§4. Гетьманська концепція побудови охоронного апарату і її нормативне забезпечення

Гетьманський переворот. Державний переворот в Україні 29 квітня 1918 р. відбувся майже безкровним шляхом. Колишніх керівників держави не було репресовано, а службовці державного апарату, крім вищої ланки, лишилися на своїх місцях. У день перевороту німецькою контррозвідкою були заарештовані лише управляючий Міністерством закордонних справ М. Любинський, директор Адміністративно-політичного департаменту МВС Ю. Гаєвський і військовий міністр О. Жуковський. Їх підозрювали у створенні таємної організації «Комітет Спасіння України», яка ставила за мету підготовку збройного повстання для усунення німецько-австрійського впливу на самостійний курс УНР 147. Привід викриття заколотників був використаний німецькою контррозвідкою для припинення засідання Центральної Ради.

Про ці події київські «Последние новости» надрукували: «Із зала засідання члени Центральної Ради були перепроваджені у сусідню кімнату, де німецький офіцер попрохав їх зберігати спокій і оголосив, що незабаром вони будуть звільнені. Між тим розпочався обшук у приміщенні Ради. Скриньки столів, окремі шафи були ретельно оглянуті, все, що там зберігалося – перевірялося. Через те, що ключі від деяких столів знаходились у відсутніх на випадок неділі службовців Ради, було викликано слюсаря, який зламав всі закриті скриньки» 148.

Після обшуку німці відпустили парламентарів по домівках. А тим часом прихильники П. Скоропадського взяли під контроль всі державні установи в столиці. Опір спробували чинити лише Січові Стрільці, які охороняли Раду. Під час короткочасної стрілянини загинуло троє гетьманців 149. На місцях урядовці УНР не чинили опору зовсім.

Так розповідав свідок про зміну влади на Волині: «Гетманский переворот в Житомире не сопровождался никакими насильственными действиями. Приехал толстый помещик, заказал в местной типографии грамоту и расклеил ее. Прибыл из Киева с мандатом гетмана Андро, и Волынский губерниальный комиссар Центральной Рады Куриленко спокойно сдал ему дела» 150.

Але, незважаючи на «оксамитовий» вигляд, формально нелегітимний шлях приходу до влади генерала Скоропадського спонукав його з перших днів існування проголошеної Української Держави турбуватися про швидку розбудову дійового охоронного апарату. Того ж вимагала необхідність ліквідації анархо-кримінальної ситуації в країні. Враховуючи «правоохоронний» досвід своїх попередників, гетьман розумів, що для досягнення цієї мети потрібні владні заходи як організаційного, так і законодавчого характеру.

Законодавчі чинники організації охоронної системи гетьманату. В руслі вимог німецько-австрійських союзників як замовників нової української влади прозвучали перші законодавчі акти гетьмана. Уже в його Грамоті від 29 квітня 1918 р. оголошувалось: «Права приватної власності як фундаменту культури й цивілізації відбудовуються в повній мірі, й усі розпорядження бувшого Українського уряду, а рівно Тимчасового уряду російського, відмінюються і касуються. Відбудовується повна свобода по розробленню купчих по куплі-продажу землі. На економічнім фінансовім полі відбудовується повна свобода торгівлі й відкривається широкий простор приватного підприємства й ініціативи» 151.

Даним оголошенням Скоропадський сприяв подальшому розвитку інституту приватної власності, закладав підвалини своєї законодавчої діяльності, а для нового уряду ця теза окреслювала одну з найважливіших галузей охоронної діяльності – забезпечення відновлених прав власників і орендаторів.

Разом з тим слід зауважити, що проголошення урядового курсу на ринкову економіку означало кардинальну зміну державних ціннісних пріоритетів. За умов попередньої соціалізації, а подекуди й комунізації суспільного життя це неминуче мало спричинити опозиційний настрій до гетьманської влади в середовищі верств, які отримали найбільшу користь від революційного розподілу власності, що відбувався за принципом «грабуй награбоване». Таким чином, гетьманський уряд неминуче зіштовхувався з необхідністю вжиття непопулярних дій, зокрема адміністративного і кримінального примусу. Це відразу закладало зовнішню очевидність суперечності між його декларативними оголошеннями і засобами їхнього досягнення. А відтак, одразу робило владу гетьмана вкрай вразливою з боку опозиційних висловлювань.

16 травня 1918 р. «Державний вістник», офіційний орган уряду Української Держави, опублікував Закони про тимчасовий державний устрій України, де були оголошені загальні права й обов'язки «козаків і громадян Української Держави». Народу було гарантовано: захист від незаконного переслідування та арешту; неможливість суду або покарання за вчинки, не передбачені законом у час їхнього здійснення; недоторканність оселі і власності; можливість вільного вибору праці і місця мешкання, придбання і відчуження майна. Також було продекларовано свободу висловлювати свої думки, розповсюджувати їх друкованими або іншими засобами, але в межах закону; гуртуватися у спілки і громади з метою, що не суперечить законові; організовувати мирні, беззбройні збори. Серед обов'язків громадян вказувалося на захист Батьківщини, сплату встановлених законом податків, мита і на відбуття повинностей. Чи не відповідає це сучасним конституційним деклараціям України? До речі, зараз ми теж не маємо безболісних рецептів досягнення конституційних віх.

Забезпечити виконання громадянами Української Держави вказаних обов'язків і захистити їхні права повинен був гетьманський державний механізм, зокрема охоронний апарат як його складова частина. Новий український уряд було затверджено наказом гетьмана від 3 травня. Посаду отамана-міністра Ради Міністрів і одночасно міністра внутрішніх справ поєднував Ф. Лизогуб. Це відповідало традиційному урядовому устрою Російської імперії. Використання загальної моделі її державного управління, залишивши на території України старі осередки галузевого і місцевого апарату, Скоропадський вважав найбільш доцільним.

Міліційно-армійські експерименти 1917 – початку 1918 р. виявили неспроможність боронити напівгромадськими формуваннями ні зовнішню державну безпеку, ні внутрішній правопорядок. У той час П. Скоропадський був безпосереднім свідком, а певною мірою й учасником боротьби за громадський порядок в Україні. У рангах командира 1-го Українського корпусу, «Отамана всього козацтва», командуючого збройними силами Правобережної оборони України він керував затриманням фронтових дезертирів і покаранням мародерів улітку, роззброєнням анархо-більшовицьких частин восени 1917 р. Це дозволяло йому використати позитивний досвід правоохоронної діяльності і врахувати помилки. Тому за умов кризового стану держави найважливішим, на думку гетьмана, було не продовження ефимерних пошуків в охоронній галузі, а зупинка руйнації загальної системи діяльності охоронного апарату, побудованої на певних практичних досягненнях і усталених традиціях. Але, враховуючи негативне ставлення більшості населення до царських жандармських і поліцейських органів, каральних військових підрозділів, дзеркально відновлювати колишні російські силові структури в Україні було б не бажаним. Тому гетьманська охоронна концепція мала кілька магістральних напрямів.

В основу міжвідомчого розподілу урядових охоронних функцій Української Держави було покладено російський «Свод законов по предупреждению и пресечению преступлений» (вид. 1890 р.). В додатках до його першої статті зазначалося, що «вище направлення дії по охороні державного порядку і громадського спокою належить Міністерству внутрішніх справ. Вимоги його, до цієї галузі належні, підлягають негайному виконанню всіма місцевими начальствами. Всі відомства повинні здійснювати повне сприяння установам і особам, яким доручена охорона державного порядку і громадського спокою». При оголошенні у місцевості військового стану владні керівні повноваження переходили від МВС до головнокомандуючого чи командуючих арміями. Тобто гетьман намагався насамперед чітко відокремити функції армії і внутрішніх охоронних органів на підставі нормативного визначення їхніх дій у мирний і військовий час.

При цьому розбудову державної охоронної системи передбачалося здійснювати у взаємодії з союзниками і з оглядом на можливість безпосереднього залучення до боротьби з антивладними виступами німецько-австрійського військового контингенту. Дотримання вимог законності в ході діяльності всіх охоронних структур держави і застосування покарань згідно з існуючими законами повинні були забезпечити органи юстиції, суду і виконання покарань, система яких переважно залишалася протягом 1917–1918 рр. в Україні незмінною.

Отже, серед нормативно-правових актів, що мали впровадити в життя гетьманську охоронну концепцію, слід відокремити такі, що закладали організаційні основи і окреслювали функціональні повноваження охоронних органів і підрозділів; такі, що визначали підстави притягання порушників до юридичної відповідальності і регламентували процесуальні дії гетьманських охоронців; такі, що розподіляли компетенцію української і союзної влади в охоронній галузі.

Поліція. Основні сподівання у справі усталення громадського порядку в державі гетьман пов’язував з поліцейськими органами. В день оголошення урядового кабінету відразу ж за поданням отамана-міністра було призначено товаришів (заступників) міністра внутрішніх справ О. Вишневського і М. Вороновича. Останній відповідав за організацію поліції 152. Почалося термінове формування структурних підрозділів МВС. Поряд з департаментами міського самоврядування, страхування, біженців, головним управлінням військового обов’язку, управлінням у справі преси, українським телеграфним агентством з’явився департамент Державної варти. 18 травня 1918 р. гетьманом було затверджено тимчасову постанову «Про зміну існуючих законів про міліцію і утворення Державної варти». Вже сама назва свідчила про державний статус охоронців. Відтепер постанова Тимчасового уряду про міліцію від 17 квітня 1917 р. і всі розпорядження Центральної Ради щодо міліції скасовувалися. Вартові «утримувалися на кошти Державної Скарбниці за рахунок авансу 10 млн крб., який було відкрито Міністерству внутрішніх справ згідно з постановою Ради міністрів від 13 травня 1918 р.» 153. Діяльність департаменту Державної варти у складі МВС визначалася «Сводом Учреждений государственных» (ст. 361, 362, ч. 2, т. 1, Св. Зак. Рос. имп.).

В основу формування центральних керівних і місцевих структур було покладено російський принцип розподілу і взаємодії загальних і політичних поліцейських підрозділів. Загальні підрозділи варти створювалися відповідно до «Свода Губернских Учреждений»

(ст. 633 – 849, ст. 861 – 1000, ч. 2, т. 1, Св. Зак. Рос. имп.) в губерніях і градоначальствах: Київському, Одеському, Миколаївському. Вони підлягали, як і резервні вартові дивізіони та сотні, губернським, повітовим старостам і міським отаманам. Функції політичної поліції виконували територіальні освідомчі відділи, що перебували в підвійному підпорядкуванні губернських старостів і міських отаманів, а також освідомчого відділу департаменту Державної варти.

Згідно зі «Сводом учреждений и уставов Путей Сообщения» були сформовані підрозділи залізничної варти департаментського підпорядкування (ст. 145 – 187, т. 12, Св. Зак. Рос. имп.).

1 серпня 1918 р. гетьман затвердив постанову Ради Міністрів «Про утворення Управління Київського столичного отамана» 154. Цей чинник визначив окреме підпорядкування Київської варти. 9 серпня було прийнято закон «Про статут Державної Варти», в якому зазначалося, що її карно-розшукові відділи підлягають «Міністерству внутрішніх справ тимчасово до передачі цих відділів до відомства Міністерства юстиції». 13 серпня було затверджено окремий статут «Про організацію Департаменту Державної Варти» 155. 30 серпня з’явився тимчасовий «Статут про кордонні пункти Державної Варти» 156. Отже, гетьманська охоронна концепція не просто копіювала організацію поліцейських підрозділів Російської імперії, а значно розвинула їхню систему з урахуванням національних умов і особливостей часу.

Армія. Крім Державної варти МВС, за гетьманату виникли й інші охоронні інституції міністерської підлеглості, що також було зафіксовано на законодавчому рівні. Влітку 1918 р. П. Скоропадському вдалося отримати від союзників дозвіл на створення власної армії, підпорядкованої Міністерству військових справ. За законом від 24 липня 1918 р. «Про загальний військовий обов’язок» вона призначалася переважно для боротьби із зовнішнім ворогом. Проте не виключалася можливість використання українських військових частин у межах держави. В кожній губернії, за винятком найменшої Таврійської, розташовувався армійський корпус кадру. Рівномірною по території країни була й дислокація окремих з’єднань, підпорядкованих безпосередньо Генеральному штабу. По всій Україні діяло 108 військових повітових комендатур. У підлеглості комендантів також знаходились охоронні сотні, які в разі потреби мали протидіяти антивладним виступам 157. Організація службової діяльності і внутрішнього життя військових регламентувалася переважно статутами царської російської армії. Але гетьман вирішив внести певні зміни в «Устав по воинской повинности» з таким розрахунком, щоб «головна тяжба служби лягла на заможний клас». Він вважав це «єдиним засобом убезпечити себе від більшовизму». Крім того, Військове міністерство працювало над підготовкою власних статутів. Так, 10 серпня 1918 р. гетьман вже затвердив Дисциплінарний статут українського війська 158.

Органи економічної безпеки. Для уникнення економічної небезпеки Української Держави у загальному підпорядкуванні міністра фінансів знаходилися відповідні війська і охоронні установи, що мали особисту відомчу організацію. До них належали Окремий корпус кордонної охорони, органи митної служби і підрозділи фінансової охорони, які почали відновлюватися відразу ж після оголошення незалежності УНР за нормативно-правовими чинниками, що діяли раніше в Російській імперії. В кордонній і митній галузях охоронної діяльності гетьманський уряд продовжив уже започатковане кабінетом В. Голубовича. Як і раніше, організація кордонної охорони Української Держави здійснювалася на підставі «Правил об отдельном корпусе пограничной стражи» (вид. 1910 р.), а митної служби – «Устава таможенного» (вид. 1910 р.). У внутрішній службі гетьманські кордонці тимчасово керувалися й Статутом кордонної охорони, що був у квітні 1918 р. затверджений урядом УНР 159. До законодавчого затвердження готувалися нові Кордонний і Митний статути, але за гетьманату чинності вони не набрали.

Лісова охорона. До відання гетьманського Міністерства земельних справ за зразком його попереднього складу перейшла лісова сторожа. Її організація і система підпорядкування залишилися незмінними з часів царату. Скасувавши земельні комітети, гетьман повернув справу охорони лісів повністю у нормативне поле «Устава Лесного» (вид. 1905 р.), статті 51 – 85 якого регламентували права і обов’язки державної лісової сторожі, а статті 761 – 815 визначали стягнення та покарання за порушення лісових законів і порядок провадження справ за провинами і злочинами у лісовій частині. Лісовий департамент Міністерства земельних справ готував нові законопроекти, що мали запезпечити провадження загальної лісової реформи в Українській Державі, але вони не встигли дійти не ліше до гетьманського затвердження, а й до розгляду Ради Міністрів.

Залізнична охорона. За гетьманату серед охоронних органів міністерської підлеглості були й такі, що в нормативному відношенні зовсім не визначалися на законодавчому рівні. У підпорядкуванні гетьманського міністра шляхів Б. Бутенка знаходився Окремий корпус залізнично-технічних військ під командуванням генерал-майора О. Осецького. Так званий «полк залізничників» сформувався ще за часів Центральної Ради з безробітних залізничних службовців. Частина ця була неофіційна і не фінансувалась з бюджету. В квітні 1918 р. до її складу увійшли особи з числа залізничних міліціонерів. Міністр шляхів УНР Є. Сокович намагався використати військових залізничників для відбудування та охорони залізничних споруд, супроводжування вантажів і залізничних кур’єрів. Після гетьманського перевороту німці роззброїли полк, але П. Скоро­падському вдалося переконати генерала Гренера, що військові залізничники боронитимуть залізниці від більшовиків. Надалі гетьман намірювався підпорядкувати їх Військовому міністерству, тому правовий статус залізничної охорони окремо не визначався. Але реальне життя внесло в плани гетьмана свої корективи.

Скоропадський згадував: «Він (міністр шляхів Б. Бутенко – О.Т.) неодмінно хотів мати власну поліцію на залізниці. Рада міністрів, і особливо міністр внутрішніх справ, цього ні за що не хотіли. Я, не будучи достатньо ознайомлений з цим питанням, намагався вивчити його раніше, ніж прийняти сторону Бутенка або Міністерства внутрішних справ. В результаті охорона вантажів залишалася за міністром шляхів сполучення, а вся поліцейська служба знаходилася у віданні міністра внутрішніх справ» 160.

Тому організація і діяльність залізничного корпусу регламентувалася лише відомчими актами. 27 листопада 1918 р. міністр шляхів остаточно погодився передати залізничну охорону до складу Державної варти 161.

Тюремна сторожа. Гетьман пильну увагу приділяв нормативному забезпеченню тюремного відомства. Реформувати пенітенціарну систему Української Держави були покликані два закони – від 15 липня і 25 листопада 1918 р. Вони упорядкували штатний розклад центральних тюремних установ при Міністерстві юстиції – Головного управління місцями замкнення і Головної інспекції пересилення в’язнів, а також територіальних тюремних інспекцій і закладів всіх категорій. При цьому новий Тюремний статут залишив частково чинним російське «Учреждение министерств» 162 і абсолютно не торкнувся нормативного розпису тюремного режиму, що, як і за царату, визначався «Уставом о Содержании под стражею» (вид. 1890 р.), а для каторжних в’язниць – «Уставом о ссыль­ных» (вид. 1909 р.). Особливості режиму виховально-виправних закладів для неповнолітніх визначалися відповідним російським Положенням (вид. 1909 р.).

Отже, 7 із 14 міністерств гетьманського уряду (враховуючи військовий флот) мали власні збройні формування. Більшість з них були призначені для виконання спеціальних завдань з охорони громадського порядку, державного ладу, економічної безпеки країни і боротьби з антивладними виступами.

Національна гвардія. Крім охоронних озброєнь і установ міністерської підлеглості, за гетьманату існували й формування спеціального призначення, що постійно або тимчасово знаходилися в режимі особливого підпорядкування. Особливе місце в охоронному апараті гетьмана мали зайняти гвардійські частини, на які б не могли вплинути революційні настрої. 24 липня 1918 р. було затверджено закон «Про обов’язковість військової повинності і про заклик 5 000 чоловіків для комплектування Сердюцької дивізії» 163.

Внутрішні війська. Особливим військовим з’єднанням, яке повинно було вести боротьбу безпосередньо з «внутрішніми» більшовиками, гетьман вважав озброєне угруповання отамана З. Натієва. Наказом військового міністра УНР від 12 березня 1918 р. №1 воно було визначене як Запорізька дивізія Осібної армії. А наказ військової офіції УНР від 8 квітня №28 затвердив її переформування в окрему кінну бригаду, яку надсилали в Катеринославську і Таврійську губернію для війни з більшовиками. Після квітневого перевороту завдяки клопотанню гетьмана бригада Натієва стала єдиним українським з’єднанням, яке не розформували німці. Головним мотивом її збереження стала антибільшовицька спрямованість. Про це в листі від 8 травня український Генеральний штаб запевняв генерала Гренера. В оперативному відношенні з’єднання підлягало німецькому командуванню. Але український уряд за узгодженням з ним міг направити ці частини туди, «куди за політичних міркуваннь буде потрібно їх направити». Ці доводи остаточно переконали німців, і за наказом від 25 травня 1918 р. №177, підписаним виконуючим обов’язки українського військового міністра отаманом О. Лігнау, бригада З. Натієва набула офіційного статусу 164.

Особиста гетьманська охорона. Крім власних гвардійських частин і внутрішніх військ, гетьман мав ще й особисту охорону. Згідно з положенням «Про Головну квартиру Гетьмана», ухваленим Радою Міністрів 1 травня 1918 р., у складі Штабу гетьмана діяло Управління коменданта і особливий відділ. В обов’язки коменданта входило «загальне спостереження за безпекою резиденції і нагляд за безпекою шляхів під час гетьманських мандрівок; організація охорони Пана Гетьмана як в місці постійного знаходження, так і в дорозі; завідування у всіх відношеннях Конвоєм, Особливою охоронною Командою та іншими частинами, призначеними для охорони Пана Гетьмана; гаражем і стайнею» 165.

При створенні особливого відділу свого Штабу гетьман також використав російську традицію. 10 квітня 1915 р. при Управлінні палацового коменданта за погодженням із міністром імператорського двору було засновано особливий відділ, який відав всіма зносинами у справах таємно-політичного характеру 166. Подібний орган було запроваджено й в Українській Державі.

Українське козацтво. Деякі охоронні функції покладалися гетьманським урядом на добровольчі збройні формування, організацію і діяльність яких визначали окремі нормативні акти. 2 червня 1918 р. гетьман наказав військовому міністру до вироблення загального статусу козацтва скасувати «всі приватні і вільно-козачі організації», відібрати в них печатки й оголосити недійсними всі їхні посвідчення. Але Генеральна Козацька Рада, заснована на Всеукраїнському з’їзді в Чигирині 3-7 жовтня 1917 р., продовжувала діяти. 10 серпня 1918 р. було затверджено закон про відновлення українського козацтва, що визначив умови вступу до козацьких громад. А відредагований статут Генеральної Козацької Ради окреслював її головне завдання – поновлення згідно з традиціями української державності історичного козацтва на чолі з гетьманом. Козацтво мало стати основою для створення збройних формувань «для боротьби з анархічними виступами проти порядку в Україні» 167.

Крім того, 26 серпня 1918 р. П. Скоропадський затвердив положення про Чорноморський козацький кіш. Це спеціальне військове формування утворювалось для боротьби з ворогами Української Держави і формувалося в Бердичеві. В подальшому планувалося направити його на допомогу кубанським козакам. Кіш також комплектувався старшинами і козаками – добровольцями, але за «круговою порукою й по рекомендації старших муштрових начальників». Особовий склад був на повному державному утриманні, а за злочинні дії козаки були підсудні військовим судам. Командир коша мав військове звання генерального хорунжого 168.

Сільські загони самооборони. За часів гетьманату існували добровольчі збройні формування некозацького походження. В сільській місцевості після поновлення приватної власності на землю виникали «хліборобські» загони. Їхня діяльність спочатку не мала правових засад і здебільшого викликала вороже ставлення не лише у селян, які під час безвладдя грабували садиби землевласників. Так звані «каральні загони», які керувалися відчуттям помсти, «здатні лише без мети дратувати населення», – доповідав 10 серпня гетьману міністр внутрішніх справ І. Кістяківський 169. Гетьманський уряд намагався покласти край свавіллю цих загонів і обмежити їх дії лише охороною громадського спокою та запобіганням антивладним виступам.

В обіжнику за підписом директора департаменту Державної варти П. Аккермана від 16 липня 1918 р. до губернських старостів і міських отаманів, посилаючись на наказ товариша МВС, приписувалося з’ясувати і доповісти: «1) які в губернії існують збройні команди і загони; 2) як і ким вони сформовані; 3) на які кошти вони утримуються; 4) яке їх відношення до місцевої адміністративної влади; 5) чи бажано їх подальше існування». Після відповідних доповідей з місць з’явився обіжник І. Кістяківського від 13 серпня №751/3521, який офіційно дозволяв формувати хліборобські загони самоохорони 170. Але спеціального закону щодо хліборобських загонів не було прийнято.

Міські добровольчі дружини. Восени на допомогу Державній варті почали формуватися добровольчі дружини в містах. Цей процес здійснювався на підставі урядової постанови від 17 жовтня 1918 р. На відміну від сільських загонів кістяк міських дружин складали штатні значкові з муштрової частини, їхні помічники, старші і молодші інструктори. А начальника добровольчої дружини кожного окремого міста гетьман навіть призначав своїм особистим наказом. На утримання кадрового ядра дружин асигнувалося 5 млн крб. Решта їх особового складу залучалася до охоронної діяльності без матеріального заохочення 171.

Крім організаційного визначення охоронного апарату, гетьманська влада детально окреслила нормативно-правові засади його діяльності. У справах провадження дізнань класні чини Державної варти підлягали особам прокурорського нагляду. У складі охоронних органів міністерського підпорядкування (військового, кордонного, митного відомств) і гетьманського Штабу (Особливого відділу) були відповідні юридичні відділення, окремим службовцям яких було надано право провадження попереднього розслідування. Дізнання і досудове слідство здійснювалося згідно із загальними положеннями російського «Устава уголовного судопроизводства» (вид. 1892 р.). Склад правопорушення чи злочину визначався відповідно до «Уложения о наказаниях уголовных и исправительных» (вид. 1885 р.).

Були також прийняті закони, що значно доповнювали ці фундаментальні імперські чинники. Головним сенсом їхньої появи стало наділення відомчої і місцевої влад додатковими повноваженнями у застосуванні примусових дій та розширення переліку неправомірних вчинків, що підпадали під кримінальну відповідальність. У них чітко проглядається загальна антианархічна спрямованість гетьманського законодавства. Так, було надано право видання обов’язкових постанов міністрам і галузевим комісіям окремих відомств за законами: «Про права на врожай 1918 р. на території Української Держави» від 28 травня, «Про засоби боротьби з розрухою сільського господарства» від 8 липня, «Про передачу хліба врожаю 1918 р. в розпорядження держави» від 15 липня – продовольства; «Про утримання мита з привезених з-за кордону гральних карт і покарання за порушення цього закону» від 16 липня – фінансів; «Про відновлення на Україні царського закону від 2 грудня 1905 р. про суворі покарання за участь у страйках» від 19 липня, «Про карну відповідальність за підвищення граничних цін та за спекуляцію» від 24 липня (доповнений 17 вересня), «Про деякі тимчасові заходи до охорони державного порядку та громадського спокою» від 26 липня (доповнений 10 жовтня) – внутрішніх справ; «Про засоби охорони залізниць» від 24 жовтня – шляхів 172. Право видачі постанов, обов’язкових до виконання всіма мешканцями відповідної територіальної одиниці, отримала місцева адміністрація. Головними фігурами, що уособлювали непохитність влади на місцях в Українській Державі, були тотожні російським губернаторам та повітовим ісправникам, градоначальникам губернські та повітові старости, міські отамани.

Разом з тим слід зазначити, що посилення карного тиску гетьманських законодавчих актів не викликало їх свавільного застосування і надання окремим владним установам надзвичайних позасудових повноважень. За цим пильно стежили особи прокурорського нагляду.

Так, 17 серпня 1918 р. прокурор Вінницького окружного суду надіслав подання прокурору Одеської судової палати про незаконний характер постанови подільського губернського старости від 18 липня 1918 р. «Про боротьбу зі спекуляцією». В поданні було зазначено, що постанова старости не відповідає закону від 24 липня 1918 р. про крімінальну відповідальність за спекуляцію, бо «з огляду на ст.ст. 250 – 255 «Устава Уголовного Судопроизводства» Губернський Староста має право вимагати, щоб протоколи про виявлення спекуляції передавалися лише органам судової влади». Прокурор також визнав, що «діючі зараз закони дають Губернському Старості право видавати обов’язкові постанови, проте не дають права притягати осіб, винних у порушенні цих постанов, до відповідальності в адміністративному порядку, бо існуюче раніше положення про охорону і правила про військовий стан втратили зараз загальну силу після видання закону від 16 липня 1917 р. (№186 «Собрания Узаконений Правительствующих» від 8 серпня 1917 р. і №135 «Вістника Тимчасового уряду» від 20 серпня 1917 р.)» 173.

Наведений факт не лише викриває гетьманську таємну «правову» дипломатію, а й свідчить про намагання Скоропадського, хоча б зовні, дотримуватися букви закону.

Справа у тому, що хоча губернським старостам і було надано право видавати обов’язкові постанови, але офіційно в «Державному вістнику» про застосування покарань в адміністративному порядку не оголошувалось, оскільки це суперечило правам громадян України, продекларованим у Законах про тимчасовий державний устрій. Насправді ж, з огляду на каральні постанови німецьких і австрійських військових комендантів, старости подекуди сповіщали населення про адміністративні покарання своєю владою.

Так, 12 травня 1918 р. постанову про повернення всієї власності панам протягом 7 діб видав волинський губернський староста Д. Андро. В ній зазначалося, що при невиконанні постанови винні підлягатимуть штрафу до 3 000 крб. чи арешту до трьох місяців 174.

Дещо пізніше гетьман узаконив позасудові повноваження губернських старостів. 17 вересня він затвердив закон «Про надання Міністрові внутрішніх справ, губернським старостам, столичному та міським отаманам права видавати обов’язкові постанови і накладати покарання в адміністративному порядкові за порушення цих постанов». Згідно з цим нормативним актом постанова колишнього російського Тимчасового уряду від 16 липня 1917 р. «Про недоторканність особи» скасовувалася. Надавалося право міністрові внутрішніх справ персонально, а губернським старостам і міським отаманам – «по узгодженню з МВС видавати не суперечливі щодо закону правила по охороні спокою і порядку, а також безпеки життя і майна населення Української Держави». Відтепер вони отримували офіційне право накладати на правопорушника штраф до 3 000 крб., ув'язнювати його на термін до трьох місяців або висилати особу за межі Української Держави з повідомленням МВС про обставини справи.

Здійснювалися ці санкції після рішення комісії з позасудових арештів, які під головуванням старостів і отаманів створювалися в губерніях і градоначальствах. До комісії також входили військовий комендант і прокурор місцевого суду. Затриману особу уповноважені на арешт службовці варти чи військові мали передати комісії, яка протягом 24 годин зобов’язана була розглянути справу 175.

На виконання цього Закону гетьман 24 вересня 1918 р. затвердив тимчасову постанову Ради Міністрів «Про заходи проти осіб, які загрожують державній безпеці Української Держави та її правопорядку». Цією постановою було надане право міністру внутрішніх справ на всій території держави, а губернським старостам та міським отаманам – у межах своїх адміністративних одиниць видавати розпорядження «про проведення трусу та вилучення в осіб, які підозрюються у скоєнні вчинків, що загрожують державній безпеці та її правопорядкові». За результатами цих слідчих дій міністр внутрішніх справ мав право видавати розпорядження про попередній арешт терміном до двох місяців, а губернські старости і міські отамани – до двох тижнів з продовженням повноваженнями міністра внутрішніх справ до двох місяців. Арешт слідчого, судді або особи прокурорського нагляду здійснювався лише з дозволу міністра юстиції. Підставою для проведення трусів, виймань та арештів могла бути лише особлива постанова урядової особи, за розпорядженням якої вони здійснювалися. Копії постанови протягом доби мали надсилатися до місця замкнення і прокурора окружного суду, а повідомлення про неї – до найближчого відділення Державної варти.

При цьому слід зазначити, що гетьманський уряд намагався передбачити заходи для обмеження посадового свавілля при застосуванні постанови від 24 вересня 1918 р. Прокурорським співробітникам надавалося право перегляду дізнання про осіб, яких заарештували відповідно до цієї постанови.

Але підкреслювалось, що «прокурорський догляд не увіходить у цінування здобутків, які зібрані проти арештованої особи, а тільки запевняється в тім, що дізнання про арештованого ведеться як раз з приводу того вчинку, котрий загрожує державній безпеці та її правопорядкові. Особа прокурорського догляду, якщо виявить хибу арешту, мусить про те представити негайно та безпосередньо Прокурору Судової Палати. Прокурор Судової Палати, коли визнає арешт хибним, пересилає свій висновок про те Губернському Старості чи Міському Отаману, які у випадку незгоди з висновком повинні протягом трьох днів представити усі листування зі своїм поясненням в особливу Нараду при Міністерстві внутрішніх справ». Визначена нарада створювалася під головуванням одного з товаришів міністра у складі двох членів Ради МВС і трьох членів Консультації при міністрові юстиції. Крім того, було передбачено механізм припинення дії цієї постанови в окремих місцевостях. За згодою гетьмана Рада Міністрів мала право звільняти від її чинностей окремі губернії і градоначальства «по часу встановлення в них правопорядку» 176.

Постанова від 24 вересня була схвально сприйнята керівництвом Державної варти і тюремного відомства, але викликала нарікання з боку прокурорського нагляду.

Так, після перевірки режиму утримання арештантів в Одеському виправному арештантському відділі 7 листопада 1918 р. комісія Одеського окружного суду звільнила з-під варти 29 осіб. Серед них були «підлітки 14-15 років, літні люди, два китайці і один турок, міра причетності яких до більшовизму дуже проблематична». Тому товариш прокурору Бонгард зазначив: «Взагалі знайомство зі справами відділу наводить до висновку, що закон 24 вересня 1918 р. слід було б змінити в сенсі надання прокурорському нагляду фактичної участі у контролі за сутністю затримань і права звільняти затриманих, незалежно від думки чинів відділу» 177.

Нормативне забезпечення охоронно-карної діяльності союзників. На відміну від українського охоронного апарату діяльність німецького і австро-угорського військового контингенту в охоронній галузі не знайшла чіткого нормативно-правового визначення. У тексті Брестського мирного договору про це не було навіть згадки. Лише у статтях XX українсько-німецької і XIX українсько-австро-угорської додаткової угоди до договору зазначалося, що сторони надають бранцям і всім громадянам повного звільнення від покарання за злочини, заподіяні до дня ратифікації мирного договору. Затриманню у в’язницях підлягали лише ті особи, які знаходились під слідством «через воєнну або державну зраду, навмисне вбивство, грабунки, розбій, навмисний підпал та вчинки проти публічної моралі» 178.

Більше ніякі міжнародні угоди про охоронні повноваження і судову компетенцію німецько-австрійських союзників ні Центральною Радою, ні гетьманом з ними не укладалися. Єдиною «правовою» базою для цього стали обіцянки генерала Скоропадського генералу Гренеру 24 квітня 1918 р. напередодні державного перевороту. 22 травня головнокомандуючий німецькими військами в Україні Ейгхорн видав наказ за №386, яким офіційно підтвердив розпорядження союзного командування від 25 і 28 квітня про підсудність українських громадян німецьким і австро-угорським військово-польовим судам за протиправні вчинки проти військ Центральних держав. Наказ скасовував усі попередні постанови німецького вищого командування в Україні і окремо пункт 1 наказу від 21 березня 1918 р. про роззброєння місцевого населення. Відтепер роззброєння проводилося «виключно німецьким штабом, відповідним розпорядженням якого українські органи повинні були безумовно підкорятися» 179. Одночасно з’явився тотожний наказ головнокомандуючого австро-угорською Східною армією №3964. Доречно зазначити, що на той час союзники вже мали переконання у неможливості масового виступу проти них з боку місцевого населення.

Ось витяг з таємного повідомлення офіцера австрійської контррозвідки від 30 квітня 1918 р. про загальний стан безпеки імператорських і королівських військ: «Незважаючи на здійснені повторні акції по роззброєнню населення, є ознаки того, що в селах все ще мається зброя і набої. Таємні повідомлення з цього приводу мали наслідком викриття певної частини зброї. Подальше її вилучення ускладнюється тим, що селяни ховають її в схронах окремо від своїх помешкань. Точка зору, що селяни зволікають з видачею зброї, щоб організувати збройний опір окупаційним військам, в теперішній час не має доказів, вона проявляється тільки в актах насильства по відношенню до цивільних осіб» 180.

Необхідність роззброєння місцевого населення використовувалась союзниками як формальний привід для втручання в охоронну діяльність гетьманського уряду, а відтак і застосування до українських громадян покарань з боку німецько-австрійської військової влади. Українська юстиція намагалася запобігти поширенню каральних заходів союзників. У червні 1918 р. для цього було утворено спеціальну юридичну комісію. Але німецьке і австро-угорське командування вислухало її пропозиції і відхилило найменші спроби обмеження юрисдикції союзників, визначеної наказами їх командування №386 і №3964.

30 червня голові Української юридичної комісії товаришу міністра юстиції сенатору С. Завадському було надіслано повідомлення від союзників про те, що військово-польовим судам підсудні кримінальні дії цивільного населення, визначені в їх попередніх наказах, «які навіть побічно порушують інтереси Союзних Держав. До них належать також збудження і агітація проти українського уряду і здійснене натовпом вбивство, розбій, розгром та інші загальні делікти».

Єдине, чого досягла комісія, це була згода союзників на інформування українських прокурорів про справи українських громадян, притягнутих до кримінальної відповідальності військово-польовими судами, і дозвіл на термінові попередні дії українських слідчих у забезпеченні доказів для німецько-австрійських судів 181.

Таким чином, на відміну від попередньої української влади 1917-1918 рр. гетьману Скоропадському вдалося розробити найбільш виважену і законодавчо забезпечену охоронну концепцію. Але її здійснення мало певну залежність від політики союзного командування. Це компрометувало охоронний апарат гетьмана в очах громадян України. Після повалення влади Миколи II розбурхане революційною хвилею народне море у будь-якому зверненні до старих засобів правління вбачало загрозу своїм надіям на краще життя. Повернення землевласників, ще й за допомогою німців, образ яких як ворогів був міцно вкорінений царською пропагандою і православною вірою у суспільну свідомість мешканців Російської імперії, було незрозумілим і небезпечним для більшої біднішої частини населення. Тому з виведенням із України союзного військового контингенту українська соціалістична і російська комуністична агітація впала на плідний ґрунт. Замість національної злагоди й утворення єдиного антибільшовицького фронту, чим, до речі, і займався гетьман у листопаді 1918 р., Директорія зорганізувала всеукраїнське повстання, а дійсно забезпечила найсприятливіші умови для російського більшовицького втручання і знищення української державності.