17.1.4. Умови ефективності управлінських рішень

Характер взаємодії рішень, їх приписів з різними сферами суспільного життя визначає ті умови, котрі врешті-решт забезпечують ефективність їх дії2. Коротко розглянемо ці умови.

Рішення може бути ефективним, якщо воно всебічно та науково обгрунтоване, коли воно як би передбачає, враховує і прогнозує будь-який перебіг подій, всі наслідки і результати. Наукова обгрунтованість характеризується глибоким та всебічним пізнанням причинно-наслідкових зв'язків соціально-правовоі сфери життя і діяльності органу внутрішніх справ. Науково обгрунтованим рішенням протистоять суб'єктивістські рішення. Останні приймаються без ретельного аналізу обстановки, що склалася,  на  основі  власного  бачення  подій  та

2 Див.: Зффективность правовьіх норм. – М., 1980. – С. 76.

406

суб'єктивістського відношення до них. Організаційними, правовими, психолого-педагогічними заходами необхідно домагатися безкомпромісно подолати суб'єктивістські, апаратно бюрократичні бар'єри, які роз'єднують науку і практику. Тепер вже очевидно, що не стільки наука відірвалась від практики – відома сентенція некомпетентних та інертних управлінців – скільки практика відстає від науки.

Належне інформаційне забезпечення – обов'язкова умова ефективності управлінських рішень, своєчасності виявлення проблем, встановлення причин їх виникнення. Воно дає можливість обгрунтувати мету, шляхи та засоби її досягнення, оперативно регулювати процес реалізації рішення. Рішення буде результативним і дійовим, якщо воно містить оптимальний обсяг інформації, який забезпечує його ефективність.

Ефективне рішення відповідає вимогам законності, якщо воно не суперечить діючим державним та відомчим нормативним актам, наказам, нормативам, інструкціям і т. ін. Законність рішення – це його відповідність не тільки букві закону, але й духу законодавства та права. Саме ця обставина сприяє зміцненню державної дисципліни та суворому дотриманню законності в діяльності органів внутрішніх справ.

Рішення ефективне, якщо воно повноважне та владне, тобто випливає із обсягу тих повноважень, котрими наділений суб'єкт управління. Дотримання цієї вимоги надає рішенню сили, яка здатна впливати на суб'єкт управління і при потребі застосовувати примус у вигляді різних санкцій.

Рішення ефективне, якщо воно компетентне, тобто прийняте тією особою (органом), котра має право приймати подібного роду рішення. В тих випадках, коли підмінюються функції нижчестоящих органів, компетентність рішень різко знижується.

Велике значення має умова своєчасності рішення. Правильне та обгрунтоване рішення, але прийняте із запізненням, рівнозначне помилці. В органах внутрішніх справ прийняття рішен-, ня часто здійснюється в умовах активних дій правопорушників9 постійно змінюваних умов оперативної обстановки та жорсткого ліміту часу. Тому тут на перший план виступає вимога оперативності прийняття рішень, гнучкої реакції на змінювані події.

Рішення ефективне, якщо воно актуальне. Факт актуальності рішення якоюсь мірою пов'язаний із своєчасністю рішення. Однак це далеко не тотожні поняття. Актуальні ті рішення, котрі пов язані з розв'язанням найбільш важливих із усіх проблем. Тому, коли багато проблем, які потрібно розв'язати, необхідно враховувати, чи були вони оцінені за ступенем актуальності і чи приймалися щодо них рішення в порядку їх важливості.

Ефективні рішення при збереженні своєї загальної цілеспрямованості розрізняються гнучкістю, співвіднесені із суб'єктивними особливостями виконавців і не нав'язують їм надмірно суворих рамок поведінки. У загальних випадках найефективнішими

407

є рішення, що залишають простір для виявлення ініціативи і творчості підлеглих. Такі рішення сприймаються виконавцями як вияв довіри до них. Проте при оцінці такої вимоги завжди слід виходити із конкретної ситуації, що склалася, та суб'єктивних якостей виконавців.

Рішення ефективне, якщо воно вичерпує, тобто розв'язує проблему повністю або на тривалий строк. На практиці часто зустрічаються рішення, які приймаються як би у відповідь на ситуацію, що склалася, але не усувають її до кінця. Повторні рішення з одного і того ж питання потребують великих витрат сил, енергії, часу, послаблюють виконавську дисципліну працівників органів внутрішніх справ..

Ефективність роботи багато в чому залежить від адаптації рішення до виконавського рівня, від того, які умови створені для виконання рішення. З одного боку, нереальні та явно завищені плани, непосильні завдання, що поставлені перед окремими службами та співробітниками, підривають віру в людей, у власні можливості, знижують їх ініціативу та активність. Але з другого боку, явно полегшені рішення, навмисно занижені плани або зо-бов язання дають тільки негативний ефект. Вони розслаблюють співробітників та різко знижують ефективність їхньої праці.

Ефективне рішення відрізняється наступністю та несупе-речливістю по відношенню до раніш прийнятих рішень, воно є як би логічним продовженням більш загальних стратегічних та установчих рішень. Таке рішення має бути несуперечливим не тільки щодо інших рішень, але й бути "внутрішньо" несуперечливим. Така несуперечливість полягає у єдності цілей та засобів їх досягнення, в логічному зв'язку окремих положень, фактів та приписів, що випливають із них, і т. ін.

Виконавська дисципліна управлінського персоналу органу внутрішніх справ, як умова ефективності управлінських рішень, передбачає економічне стимулювання та юридичну відповідальність конкретних працівників за ретельність або неналежне виконання команд, а також неприйняття у відповідній ситуації управлінських рішень на своєму рівні та в межах своєї компетенції.

Рішення ефективне, якщо воно має на меті суспільну мотивацію та інтереси справи. Співробітники повинні знати, якими мотивами керувався керівник, приймаючи те чи інше рішення, і які цілі будуть досягнуті в результаті його виконання. Це одна із головних умов ефективності управлінського рішення.

17.2. Відомчі нормативні акти як основа системи управлінських рішень в органах внутрішніх справ

У самому загальному вигляді систему управлінських рішень в органах внутрішніх справ можна собі уявити, як таку, що складається з планів та відомчих нормативних актів. Беручи до уваги, що плануванню присвячена глава 19 підручника, в цьому підрозділі ми розглянемо лише відомчі нормативні акти (з ураху-

408

ванням того, що питання нормотворчості в системі будуть ще розглядатися в главі 26).

Оскільки ми ще не маємо власної загальнодержавної класифікації управлінських документів (ЗКУД), то для того, щоб якось упорядковано підходити до цієї сфери, треба використовувати відповідні положення ГОСТів колишнього СРСР3. Згідно із ЗКУД всі документи управління за їх функціональним призначенням розподіляються на 12 класів (груп). Одним із таких класів є організаційно-розпорядча документація (ОРД), яка відіграє найбільш важливу роль у реалізації функцій управління і є незамінним організаційно-технічним інструментом управління.

Коротко перелік основних видів організаційно-розпорядчих документів (ОРД) залежно від їх нормативного характеру можна уявити так:

Таблиця 17.2

Перелік основних видів організаційно-розпорядчих документів (ОРД)

Розглянемо призначення та структурні характеристики означених нормативних документів.

Наказ є найвідомішим нормативним актом, що видається на всіх рівнях системи органів внутрішніх справ. Він визначає завдання органів внутрішніх справ, установлює, поширює або обмежує права та обов язки посадових осіб, скасовує, доповнює або видозмінює діючі відомчі нормативні акти в усіх аспектах організаторської та предметної діяльності органів та підрозділів внутрішніх справ.

Основними елементами наказу є: найменування акта й органу внутрішніх справ, щодо якого він видається; місце й дата видання; номер; коротке формулювання змісту; текст наказу з додатками (якщо вони є); підпис керівника органу внутрішніх справ.

Текст наказу складається, як правило, із констатуючої та розпорядчої (резолютивної) частин. У разі потреби йому може

3 Див.: ГОСТ 6.15.1-75 УСД. Система организационно-распоря-дительной документации. Основньїе положення; ГОСТ 6.38-9Ї) УСД. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформленню документов.

409

передувати також описова частина. У констатуючій частині викладаються причини й обставини, що зумовили видання даного наказу, зазначаються його мета й завдання, дається оцінка існуючого стану справ. Ця частина наказу викладається, по можливості, стисло й порушує лише ті питання, щодо яких будуть дані приписи в резолютивній частині. Вона може обмежуватися однією-двома фразами (наприклад: "3. метою усунення недоліків у ..."). Якщо мотиви видання й мета наказу ясні самі по собі і не вимагають спеціального обгрунтування, то констатуюча частина в наказі випускається. Якщо підставою до видання наказу є законодавчий або інший приписуючий згори акт, то в констатуючій частині вказуються його вид, дата, номер, заголовок і передається зміст тієї його частини, котра безпосередньо стосується даного рівня управління.

Основною частиною наказу є розпорядча, в якій викладається його суть. Розпорядча частина починається словом "НАКАЗУЮ" і містить конкретні приписи про те, що повинно бути виконане. В ній перераховуються заходи для виконання поставлених у наказі завдань, виконавці цих заходів, їх права й обов'язки, форми і методи роботи, строки виконання тощо. Структура резолютивної частини залежить від обсягу й змісту наказу. В ній можуть міститися один-два приписи, але частіше видаються складні накази, які передбачають вирішення багатьох взаємопов'язаних питань. У таких випадках кожний припис оформлюється окремим пунктом. Якщо одній особі в наказі дається кілька приписів, то всі вони об'єднуються в один пункт, який може бути розподілений на підпункти.

Якщо наказ доповнює, скасовує або змінює раніш видані накази або їх окремі пункти, це обговорюється в тексті наказу. В останньому пункті розпорядчої частини вказується посадова особа, на яку покладається контроль за виконанням наказу в цілому.

Не мають нормативного характеру накази, які є актами застосування норм права. Це так звані накази по особовому складу (про призначення на посаду, присвоєння звання, заохочення, стягнення, надання відпустки, звільнення і т. ін.).

В переліку нормативних документів управління не вказано рішення колегії МВС, УМВС, хоча деякі автори відносять їх до самостійної категорії нормативних актів. Рішення колегії – колегіальне управлінське рішення, яке приймається колегією МВС, УМВС щодо найбільш важливих комплексних питань організаторської та оперативно-службової діяльності. Але, якщо виходити з того, що рішення колегії втілюються в життя наказами міністра, начальника УМВС, то в цьому випадку, мабуть, слід розглядати рішення колегії не як самостійний нормативний акт, а лише як додаток до наказу.

У теорії управління вдалося чітко розмежувати поняття та юридичну переконливість документів типу "наказ" та "вказівка". При цьому "вказівка" розуміється як документ поточного роз-

410

порядництва, що видається керівниками органів внутрішніх справ переважно з питань інформаційно-довідкового та методичного характеру, з питань, пов язаних з виконанням законодавчих та відомчих нормативних актів (вказівка про проведення стройового огляду, про витребування певної інформації і т. ін.).

У вказівці повинні бути перераховані дії оперативного, разового характеру, які приписується виконати.

Вказівка повинна мати заголовок до тексту, який розкриває її зміст.

Текст вказівки викладається в наказовій формі і може починатися словом "ЗОБОВ'ЯЗУЮ" ("ПРОПОНУЮ" або "ВИМАГАЮ"), яке друкують окремим рядком великими літерами. Перед текстом вказівки допускається поміщати вступне речення, яке розкриває мету або причини видання документа. Речення повинно починатися сталими формулюваннями типу "Відповідно до", "З метою", "На виконання" тощо. У разі потреби деталізації дій, що пропонуються, текст вказівки допускається розбити на пункти й підпункти. У кожному пункті вказівки необхідно перерахувати запропоновані дії, строки виконання та виконавців. В останньому пункті повинні бути перераховані особи, на яких покладається контроль за виконанням вказівки. Вказівка підписується керівником органу ^внутрішніх справ, керівником структурного підрозділу в межах їх компетенції. Разом з тим вказівка не є нормативним актом і тому включення в неї нормативних приписів, що часто робиться, не допускається. В деяких УМВС, УМВСТ замість вказівок видаються розпорядження, хоча розпорядження та постанови можуть видавати колегіальні органи державної влади та управління4.

Положення є нормативним актом, який регламентує правовий статус (компетенцію, тобто права, обов'язки, відповідальність) органів та підрозділів внутрішніх справ, їх структурних ланок, а також підлеглих підприємств, організацій та установ.

Текст положення, як й інших, нижчеперерахованих нормативних актів, складається із розділів, що всередині розбиваються на пункти та підпункти. Наприклад, текст Положення про орган внутрішніх справ (МВС України, УМВС, УМВСТ, міськрайлі-норган) може мати такі розділи: загальні положення; завдання;

функції; права; відповідальність; критерії оцінки діяльності; статус начальника органу внутрішніх справ.

Слід відмітити, що великим прорахунком системи органів внутрішніх справ України є тривала відсутність Положення про органи внутрішніх справ різного рівня (УМВС, УМВСТ, міськрайлі-норгани) і досить невдала редакція діючого Положення про МВС України від 7 жовтня 1992 р., яке ні формою, ні змістом не відпові-

4 Див.: Единая государственная система делопроизводства. – М.: Стандарти, 1973.–С. 9.

411

дає вимогам сьогодення і не відображає реальної ролі МВС у системі органів державної влади та управління в суспільстві взагалі .

Інструкція – це нормативний документ, який регламентує порядок, способи та методи здійснення управлінської та оперативно-службової діяльності органів внутрішніх справ, а також у разі потреби порядок виконання актів вищестоящих органів.

В тексті інструкції, що розробляється аналогічно до тексту положення, частіше, ніж в інших приписуючих нормативних актах, можуть фігурувати слова типу "повинен", "слід", "необхідно", "забороняється", "не допускається". В інструкції немає констатуючої частини, і весь її текст, що викладається, як правило, у формі статей (пунктів), має резолютивний характер. Великі за обсягом і складні за змістом та структурою інструкції розбиваються на частини, розділи і глави.

Згідно зі статусом МВС України, УМВС в областях керівники відповідних рівнів управління в межах наданих їм прав можуть видавати нормативні акти, в тому числі й інструкції з питань пожежної безпеки, безпеки дорожнього руху та інших питань, які визначені чинним законодавством і є обов'язковими для підприємств, організацій та установ незалежно від їх відомчої належності, а також для громадян.

Настановлення (настанова) – це кодифікований нормативний акт, що поєднує в собі норми положення та інструкції, тобто регламентуючий й правовий статус органу (підрозділу) й порядок, методи, способи діяльності. Видання настановлень є найбільш прийнятною формою систематизації нормативного матеріалу по службах та окремих напрямах діяльності.

Статут та Правила також є кодифікованими нормативними актами типу настановлення, але вони регламентують не тільки організацію і діяльність органів внутрішніх^ справ, їх структурних ланок та окремих посадових осіб, але й інших відомств й організацій, а також приватних осіб (Статут Національної академії внутрішніх справ України, Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України, Статут патрульно-постової служби міліції України, Правила прийому у вищі навчальні заклади системи МВС України. Правила руху по дорогах та вулицях населених пунктів і т. ін.).

Директива міністра внутрішніх справ України – нормативний документ, що видається на вищому рівні управління системи і визначає концепцію (політику) галузевої 'системи управління, цілі, завдання і актуальні проблеми діяльності органів внутрішніх справ на певний період часу, а також шляхи та засоби досягнення мети, форми та методи роботи.

5 Див.: Розпорядження Президента України від 7 жовтня 1992 р. "Про Положення про Міністерство внутрішніх справ України".