2.1. Співвідношення права і управління

Більшість сучасних суспільствознавчих наук поділяють запропонований кібернетикою погляд на суспільство як на складну цілісну динамічно самокеровану систему.

"Звідси цілком безперечно випливає, що іманентною і вельми важливою якістю суспільства є організованість, упорядкованість суспільних відносин, що створюють соціальне життя, а значить і об'єктивна необхідність впливу на них.

На суспільні відносини впливає чимала кількість факторів. Щоб урахувати їх дію (а вона може бути як позитивною, так і негативною) і, по можливості, адекватно відреагувати на неї, забезпечити умови для подальшого розвитку суспільства, створюється свого, роду інфраструктура, котру вчені називають по-різному, одні – соціальне управління', інші – соціальне регулювання2.

Обидва підходи мають право на життя, однак у зв язку з тим, що обгрунтованішим і поширенішим, на наш погляд, є перший підхід, до нього ми і приєднаємося. •

Як додатковий аргумент цього підходу автор вважає поняття "управління" більш широким, ніж "регулювання", що підтверджується і загальноприйнятим словосполученням "правове регулювання" (а не "правове управління"). Щодо процесу соціального управління регулювання є лише однією із загальних функцій управління і однією із стадій управлінського циклу.

З поняттям і змістом соціального управління ми вже визначилися в першій главі. Якщо уявити собі, що право – це "система норм, що виражені в законах, інших джерелах, які визнаються державою і є загальнообов'язковим нормативно-державним критерієм правомірно-дозволеної (а також забороненої та приписаної? поведінки"3, то можливо спробувати перейти до з'ясування питання щодо співвідношення понять Сі явищ) 'право і "управління", попередньо уточнивши деякі позиції.

Управляти (в соціальній сфері) - значить визначати поведінку людей і їхніх колективів, спрямовувати їх функціонування й розвиток, уводити його в певні рамки, цілеспрямовано його упорядковувати.

Існування й розвиток інституту соціального управління, його місце і функції в житті суспільства характеризуються рядом закономірностей.

'Див.: Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. – М., 1975. - С. 42.

2 Див.: Алексеев С.С. Теория права. - М., 1995. - С. 31.

3 Алексеев С.С. Указ. праля. – С. 157.

24

Перша з цих закономірностей полягає в тому, що кожне історично конкретне суспільство об'єктивно потребує суворо визначеної міри соціальної керованості, інакше неминучі негативні наслідки для соціальної системи – її неорганізованість, або, навпаки, її зайва регламентація ("заорганізованість"). Міра, яка виражає обсяг і інтенсивність соціального управління, залежить від історичного етану розвитку суспільства, рівня його організованості. Така міра тим значніша, чим складніші суспільні відносини, чим більша необхідність їх погодженого та скоординованого розвитку .

Другою закономірністю є тс, що в процесі розвитку управління суспільством у ньому (управлінні) все більш зростає питома вага соціального. Не пориваючи з психобіологічними факторами людської поведінки, і спочатку зливаючись з ними, управління все більше звільняється від стихійних природних елементів і сторін, усе більш зв'язується .ч потребою виявлення та забезпечення об'єктивних соціальних інтересів у поведінці людей, а в умовах цивілізації все більшою мірою – свободи людини, особистості. В зв'язку з цим в управлінні, поряд з підвищенням конкретності і визначеності, зростає нормативність ^відповідно, абстрактність, загальність, тобто те, що так чи інакше належить до суспільної свідомості.

Третьою закономірною тенденцією розвитку соціального регулювання є формування відносно відособлених його інструментів, засобів та механізмів. Визначальна роль власності, ринку, влади, ідсіі (ідеології) на всіх етапах розвитку суспільства залишається врешті-решт вирішальним фактором соціального управління і незмінне присутня в усіх його виявленнях і різновидах. Значення соціального управління неухильно зростає. Необхідність цілеспрямованої діяльності людей, їх колективів, суспільних утворень, оснащення її необхідним інструментарієм, надання їй якості стабільності та ін. викликає до життя особливі управлінські інструменти, засоби, механізми, котрі виявляються, насамперед, в соціальних нормах, належать до такого вихідного елементу суспільства, як культура. Ці процеси дістають ще більшого розвитку тому, що на певному етапі значення самостійної і міцної сили набувають влада і ідеологія, а також у зв'язку з необхідністю забезпечення глобального процесу розвитку свободи в суспільстві, охорони та захисту особистості. В той же час упадає в очі, що вказані процеси суперечливі: на певному ступені відособлені регулятивні засоби і механізми, все більш відчужуючись від людини, можуть стати самостійним і навіть протистоячим людям фактором. Тут виявляється ще одна залежність: обсяг та інтенсивність зовнішньо відособлених регуляторів зворотно пропорційні ступеню розвитку в суспільстві начал самоврядування (самоуправління).

25

Четверта закономірність полягає в тому, що у міру розвитку соціального життя стаються зміни якості управління, ускладнення, стоншення і вдосконалення регулятивних засобів і механізмів, їх зростаюча диференціація та інтеграція, створюється її єдності з усією системою регулятивних факторів свого роду інфраструктура управління суспільством, котра є відповіддю на потреби соціальної системи, суспільного розвитку, на потреби соціального прогресу, в тому числі на необхідність в умовах цивілізації вираження та забезпечення соціальної свободи особистості. Зміни якості соціального управління, в свою чергу, виражаються у ряді напрямів, сторін і характеристик функціонування та розвитку його інфраструктури.

Інфраструктуру соціального управління слід розуміти як ооєктивно обумовлене явище суспільного розвитку, яке виявляється в стійкій моделі пормативно-організаційних 4ЮРМ управління (і регулювання), причому в такій моделі, вузлові ланки якої спираються на певні, також стійкі, організаційні форми, зокрема," або на види суспільних органів у первісних суспільствах, або на види державних, інших політичних органів (право-творчих, правоохоронних), які виявляються на більш пізніх етапах розвитку суспільства і виражають своєрідність даної соціальної системи.

На думку С.С. Алексєєва, сили, "які "управляють" суспільством, визначають його саморозвиток, в умовах цивілізації мають різноплановий, суперечливий характер і неоднакове значення. Це – влада, власність, ідеї'"1.

Л.І. Євенко вважає, "...що за свою історію людство виробило лише три принципово відмінних інструменти управління, тобто - впливу на людей. Перше –.це ієрархія... . Друге – культура... . Третє – перинок...'"'.

Як бачимо, незважаючи на відмінну термінологію, думки цих двох вчених щодо інструментів впливу на людське суспільство практично збігаються. Обидва вони не включають безпосередньо в цей набір інструментів управління суспільством право, однак С.С. Алєксєев бачить роль права в тому, що воно є опосередковуючою ланкою при реалізації інших високозначу-щих цінностей – товаро-риночних інститутів, управління, демократії, моралі, культури, засобом їхнього втілення в життя6. Тобто він усе ж таки відводить праву роль інструменту

4 Алєксєев С.С. Указ. праця. - С. 24.

•' Евенко Л.И. Уроки американского менеджмента: Вступительная статья к работе Мескона М.Х., Альберта М., Хедоури Ф. Основм менеджмента / Пер. с англ. – М., 1994. - С. 14–15.

<і Алєксєев С.С. Указ. праця. – С. 163.

26

управління суспільством. Ця думка поділяється багатьма вченими7.

Нормативне, як і правове, регулювання соціального управління має спою історію, яка є предметом цілком самостійного дослідження. Відмітимо лише, що поява нормативного регулювання - цс перший і один із найбільш значних поворотних пунктів у станок, іонні соціального управління, який визначає великі зміни, якісний с грибок и його розвитку.

Основу нормативного регулювання на ранніх етапах людської історії (первіснообщинний лад) складали "монорами-звичаї"", причому спочатку сформувалися заборони, а пізніше позитивні зобов'язання та дозволи9. Вони і стали своєрідним пе-редправовим явищем.

Поступово розвиток та поглиблення процесів відчуження, поширення та зміцнення товаро-риночних відносин, персоніфікація власності, все більше домінування приватної власності, набут-•'.я класовими "відносинами самодостатнього характеру додало відповідних рис державі, ідеологічним установам і потягло за собою глибоку революцію всієї системи соціального управління, яка

-                                        її                        *                   Піп     і_

виявилась у поступовому розщепленні монорам •", формуванні на їх базі відносно відособленої первісної моралі, корпоративних норм, а також (у зв'язку та у взаємооСіумовленості з виникненням держави) особливого інституційиого утворення – права, юридичного регулювання.

Виникнення права, ііравоіюі-о регулювання знаменує велике якісне зрушення – друге за своїм значенням в історії соціального управління після появи нормативного регулювання.

Відмітимо, що виникнення права безпосередньо зумовлене потребами самого суспільства, яке вступило в епоху цивілізації, насамперед, вимогами забезпечення його цілісності, товаро-ри-ночної економіки, гуманітарними началами. Набуття цим принципово новим регулятором необхідних властивостей, які б дали йому змогу бути міцною силою, здатною вирішувати нові складні завдання, виявилося неможливим без держави, без взаємодії з нею. Право і держава значною мірою обумовили взаємне виникнення та розвиток. Взаємовідносини держави і права носять дуже складний характер, навіть більш складний, ніж трактувалося радянською наукою.

7 Див., наприклад: Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная органи-зация управленим й право. М.: МГУ, 1986. – С. 92; Вицин С.Е. Науч-нме основм управлення в сфере правопорядка // Актуальньїе пробле-мм теории й практики социального управлення. – Домодедово, 1980. – С. 50 та ін.

8 Див.: ПершинА.И. Проблемьі нормативний зтнографии // Ис-следование по общей зтнографии. - М., 1979. – С. 213.

9 Див.: ЯвичЛ.С. Право й социализм. - М., 1982. - С. 12-13. '» ПершинА.И. Вказ. праця. - С. 213.

27

Не менш складним є співвідношення права й управління. Право – цс і засіб, і основний інструмент управління соціальними об'єктами й одночасно регулятор управлінської діяльності, який визначає правові основи організації і здійснення управління, компетенцію його органів, зміст, форми і методи їхньої діяльності.

У західній науці існують дві діаметрально протилежні концепції співвідношення права і управління. Перша – нормати-вістська, бюрократична – канонізує роль права. Найбільшої канонізації правові норми досягли в бюрократичних моделях управління, де людина позбавляється будь-якої ініціативи, її діяльність жорстко й дріб'язкове регламентується.

Друга концепція – прагматична – навпаки, характеризується тим, що пропонує незалежність управління від права, так звану "волю рук".

У радянській науці були спроби підтримки і першої, і другої концепції. Перша характерна для праць деяких вчених-юристів 50–60-х років, які розуміли управління тільки як »'н-струмент застосування правових норм, котрі, нібито, передбачають будь-які ситуації, і справа лише в тому, щоб застосувати необхідну норму права. Таке трактування управління, безумовно, є неправильним, оскільки воно веде до непотрібної бюрократичної нереписки, пошуків нормативних актів, які описують ситуації, що не передбачені основними інструкціями. Відставання права викликало відповідну і часто справедливу критику з боку вчених-економістів. Однак в економічній науці правові аспекти управління протягом досить тривалого часу дещо недооцінювалися. Управління розглядалося тільки як управління виробництвом, при цьому вважалося,, що на зміну правовим і адміністративним методам управління мають прийти економічні та оперативні.

Економісти розглядали право лише як засіб захисту заповзятливості та діловитості. Право, однак, не може виступати в ролі захисника будь-якої заповзятливості та діловитості, які приносять якийсь тимчасовий ефект на малій ділянці. Воно повинне сприяти вдосконаленню всієї системи, а не окремих п елементів.

Управління в цілому дуже рухлива сфера, і право покликане враховувати, відображати та інтегрувати все нове, що виникає в цій сфері.

Важливішою властивістю права, яка дозволяє вирішувати усі виникаючі перед ним нові завдання, є його динамізм. Достоїнством права є властиве йому органічне сполучення формальної визначеності та динамічності, здатності реагувати на різні зміни.

Удосконалення й розвиток права в будь-якому суспільстві – об'єктивно необхідний процес, в ході якого аналізується і узагальнюється нове в суспільних відносинах, які потребують

28

правового регулювання. Однак це, як виявляється, не означає повної формалізації поведінки учасників управління, оскільки в будь-яких управлінських ситуаціях, хоча і заснованих на установлених законом положеннях, зустрічаються відносини, які відображені в моральних принципах і правилах.

Потенційна роль права в управлінні суспільством дуже значна, але щоб з належною повнотою правильно й ефективно використовувати цей могутній інструмент, треба цілком ясно усвідомлювати, які саме обєктивні можливості права, які завдання воно може вирішувати в управлінні суспільством, а які – ні, тобто повністю зрозуміти співвідношення цих понять.

Право виникло і склалося значно пізніше, ніж інші нормативні системи і головним чином на їх основі (наприклад, звичаю). Феномен управління виник ще в додержавний період розвитку людства, і відповідний набутий досвід став важливим джерелом права, в силу чого право розвивалося значно інтенсивніше і має досить розвинутий зміст".

Дослідження і вивчення проблеми співвідношення права і соціального управління дає змогу виявити як загальні риси, так і відмінність цих явищ.

Отже, загальні риси права і управління такі:

/. Соціальне управління та право зближує характер їх призначення. В соціальному житті вони тісно пов'язані. Йдеться, безумовно, насамперед про суспільне життя, яке організоване на державній основі. Це означає, зокрема, що до появи держави соціальне управління "обходилося" без права.

З виникненням держави право стає неодмінним атрибутом соціального управління. Соціальне призначення права і управління збігається за своєю суттю, тому що вони несуть у собі один і той же потенційний заряд, а саме – вилив на суспільні відносини. Й право й управління в їхньому суспільному розумінні є продуктами соціального розвитку,  і чим прогресивніший й перспективніший данин суспільний лад, тим тісніше зближуються ці засоби впливу на всі сфери його функціонування та розвитку.

На частку права як соціального інструменту припадає юридичний вплив на суспільні відносини. Право, як відомо, визначає вид і міру належної (приписи, заборони) або можливої (дозволи) поведінки учасників суспільних відносин. В цих межах визначаються кореспондуючі правомочність і обов'язки цих учасників;

відношення перетворюється на правовідношеиня, яке охороняється і забезпечується юридичне.

Якщо з аналогічних позицій підійти до характеристики соціального управління, то очевидно, що головне в його змісті полягає у впливі на різні форми спільної діяльності людей, які ви-

"Тут і далі мова піде лише про позитивне право, тобто те, що створюється в державі людьми.

29

являються п суспільних відносинах. Таї; само, як і прано, ноно є свідомим і цілеспрямованим. Так само, як і прано, ноно реалізує об'єктивну потребу щодо організації, погодження (координації), упорядкування спільної діяльності людей, а іі більш широкому розумінні – суспільної системи в цілому. Управляючий вплив, так само»як і правовий, зрештою виявляє спрямованість п;і досяі-нсння належної або можливої поведінки, відповідно до цілей керованої системи (підсистеми). Інакше практично не можливо організовувати спільну діяльність людей і! малих або великих масштабах. Але якшо не так, то доведеться визнати, що й право й соціальне управління, впливаючи на суспільні відносини, фактично виступають в ролі соціальних "диригентів" того великого та багатозвучного оркестру, яким є суспільне життя.

2. Право і управління суміщаються щодо цільового призначення юридичного та управляючого впливів. Прано за своєю природою є регулятором суспільних відносин, останні ж є предметом регулюючого впливу з ного боку. Юридичний вплив має певне цільове" призначення – регулювання суспільних відносин шляхом надання їм певного правового порядку. Правові норми ні)іі цьому є юридичною основою для виникнення, зміни або припинення відповідних суспільних відносин, котрі під їхнім впливом набувають форми правових відносин. Саме в правовідносинах реалізуються юридичні вимоги, які складають зміст правових норм, тобто юридичного впливу на суспільні відносини.

Такого ж роду принципові позиції можуть бути використані для характеристики соціального управління. В самому загальному розумінні воно також фактично виступає в ролі регулятора суспільних відносин. Про це свідчать такі' його якості, як "єдина управляюча воля", "досягнення упорядкованості", "цілеспрямований вплив" і т.п. Єдиною обмежуючою ознакою в даному випадку є ге, 11(0 управляюче регулювання має своїм предметом управлінські суспільні відносини, які складаються з приводу і в зв'язку із здійсненням управлінських функцій. Однак дане обмеження певною мірою умовне, бо, якщо соціальне управління розуміти в широкому смислі (управління суспільством), то очевидно, що управлінськими в подібній ситуації можуть бути визнані всі суспільні зв'язки, незалежно від їх специфічних особливостей.

Якщо ж вести мову про державне управління, тоді згадане обмеження дійсно набуває якісного значення. Проте це не "виводить" управлінські відносини за рамки правового регулювання;

останнє набуває при цьому надто галузевого характеру. Разом із тим, оскільки можливі управлінські відносини, які не потребують з різних причин правового оформлення, остільки в подібних випадках межі дії управління і права не збігаються.

3. Соціальне управління і право, як це витікає із викладених положень, фактично мають однаковий об'єкт регулюючого впливу. В широкому розумінні – це суспільні відносини.

зо

В більш конкретному вираженні – цс дії, вчинки людей, які є об'єктом свідомо-польового впливу, що однаково характеризує регулятивну роль управління і права. Певні відмінності новязапі :( тнм, що об'єктом управляючого виливу є, поведінка тих, ким управляють (керованих), а об'єктом юридичного впливу – поведінка будь-яких учасників суспільних підноснії, незалежно від того, яке становите вони займають у рамках відносин управлінського характеру.

Таким чином, в об'єктному смислі соціальне управління і право мають достатньо чітко виражені загальні риси.

4. Принципову схожість управління і право виявляють і щодо засобів досягнення цілей управляючого та правовою впливу на суспільні відносини. Соціальне управління, як це вже підкреслювалося, виявляє відоме підпорядкування волі учасників '.правлінських відносин, механізм якого в образному вираженні ;івляє собою "нав'язування нам чужої волі". Щодо засобів досягнення своїх цілей 'управління припускає певні вияви влади – пріоритет волі суб'єкта соціального управління. Але і в нормах права знаходить своє відбіптя пануюча воля, що також припускає підпорядкування їіі поведінки учасників регульованих суспільних відносин. І в першому, і в другому випадках мається па увазі забезпечення реальності як управляючого, так і юридичного виливів па соціальну сферу життя. Отже, обов'язковість вихідних польових начал також досить тісно зближує соціальне управління і право.

5. Соціальне управління і право зближуються також і щодо механізму забезпечення пріоритету єдиної волі, яка виявляється в управляючому або правовому впливі на соціальні процеси.

Відхилення від вимог (правил належної або можливої поведінки), які складають зміст управляючого і юридичного впливів можуть потягнути за собою' певні негативні наслідки, які виявляються у ві дневі дальї юс гі – юридичній чи іншій, але завжди соціальній за своїм характером. І це природно, бо іііше підривало б саму суть соціального регулюючого виливу на суспільні відносини, знецінювало 6 його цільове призначення.

6. Певні .загальні риси можна знайти і при характеристиці суб'єктів соціального управління та правового регулювання. Основним суб'єктом соціального управління є держава;

вона ж в особі своїх органів, наділених для цього необхідними повноваженнями, одночасно здійснює нравотворчість, вищою формою якої є законодавство. Відповідно до нової Конституції України "державна влада в Україні здійснюється на засадах її розподілу  па законодавчу,  виконавчу та судову"'-'.  Це є важливішим принципом державного управління в Україні.

'•'Конституція України. – К., 1996. - Ст. 6.

Кардинальне оновлення всього законодавства, яке тепер здійснюється в нашій країні, повинно дати значний ефект, і більш тонко і точно відрегулювати різні сторони суспільних відносин. Для цього розроблені Концепція розвитку законодавства України до 2005 року, Концепція державно-правової реформи в Україні та інші документи подібного плану. Ґоловнии акцент нри цьому робиться на те, щоб чинні і нові закони служили розквіту демократії, побудові дійсно правової держави в нашій країні.

7. Ще однією загальною рисою права та управління є те, що вони обидва відіграють в суспільстві службову роль. Однак право має самостійну етичну цінність, проголошуючи ідеали і принципи суспільства. В цій якості воно є засобом виховання громадян, безпосередньо впливаючи на мораль.

8. Важливими є також взаємовплив і взаємодія права і управління в такій площині: в певній ситуації й право й управління можуть бути інструментом по відношенню одне до одного, тобто право може бути інструментом управління, а управління – інструментом права.

Можливо знайти й ще деякі загальні риси права і управління. Але вони мають і певні відмінності, до яких, зокрема, можна віднести такі:

1. Навіть з урахуванням своїх динамічних якостей право має більш стабільний характер, ніж управління, обов'язковим принципом і критерієм ефективності якого є висока оперативність.

2. Відносна однаковість об'єктів впливу права і управління не знімає їх відмінностей за обсягом впливів на об'єкти. Тут треба мати на увазі такі моменти. По-перше, право регулює не тільки управлінські, але й інші види суспільних відносин, а управління використовує не тільки правові засоби регулюючого впливу (певна річ, у вузькому смислі, оскільки в широкому будь-який засіб управлінського впливу повинен, щонайменше, не суперечити діючим правовим нормам). Значна частина відносин, які складаються в процесі управління, не регулюються і не можуть регулюватися правом. До них належать, наприклад, організаційно-технічні, психолого-недагогічні, соціально-психологічпі управлінські відносини. По-друге, право встановлює лише загальні межі управлінської доцільності (щоб вона не виходила за рамки законності), надаючи можливість широкого вибору шляхів і методів розв'язання соціальних проблем.

3. Елементи механізму права не сходяться з механізмом управління. Механізм права – це сукупність правових засобів, які використовуються в процесі реалізації регулятивної функції права. Механізм же соціального управління включає в себе цілі, принципи, функції, методи управління.

4. Те ж саме стосується системи права і системи управління. Під системою права розуміють побудову права як

32

нормативного утворення, тобто розподіл його на певні частини, які іменуються галузями та інститутами права. Під системою ж управління, у вузькому смислі, розуміють сукупність управляючої та керованої підсистем або сукупність динамічно пов'язаних між собою елементів: суб'єкта управління, об'єкта управління, каналів прямого та зворотного зв язку і навколишнього середовища.

5. Право і управління справляють різнохарактерний вплив на об'єкти. Правова норма, регламентуючи певні соціальні відносини, сама по собі ще не реалізує їх. Вони реалізуються в процесі управління.

Треба зазначити, що вдосконалення правового регулювання управлінських відносин знаходиться в прямій залежності від ступеня наукової дослідженості тієї чи іншої проблеми, від можливості розробки на цій основі рекомендацій щодо її розв'язання. Розвиток правового регулювання управлінських відносин не слід сприймати як їх обмеження. Нормативна регламентація перетворює в загальне надбання всі досягнення науки та передової практики, корисні для підвищення ефективності управління.

Виходячи із аналізу перерахованих факторів, можливо зробити висновок: право і управління, зберігаючи свою специфіку, знаходяться в динамічному взаємозв'язку, активно впливають одне на одного, причому в праві відображаються основні закономірності управління, а закономірності розвитку права використовуються для вдосконалення управління.

Такий висновок сьогодні особливо актуальний для нашого суспільства, яке перебуває на етапі реформування, суть якого зводиться до перетворення нашої держави в правову.

Соціальне управління (включаючи державне) і право, постійно взаємодіючи, розвиваються в обопільній залежності. По-перше, управління спрямоване на реалізацію норм права, на переведення правових, нормативних установлень у реальну поведінку людей і організацій. По-друге, право використовується як один з найбільш дієвих засобів управління. По-третє, саме управління є важливішим об'єктом правового регулювання.