляет государственный контроль за действиями другой, может в предусмотренных законом случаях приме­нить принуждение к ней. Хотя нередко вопрос решается по инициативе второй стороны отношения (пример тому — заявление граж­данина о предоставлении жилой площади), но решение принимает именно орган исполнительной власти. Вторая сторона не может  отказаться от исполнения предписания органа, осуществляющего такую власть, и вправе лишь обжаловать его в компетентный государственный орган.

Данный метод предполагает состояние подчиненности воли одной стороны по отношению к воле другой, причем это состояние может быть достигнуто не только на добровольной, но и на принудительной основе. Этот метод предполагает возможность заставить подчиняться воле властвующего лица с использованием самых решительных мер, вплоть до применения оружия, например отраже­ние посягательства на охраняемый объект. Метод административного права — это метод одностороннего властвования, например инспектор ГАИ самостоятельно, без согласования и без какой-либо санкции привлекает к ответственности нарушителя правил дорожного движения, выехавшего на перекресток на красный сигнал светофора. Этот метод характеризуется юридическим неравенством сторон, например, руководитель и подчиненный, начальник мили­ции и нарушитель общественного порядка. Объем юридических полномочий их различен; с одной стороны, наличие всех прав и обязанностей, предусмотренных законом, для выполнения управленческих функций, с другой — преимущественно обязанность вы­полнить предъявляемые требования, понести наложенное дисцип­линарное или административное  взыскание. Вместе с тем здесь необходимо подчеркнуть их равенство перед законом, т.е. руководитель и подчиненный, начальник милиции и нарушитель обладают определенными правами и несут соответствующие обязанности, в равной мере подлежащие безусловному выполнению.

Наконец, следует отметить и такую особенность метода административного права, как безоговорочная, лишенная какой-либо диспозитивности обязательность выполнения установленных зако­ном правил, норм, стандартов, требований, запретов и иных пред­писаний. Причем эта обязательность может касаться всех граждан, например общеобязательность соблюдения правил поведения в об­щественных местах, правил перехода улиц, либо только специаль­ных субъектов административного права — водителей автомототранспорта, военнослужащих, охотников, должностных лиц и т.д.

Итак, если суммировать все сказанное о методе административного права, то его можно определить как метод «власти и подчинения», приказа и исполнения, команды и выполнения. Данный метод административного права является приоритетным, преобладаю­щим, превалирующим. Но не единственным. Не все отношения в сфере исполнительной власти построены по схеме «власть — под­чинение», т.е. по вертикали.

В административном праве существует немало ситуаций, когда необходимо регулировать возникающие так называемые горизон­тальные общественные отношения, стороны которых находятся на одном иерархическом уровне, например два министерства — МПС и МВД. Здесь отсутствует подчиненность, юридический статус ха­рактеризуется полным равенством и ни о каком одностороннем властвовании не может быть и речи.

Вот тогда и возникает потребность в иных методах администра­тивно-правового регулирования, в качестве которых выступают взаимодействие, согласование, координация, соглашение, админи­стративный договор и др.